甘肃人口老龄化状况与养老服务体系建设研究

王明霞

（兰州财经大学财税与公共管理学院 甘肃 兰州 730030）

一、引言

人口老龄化是社会发展的重要趋势，是人类文明进步的反映，也是我国长期以来的基本国情。党的十九届五中全会将积极应对人口老龄化确立为国家战略，这是以习近平同志为核心的党中央统筹中华民族伟大复兴战略全局与世界百年未有之大变局，着眼于实现第二个百年奋斗目标作出的重大决策。党的十九届六中全会提出，加快养老服务体系建设，调整优化生育政策，促进人口长期均衡发展。实施积极应对人口老龄化国家战略，是加快构建社会发展新格局、推动高质量发展的重要举措，也是促进实现共同富裕的必然要求。“十四五”时期是积极应对人口老龄化的重要战略机遇期，我国养老服务体系建设面临的需求更为迫切。第七次全国人口普查数据显示，我国60岁及以上老年人口有26402万人，占总人口的18.7%；其中，65岁及以上人口为19064万人，占13.50%。我国人口结构已经发生深刻变化，从轻度老龄化过渡到中度老龄化，老龄化与少子高龄化进程不断加快。积极应对人口老龄化，需要进一步完善养老服务体系，让老年人能老有所养、老有所依、老有所乐、老有所安。

二、甘肃人口老龄化状况

（一）人口年龄结构向老年型转变

甘肃是典型的“未富先老”“未备先老”“慢备快老”“城乡倒置”的资源型后发地区。截至2021年底，全省60岁及以上人口为4260991人，占17.03%；65岁及以上人口为3147817人，占全省总人口听12.58%，失能、半失能老年人827170人，占老年人口总数的19.41%，特困供养对象95135人，其中特困老年人68038人，农村留守老年人46320人，经济困难老年人68627人，人口年龄结构进一步向老年型转变，已经进入中度老龄化社会。“十四五”时期，着力破解养老服务面临的难点和瓶颈，积极建设更加充分、更加均衡的养老服务体系对于甘肃来说迫在眉睫。

（二）老龄人口地区差别显著

由于城乡之间经济发展水平、医疗保障措施、人口素质等方面的差异，他们之间的人口老龄化程度也处于不同步、不一致的阶段。甘肃人口老龄化的不平衡性有个特点：一边城市人口超前老龄化，另一边农村因劳动人口外流而导致人口老龄化速度不断上升，“空巢老人”较多，农村人口老龄化程度相对要高于城镇。2020年，全省14个市（州）常住人口中，65岁及以上人口（万人）规模314.63万人，占总人口的47.02%，老年人口抚养比为18.49%。老年人口最多的是兰州市（51.15万人）、天水市（38.44万人）、定西市（33.88万人）、陇南市（30.27万人）、庆阳市（28.37万人）。人口比较少的甘南州（6.66万人）、金昌市（5.99万人）、嘉峪关市（3.51万人）。与2019年相比，人口年龄结构进一步向老年型转变，且人口地区差别显著。

三、甘肃养老服务体系取得的成就

（一）居家社区养老服务

1.着力健全完善居家社区养老服务发展的政策体系。甘肃坚持将完善政策法规体系作为促进养老服务特别是居家社区养老服务发展的基础工程紧抓不放。先后制定出台涉及养老服务建设用地、设施规划、收费管理、服务标准、税费减免、服务补贴、医养结合等方面的40多个专项配套政策文件，为推进居家社区养老服务发展提供了政策支撑。《甘肃养老服务条例》自2020年7月1日起施行，形成了政府主导、民政牵头、部门参与的工作机制，对加强家庭赡养、邻里互助养老以及老年人患病住院治疗期间子女陪护假等居家和社区养老进行了明确，为加快建设居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系提供了法制保障。

2.积极推进居家社区养老服务改革试点。加强与民政部的沟通协调和工作衔接，将兰州、嘉峪关、金昌、白银、临夏等“四市一州”列为全国居家社区养老服务改革试点城市，累计争取中央扶持资金9800多万元，有力扶持甘肃居家和社区养老服务发展；2020年筹措省级福彩公益金793万元，支持7个县（区）街道开展甘肃居家社区养老服务试点活动，打造综合示范养老服务中心；联合发改委等8部门下发《甘肃关于开展特殊困难老年人家庭适老化改造的实施方案》，对纳入分散供养特困人员和建档立卡贫困人口、边缘易致贫人口范围的高龄、失能、残疾老年人家庭实施适老化改造。推动养老服务不断向多元化、专业化、规模化和个性化发展。

3.持续推进“互联网+智慧养老”行动。坚持“政府引导、企业参与、市场化运作、社会化服务”原则，以“互联网+智慧养老”为抓手，在总结和完善兰州市城关区虚拟养老院经验的基础上，启动建设甘肃养老服务信息平台。先后下拨6720万元，支持甘肃所有市州和76个县级养老服务中心运营，形成覆盖省市县三级、互联互通、分级管理的居家养老服务网络。目前从事居家养老服务的企业达到750家，为经济困难老年人、政府购买为居家老年人提供服务年均超过1500万人次，服务内容涉及家政服务、养老护理、健康管理、精神慰藉等11大类240多项，在大部分地方已初步形成了“15分钟养老服务圈”。

