论耕地经营权流转的复合治理

姚 伟

（西南科技大学马克思主义学院 四川 绵阳 621010）

一、“三权分置”：耕地制度的又一次重大创新

农业的振兴是乡村振兴的应有之义，更是整个新乡村建设和发展的重要物质基础。就农业特别是以耕作为基础的种植业而言，合理的耕地制度、适当的生产经营模式以及先进的科技装备是其振兴的重要因素，特别是耕地制度影响农业能否采用适当的经营模式和应用先进的科学技术来提高生产力。中国共产党将耕地公有制度下依靠高科技来实现规模化经营作为中国农业发展的长远目标[1]，同时认识到该长远目标需要经过多个过渡阶段的实践探索才能逐步实现，使作为“弱势产业”的农业[2]逐渐转变为依靠高科技的和规模化、企业化、市场化的现代化农业[3]。在农业发展的各过渡阶段，都必须有与之相适应的耕地制度及其产权结构。

（一）家庭联产承包责任制

自改革开放以来，我国的耕地制度及其产权结构经历了两次重大创新。第一次是1984年在全国推行的家庭联产承包责任制，不仅明确了耕地的村（组）集体所有制，还确立了从耕地的集体所有权中分离出承包经营权归承包农户所有的“两权分置”的产权结构。家庭联产承包责任制在短短数年内就使农业生产得到恢复，广大农民实现基本温饱[4]。但是，每个家庭承包耕地规模小且细碎化，机械化耕作成本高，无力承担技术装备和专业化服务费用，农业现代化无从谈起。在国家的正式文件特别是“中央一号文件”中，家庭联产承包责任制逐渐演变成家庭承包制，在农民的生产实践中联产经营也日益退化为原子化的小农经营。到了20世纪80年代末期，我国农业又进入了长达20多年的徘徊期，正所谓农民“一夜跨过温饱线，三十年难进富裕门”[5]。

随着80年代末沿海出口加工业的发展，农村出现了大规模的劳动力就业转移，耕地撂荒现象日益严重。有的地方30%的承包户弃耕，弃耕面积达到23.7%[6]。2006年国家取消了农业税，农民处境大为改善，但耕地撂荒现象更加严重。在此背景下，农业规模化经营有了发展空间，农村大户和下乡资本以极低费用甚至零费用将撂荒耕地集中起来规模化经营的现象增多，农业新型规模经营主体不断涌现。到2014年，已有约30.4%的承包耕地被集中到规模经营主体手中[7]。但是，一些地方又出现了强制剥夺承包户承包经营权的现象，一些模糊甚至错误的认识一度颇为流行，有的认为规模经营主体掌握了耕地的承包权甚至所有权，有的甚至认为出现了耕地私有化。由此可见，耕地的家庭联产承包制曾经极大地促进了我国农业的恢复和发展，但随着社会的发展，需要在原有的基础上进行重大的创新和发展，才能适应客观形势的需要。

（二）“三权分置”

为了规范和促进耕地经营权的有序流转，2014年的中央“一号文件”明确提出落实所有权、稳定承包权和放活经营权的“三权分置”重大改革思路；2016年《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》又正式确立了耕地所有权归村(组)集体所有、承包权归原承包户所有、经营权归实际经营主体所有的“三权分置”产权结构安排，并明确要对“三权”平等保护。至此，我国耕地制度完成了第二次重大创新，从某种程度上说这也是整个农村改革过程中的又一次重大创新[8]。