4.深入推进甘肃综合养老服务中心建设。截至2022年4月30日，甘肃全省有城市（街道）综合养老服务中心100个，2022年在建乡镇（街道）综合养老服务中心120个，居家养老服务平台100个（其中市级16个、县级84个），正常运营的城乡社区养老服务设施8833个，床位107190张，助餐点468个（其中城市288个、农村180个）。

（二）机构养老服务

1.新建了一批高标准、示范性机构养老项目。项目按照医养结合的思路设计，配置了卫生保健用房、医疗用房、诊疗室、护士站等设施，确保建成后为老年人提供医疗、康复、养护等服务，引领全市养老服务向设施优化、服务增效转型。截至2022年4月30日，甘肃有各类养老机构339个（公办285个、民办54个），床位36421张，入住老人16925人，入住率46.5%，从业人员6212人。其中公办养老机构（含公建民营）285个，床位25300张，入住老人13811人，入住率54.58%；民办养老机构54个，床位11121张，入住3114人，入住率28%。甘肃现有养老服务从业人员6212人，其中养老护理员3910名，平均养护比1：4，与全国水平持平。

2.积极推动各类养老机构信息互通、资源共享。甘肃有效推动各类养老机构信息互通、资源共享，整合省级“12349”居家服务热线、市级“12345”市民热线、城关区“965885”等县区服务热线，统筹构建起“市级居家养老监管中心、区县居家养老运营中心、街道社区居家养老服务中心”三级居家养老服务平台。平台为信息化居家养老提供了服务载体，以社区为依托，以服务机构和社区义工为支撑，构建起强大的养老服务供应体系；以老人数据库、呼叫中心及智能终端产品为基础，构建紧急救援、生活服务、主动关怀服务方式；构建信息化、智能化的敬老院运营模式，有效推动居家养老服务行业持续、健康、快速发展。

（三）医养康养融合

近年来，甘肃积极推进老年健康服务体系建设，为满足多层次、多样化的老年健康服务需求，积极推进老年健康服务体系建设。健康教育方面，广泛开展走访慰问、智慧助老、普及健康知识、老年维权、政策咨询等系列敬老活动，为老年人送温暖、办实事、解难题；在预防保健方面，全省65岁及以上老年人健康管理率72.54%、老年人中医药健康管理率71.58%、医养结合服务指导率71.15%；疾病诊治方面，全省二级及以上综合医院开设老年医学科比例为72.19%，建立家庭病床5552张；康复护理方面，各市州成立至少2家老年护理相关医疗机构，基层医疗卫生机构护理床位占比达到30%；长期照护方面，为65岁及以上失能老年人开展上门综合评估和健康指导，启动老年人失能（失智）预防干预国家试点项目。

截至2021年底，甘肃医养结合机构101家、医疗机构与养老机构签约286对，与社区日间照料中心等签约1356对，医护人员定期到社区提供医疗问诊、上门视诊、健康查体、保健咨询等服务。甘肃各级先后投资3.2亿元，积极支持以老年人日间照料中心（农村互助老人幸福院）为载体的城乡社区养老服务设施建设，不断规范社区日间照料中心建设和运营管理，养老服务设施现已覆盖95%的城市社区和55%的行政村（社区），为居家老年人提供了便捷的社区养老服务。涌现出了城关区虚拟养老院、嘉峪关市居家养老服务中心、酒泉路街道为老服务中心等一批优秀的居家和社区养老服务本土管理组织和企业。

四、甘肃养老服务调研分析

为了全面了解甘肃养老服务现状，本研究于2020年12月至2021年1月在兰州、天水、张掖、临夏展开实地调研。调研采用比例抽样的方法选取18个社区，再从每个选中社区中随机抽取20位老年人作为调查对象。入选标准为年龄在60岁及以上的老年人，愿意配合调查，可正常沟通，语言表达清楚。采用访谈法与问卷调查法，对参与调研的老年人进行相关调查，调查全过程采取不记名、多地点随机抽样的方式。本次调查共发放326份问卷，共回收有效问卷309份，剔除选项全部相同或者是漏填的选项，共得到有效问卷305份，有效率为93.6%。调查内容包括：老年人养老服务需求；老年人对现有养老服务的满意度；老年人对智慧养老的认知以及接受情况。

（一）老年人养老服务需求分析

老年人需求总共有两类：一种是根据需求内容，划分为物质生活、精神文化生活、权益维护以及生活质量等内容；另一种是根据生活变化情况划分需求，可分为生理需求、心理需求、生活转折需求以及社会交往需求。老年人需求的主体内容以生活照料、健康医疗、精神服务、咨询获取四大类为主，涉及生活照料中的托老服务、购物服务、家政服务到医疗救助服务中的健康护理、健康档案，以及精神慰藉方面的全力维护、文体活动等。