“三权分置”旨在以耕地经营权的流转来促进农业适度规模化经营，进而促进现代科学技术在农业中的应用，实现耕地制度、农业组织经营模式、先进科学技术在当下阶段的最佳结合，以提高农业的生产力，使农民过上富裕生活，并创造出更多的农业产品来满足人民对更加美好生活的需要。如果说家庭承包制下的“两权分置”是与我国解决温饱问题和实现基本小康相适应的耕地制度和产权结构安排的话，那么家庭承包制下的“三权分置”应是与我国全面建成小康社会、基本实现社会主义现代化建设甚至建成社会主义现代化强国相适应的耕地制度和产权结构安排。“三权分置”禁止强制流转耕地经营权，强调流转速度和规模要与城镇化进程和农村劳动力转移规模、农业科技进步和生产手段改进程度、农业社会化服务水平的提高相适应；鼓励资本下乡，但更重视将下乡资本引导到农业生产经营服务和产品深加工环节，而不是直接流入耕地与农民争地，更反对下乡资本用流入的经营权进行抵押贷款融资并用于非农经营；主张在部分农民家庭向城镇转移和市民化甚至中产化的前提下，重点培育乡村内生的规模经营主体。特别要注意的是，耕地“三权分置”的产权结构安排并不排斥不以发生经营权流转为前提的各种农业规模化经营模式，耕地“三权分置”同样只是通向社会主义现代化农业的阶段性制度安排，以流入经营权而展开的规模化经营也只是农业走向以高科技为基础的集体合作规模化经营的过渡性模式，并且十分重视和强调耕地经营权流转和农业规模化经营必须以农民自身为主体，重在培育农村内生的、适度规模经营的家庭农场，以及各种能够保证承包农户参与生产经营、获得适当增值收益份额的集体合作社规模经营模式。

二、耕地经营权流转：成效、问题及其原因

（一）耕地经营权流转成效显著

“三权分置”办法出台5年来，我国耕地经营权流转成效显著，流转面积不断增加，在总体上显著缓解了耕地撂荒，促进了农民增收、农业现代化以及农业供给侧结构的升级。2016年，全国家庭承包耕地流转面积4.79亿亩，2020年达到5.32亿亩，而2021年9月又超过5.55亿亩[9]。除了经济相对落后、交通不发达的山区和丘陵边远地区外，全国各大地区耕地撂荒现象都得到明显缓解。作为流出主体的广大承包户不仅能获得流转费收入，还能获得务工收入，感受效用成倍增长[10]。耕地经营权流转与精准扶贫的结合，还使部分农民因此脱贫[11]。规模化经营缓解了耕地碎片化，促进了现代科技在农业中的应用，很多规模经营主体的农业生产经营活动日益机械化、自动化甚至智能化。与规模化经营相适应的农业专业化、社会化服务得到进一步发展，具有各自“专用性资产”的农业专业服务主体的参与使农业生产力大大提高。农业内部产业结构日益合理化，粮食和肉禽生鲜生产的比重得到了适当调整，农业供给侧结构升级，产品量质齐升，更好地适应和满足了民众食物结构升级的需要。

（二）耕地经营权流转仍然存在一系列问题

耕地经营权流转仍存在一系列的问题，影响耕地经营权流转的持续健康发展、农村的社会稳定，甚至影响国家耕地和粮食安全。

其一，直接出租模式所占比重增加。2017年出租占流转总面积的80.9%，入股流转占5.8%，信托、“反租倒包”等其他流转模式共占13.3%。2020年，出租流转上升到89.2%，入股流转下降到5.5%，其他流转模式下降到5.3%，而且出租流转主要采取的是定额地租，只有少数流入需求大于流出供给的地方，出租方能够获得保底收入和利润分成。这表明，大多数流出经营权的农民很难分享规模化经营的增值收益，可能导致收入分化进一步加剧。

其二，包括工商企业在内的乡村外来专业大户成为最重要的流入主体。2020年专业大户流入了57.44%的流转耕地，各类合作社流入占比为21.5%，以乡村农民家庭为主体、主要从事种养业的家庭农场流入占比仅为13.39%①。这表明农民在耕地经营权流转中的主体地位不是在增强而在弱化。

其三，经营权流转双方之间的矛盾冲突多发。作为流入方的规模经营主体因各种原因拖欠流转租金、要求降低合约租金，流出方要求提高合约租金，以及流入方违反合同擅自改变耕地用途、不当处理流转耕地上的附着物、擅自用耕地经营权抵押融资或将其再流转等等引发的纠纷数量仍居高不下[12]。双方之间在政府相关项目资源和公共产品配置上经常存在矛盾和冲突。每值收获季节附近农民大规模抢收、拾取规模经营主体农作物而遭暴力驱赶的现象日益多发，不仅给规模经营主体造成严重经济损失，也使这些农民面临严重的生命安全威胁。尽管这与封建社会农民“拾慧”、拾荒现象存在本质区别，但仍值得重视和反思。此外，还存在产品强制交易、规模经营主体环境污染等导致的各种矛盾冲突。例如，有的龙头企业给参与其规模经营的农户的包销合同价格低于当期市场价格，但仍垄断收购农户产品，并以尊重合同契约精神为由阻止农户自主销售，从而导致相关农户不满。其中一些矛盾冲突未及时化解，转化成了信访案件和群体事件[13]。

其四，随着耕地经营权的流转，干群矛盾有所增多。一些两委干部同时扮演国家代理人、村庄代理人和规模经营主体的代理人三种角色，不能公平兼顾三方利益，甚至借特殊身份搭政策便车谋取私利。还有一些基层干部不嵌入乡村社会关系，不理解农民日常生活世界的意义，动员和治理能力弱化，通过“软强迫”或“变相强迫”来强制流转和主导定价[14]。有的将集体耕地私下流转以谋取个人私利，甚至贪污挪用惠农项目资金，损害农户利益。有的在耕地折股量化、股份收益分配、项目资源分配方面向特定规模经营者倾斜，一般农民利益相对受损和成长为规模经营者的难度增加。所有这些都在一定程度上销蚀着村民原本逐渐恢复的对基层干部的信任，引发新的干群矛盾。

其五，耕地流转后非粮化和非农化比重越来越大，威胁到粮食安全和耕地安全。一些省（市、区）耕地流转非粮化比例常年保持在30%～60%之间，有的甚至高达90%以上[15]。一些基本农田流转后或被用于挖塘种树，或被建成“大棚屋”出租，或被通过以租代征完全非农化。在流出供给大于流入需求的地方，一些规模经营主体采取机会主义方式短期流入最好耕地，纯粹借助自然肥力粗放经营，竭泽而渔后又另寻他处流入耕地谋利。一些规模经营主体将耕地长期用于某种单一作物的大棚生产，导致土壤有害菌落严重超标，农作物日益难以生长；过度使用化肥，导致土壤板结严重；大量使用来自养殖业的“有机肥”，导致土壤抗生素和重金属严重超标。如此种种，不一而足。

（三）耕地经营权流转存在问题的原因分析

出现上述问题的原因是多重的，择其要者而论之。首先，与三权分置相关的配套性法律法规存在滞后或缺失，导致相关主体行为“依法冲突”或无法可依。例如，既有众多相关法律法规仍未将承包权与经营权分开表述，相关法律没有明确耕地经营权属于债权还是次生用益物权[16-18]，使用流入经营权抵押贷款以及在无法偿还时的再流转缺少具体操作规范和实施程序等[19]，关于农业风险基金、农业投保和理赔等方面的配套性法规制度远未完善，在确权、经营权流出或收回时的耕地评测指标十分粗略并由此埋下许多纠纷隐患。

其次，一些基层干部的相关观念和行为还存在一定偏差。三权分置办法的指导思想是明确的，但在地方实践过程中，一些基层干部在不具备条件的情况下强制推进流转，更加重视外来资本等农业规模经营主体的利益和需求，在资源和项目上对其“锦上添花”，但是监管不到位，而缓慢内生于村庄的规模经营主体则难遇到“雪中送炭”，更是“门庭冷落鞍马稀”。

最后，农村基层治理体系不完善和治理能力较弱。国家顶层设计的制度与政策在执行末端出现“最后一公里”的问题，往往与基层治理体系和能力建设滞后有关。改革开放以来我国农村“乡政村治”的基层治理结构总体上取得了很大的成就，但村民自治也遭遇了一些挫折。近年来推行的村党支部书记与村委会主任“一肩挑”，在一定程度上缓解了村民自治存在的异化，但也使“一肩挑”村干部承担多重责任，基层党建薄弱的村组仍存在治理的“内卷化”可能[20]。各类规模经营主体和农业专业服务主体的进入，使乡村社会进一步陌生化，信任、合作和互惠的规范弱化而原子化趋势更加明显。耕地经营权流转诸多环节不再仅是村内事务而涉及外来规模经营主体，因此需要建构新的乡村治理框架将其吸纳进来，但在一些地方外来规模经营主体反而将村两委组织吸纳内化为自己的内部组织部门[21]。另外，除了村委及其系列附属组织外，农民的其他合法社会群团组织较少，2020年底全国省均1.56万个行政村，但省均农民群团组织仅2000个左右②。即使存在农民群团组织，在耕地确权评估、经营权流转决策、流入主体资格审查、耕地用途监督、矛盾纠纷处理以及农业保险投保定损理赔、政府投保补贴和保险费补贴确定等环节，参与治理的机会也较少[22]。流转过程中相关主体的自组织化程度和博弈力量失衡，多元主体平等协商、共治共享的基层治理格局也就难以形成。

此外，还存在规模经营主体农业经营经验不足和市场价格波动风险导致收益不能达到预期从而难以支付租金引发纠纷，农民自身不能正确看待收入分化和心理失衡等等原因，在此不再一一赘述。

三、应对之策：耕地经营权流转的复合治理

要实现耕地经营权的持续健康发展，就必须针对上述原因采取系统的应对之策。特别是应进一步完善相关制度体系和培育治理的多元参与主体，在此基础上建构耕地经营权流转的村庄复合治理机制，以促进耕地经营权流转治理的精细化。

（一）完善相关制度体系和形成多元治理主体格局

国家相关立法机构应进一步将“三权分置”办法法律化，完善耕地三权权能、耕地评估、经营权抵押贷款和再流转等方面的配套性法律法规体系，使相关流转主体行为有法可依、有章可循。党和政府要确立完善科学的干部政绩考核指标体系，防止基层政府干部陷入恶性的“晋升锦标赛”，确保对国家支农惠家项目和资源的公正分配。农村基层党组织建设及其内部治理体系与能力建设应进一步加强，发挥好引领基层治理体系和能力建设的主体作用。“一肩挑”加强了党对村民自治的领导，但村民议事、决策、执行、监督机制仍应继续完善，加强村委干部内部约束和村民自我教育，积极利用网络信息技术提高村民自治参与度和减少参与成本。

基层党政部门要重视在农村积极培育多元治理参与主体。要通过城乡之间的统筹发展促进农村内生规模经营主体的成长。例如，可以通过“三权置换”③等方式使具备条件的一部分农民家庭彻底告别农村而城镇化、市民化甚至中产化，为在村务农家庭向适度规模经营主体特别是家庭农场主转变创造更宽松的空间，并成长为参与农村基层治理的中坚力量。要积极建立各种孵化机制，促进农村具有相同或相近经济社会地位的个体形成自己的社团，包括经营权者协会、农场工人或雇工协会、规模经营主体协会、专业服务者协会等等，以引导相关个体和社群整合进行秩序化和层级化的利益表达系统，形成大致相当的组织化程度和行动能力进而成为重要的治理参与主体，以弥补治理的权力权威主义或技术主义缺陷。

（二）积极借鉴和引入城市社区复合治理经验

在具备完善的制度体系与多元参与主体条件的情况下，可以引入复合治理机制来促进耕地经营权流转的精细化治理。复合治理在城市社区等治理实践中已取得丰富的成功经验[23]，其典型做法是由党和政府及其相关职能部门干部作为领导者和推动者，与新闻媒体、相关专家、营利性经济组织、非营利性社团的代表以及相关公民个人等多元主体一起，建立诸如“复合治理委员会”之类的治理平台，进行“共建共治共享”。在此过程中，党主要掌握大的政治方向，承担作为最高阶元治理主体和突破困境博弈的最后力量。政府作为推动者和“出资者”，对共同的、相容性的利益做大做强，在排他性利益方面退出分配，以追求间接利益和长远利益，从而减少排他性利益的分割矛盾，实现帕累托改进原则，在不损害各方利益的同时使各方的利益得到增进。司法力量作为外在的秩序维持力量而存在，在参与主体出现违法犯罪行为时及时介入[24]。新闻媒体起着重要的信息多向传输和公共沟通桥梁的作用，使政府能及时响应民众需求并恰当地将特定事项确定为复合治理项目。专家通过提供专业技术知识支持获得报酬；营利性企业通过更高效率地完成政府外包业务获得适当利润；非营利性社团代表相关利益群体表达意见和参与治理；相关公民个人是税赋来源也是公共产品的受益者和最终评判者，可以亲自参与也可通过代表自己的利益群体参与治理。

与自然无为的简约治理和计划时代的全能治理不同，复合治理将政府的自主性公平性、市场的效率性和社会的互惠性等优点有机整合起来，同时又缓解政府信息不畅和响应迟钝、市场工具理性过度以及社会“差序格局”和“看人下菜”等问题[25]。在参与复合治理的过程中，多元主体尽管来自不同制度背景、承载不同规范期待、遵循不同行为模式，但通过重复博弈，逐渐形成“主体间性理性”、达成“重叠共识”，并最终协调行动实现各自合理目标[26]。复合治理还能够通过组织协作、功能运行、权责平衡等具体机制，克服一般的多元治理因多主体、动态性、柔性化和扁平化所产生的各种混乱[27]。

（三）耕地经营权流转复合治理的运行机制

耕地经营权的流转也可以引入这种复合治理模式。其具体做法就是，在乡镇党委的领导和政府的推动下，成立村级耕地经营权流转复合治理委员会。成员包括党支部代表、村委代表、法律援助人员、村里名望人士等相对固定的人员，他们相当于矩阵制企业中常设的职能部门；还包括银行、保险、基金会等金融机构代表，各类规模经营者代表，耕地评测组织代表，专业服务组织代表以及相关农民社会群团的代表等，他们因参与耕地流转及其相关业务而成为治理的参与主体，并因为流转项目和业务的变动而变动。复合治理主体中的相对固定成员根据每宗耕地经营权流转建立治理台账，与每宗流转所涉农民或其代表、规模经营主体等构成复合治理项目小组，相对于矩阵制企业中的项目部。因此，一个复合治理委员会可由多个复合治理项目小组构成，复合治理项目小组因流转而设，随流转终结而终结。

耕地经营权流转的复合治理始于耕地确权治理。对于未完成确权的耕地，可由“两委”确权领导小组成员、相关耕地家庭承包户、村中有名望者、相关专业评测技术组织和村庄社会组织代表等组成村级确权复合治理项目小组。治理事项包括精确评测耕地质量、面积和四至，结合历史人文和自然生态经济地理条件核定其年均产能，并对相关数据数字化、信息化、固态化，作为后续的耕地经营权流转作价和折股量化的依据；防止虚增耕地面积等机会主义行为，从初始环节消除冒领虚增耕地补贴等现象；对耕地确权中存在的边界纠纷、私开耕地是否确认承包权、为避交粮纳税而隐瞒的耕地面积是否确权等问题，应在法律政策允许的范围内协商解决。

在耕地确权颁证之后，是否流转经营权的决定权在于承包户，任何人不得以任何方式包括票决方式强制流转。对于不愿意流出经营权而出现的“插花地”问题，可以成立复合治理项目小组，相关各方借此通过协商，力争成功调换耕地经营权并给予相关承包户适当的补偿。

如果承包户同意流转，则进入耕地整治或直接流转环节。每一宗流转都可成立一个复合治理项目小组，在相关耕地经营权流转定价、有效合同订立与执行、耕地用途监督、流入经营权贷款融资与再流转等关键环节发挥重要作用。其一，在耕地经营权流转定价和支付方面发挥重要的治理作用。例如，防止定价过高以免规模经营主体后期无力支付流转费，防止定价过低以免损害流出方的利益；对于经营状况良好而无理由拖欠租金者，督促其在一定期限内支付租金，并支付一定滞纳金；当流入经营权人仍超期无理由拖欠租金时，建议司法介入强制支付；如果流入经营权人已陷入破产状态，可建议启动流转费保证金和保险理赔程序，确保流转费及时足额支付，确保破产清算优先填补保证基金。其二，监督流转合同的订立和执行。监督规模经营者严格执行流转合同约定经营农业项目，包括积极引入网格治理，及时发现和阻止耕地非粮化和非农化现象；对严格遵守流转合同者，可建议政府给予其补贴奖励并考虑其优先流入经营权；一旦发现流入者违反合同出现非粮化、非农化行为，可及时通报政府补贴发放部门、贷款银行和保险公司等，并将其不良行为记入征信系统，多次违规者纳入黑名单，并建议启动法律程序中止合约收回耕地经营权。对流出方无正当理由收回经营权或提高流转价格的要求进行说服教育。其三，监督规模经营主体持续雇用合同承诺的用工对象并支付合理的劳动报酬，不得无理解雇和拖欠工资，避免在村务农的流出经营权者陷入无地失业状态。其四，促进农业金融保险事业健康发展。商业性银行和保险机构之所以不愿意向一般农民提供多样化的农业金融贷款和保险业务，在于业务分散而信息成本高昂，特别是贷款财产担保审核、追债、保险定损理赔的时间和信息成本较高。通过复合治理项目小组，可以在很大程度上缓解这类成本问题，同时增强农业经营者对银行和保险公司的博弈能力，抑制银行强制收贷，促使保险公司积极理赔。一旦发现规模经营主体利用耕地经营权作抵押套取低息贷款并用于非农业经营和扰乱金融秩序的情况，就应告知银行与承包权人，督促其限期改正；对拒绝改正者，银行有权提前收回贷款，承包权人有权收回经营权。复合治理项目小组还有必要督促规模经营主体足额及时购买各类农业保险，包括机械操作工的工伤保险，防止其将不确定性风险转嫁给原承包户。每年度对规模经营主体的农业投保状况进行审查，建议相关政府部门将投保状况作为经营主体是否可以获得各项优惠支持的依据。当风险损害发生后，积极支持经营主体申请理赔，在保险公司定损失时有权要求参与定损过程或有权要求专业评测公司参与定损，以防止保险公司消极理赔。要防止保险公司、基层干部、规模经营主体、不良资本一起共谋，甚至利用一般农户身份和耕地信息虚假投保，骗取国家农业保险再补贴等行为发生。

此外，按照这一思路，在耕地经营权流转后的耕地质量保护、生态保护、相关补贴申领、流转到期收回经营权、股份化流转模式中的收益分红等节点上，都可通过这种复合治理机制来实现治理的精细化。久而久之，耕地经营权流转过程中存在的各种问题就可以逐渐缓解，耕地经营权的流转就能实现可持续健康发展。

注释：

①以上数据根据2016—2020年《全国农村统计年鉴》《中国农村经营管理统计年报》《中国农村政策与改革统计年报》（2020），以及国家统计局农村司、农业农村部政策与改革司官网关于农业农村的重要数据整理得到。

②据民政部《2020年民政事业发展统计公报》计算得到。

③即以农村集体经济产权换城市社区股份、以耕地承包权经营权换社保和医保、以农村宅基地换城市住房产权。