1.生活照顾

老年人日常生活照顾是指维持老年人生活所进行的活动，即上街购物、烹饪食物、家务、洗衣服、使用电话、辨别药物，处理财务等方面。随着老年人年龄的增长，自身照护能力会降低，同时罹患多种慢性疾病，日常活动出现困难，需由他人帮助，所以老年人生活照顾一直是养老服务建设的重点。调查发现，老年人需求最多的是“洗衣服”，占42%，其次是帮助买菜烹饪和打扫卫生，分别占38.7%和38.0%。

2.健康医疗

随着老年人身体健康状况的减弱，身体机能下降、慢性病高发等生理特点决定了老年人健康医疗需求增加。完善老年健康服务体系，需要加快推进老年医学发展，健全老年医疗服务体系，打通“堵点”，消除“痛点”，更好满足老年人多样化、多层次的健康需求。为老年人提供治疗期住院、康复期护理、稳定期生活照料、安宁疗护一体化的养老服务。各种医疗服务项目中，“体检和保健服务”选择最多，占比70.5%，其次为健康状况检测，占比68.9%。

3.精神服务

丰富老年人精神文化生活、推动老年人参与社会文化活动，是积极应对人口老龄化的重要方面。调查显示，老年人选择休闲文化娱乐活动需求最多，占比高达68.9%；选择远程聊天占比高达58.4%；网络交友活动和法律咨询，分别占39%和22.6%。另外，60—69岁的“低龄老人”收入水平较高，有一定的养老储备及资金，愿意参与更广泛的文化活动，享受更个性化的文化服务，他们中的大多数人可以学习使用电脑和智能手机，可以接受网上购物和社交网络等新观念。

4.咨询获取

“互联网+”时代的来临，为养老带来新的医疗护理模式，却也给众多老年人带来一道难以逾越的“数字鸿沟”。养老服务中需持续推动充分兼顾老年人需要的智慧社会建设，坚持传统服务方式与智能化服务创新并行，智能养老产品“创新性”在于不是让老年人“适应”新技术，而是让新技术“适配”老年人。因此，“便民服务咨询”成为老年人的首要需求占比63.6%，其次是养老政策咨询占比61.7%，咨询的获取能够有效地帮助老年人再次融入社会。

（二）老年人对现有养老服务的满意度调查

在老年人对现有养老服务的满意度调查中，不满意占18.32%，满意度一般占23.42%，满意占22.36%，十分满意仅占6.86%，而从未享受过护理服务的老年人却占29.04%。由此表明，养老服务体系还不够完善，无法满足老年人的养老需求。

从老年人现享有的养老服务来看，各类需要中，满足程度分别为生活照料26.46%、健康与医疗21.32%、安全照料14.32%、精神慰藉14.26%、临终关怀1.87%、养老理财8.32%，高达53.29%的老年人表示从未享受过养老服务，可见现有养老服务还无法很好地满足老年人的养老需求。

（三）老年人对智慧养老的认知以及接受情况

从老年人对智能养老的接受程度来看，35.71%的老年人表示十分乐意接受，41.43%的老年人表示可以接受，勉强接受约占9.52%，13.33%的老年人拒绝接受。可见，老年人对智慧养老的接受度偏低，需要加强对老年人智慧养老理念的培养、宣传和政策支持。

随着老龄化的发展，自助式或者互助式的照护可能是未来的一个发展方向，对老年人养老知识和技能的培训成为必然趋势。78.23%的老年人愿意接受培训，不愿意培训的占21.77%。这说明大多数老年人对新事物都有一种好奇和学习的期望。超过89%以上的老年人认为养老成本是接受智慧养老的决定性因素。从老年人对养老费用的来源意见来看，认为养老金应该由家庭和政府共同分担占71.48%，由政府提供占39.14%，由子女支付占26.49%，自己支付占11.46%。

通过老年人对付费使用智慧养老服务的态度可知，18.43%的老年人表示不愿意接受智慧养老服务，26.29%的老年人愿意接受，55.28%的老年人表示如果政府补贴则会愿意试用一下。可见，大部分老年人愿意使用智慧养老服务和经济条件有密切关系。

通过对老年人收入来源与老年人是否接受智慧养老的相关性分析，收入水平较高的老人中90%表示乐意接受智慧养老服务；50%的老人因收入来源于最低生活保障补助、配偶提供及子女赡养经济负担较重，表示不能承受智慧养老服务。受子女实际赡养能力的制约，虽然绝大多数城市老年人享受养老金，但他们的经济收入受到企业经营状况和价格的影响很大，城乡地区都面临着养老基金短缺的问题。

五、甘肃养老服务体系存在的问题

面对甘肃人口老龄化、高龄化严峻现实，养老服务体系随着经济社会的发展变化也取得了一定的成绩。但总体来讲养老服务体系还处于起步阶段，与老年人日益增长的服务需求不相适应，与人口老龄化形势下的养老服务多样化、个性化的需求不相适应。其中凸显出来的问题主要有以下几方面：一是相比老年人的健康需求，与健康老龄化相关的机构、队伍、服务和政策支持不足；二是医养结合服务供给不足，居家、社区医养结合发展不充分；三是养老服务资源配置不够均衡，养老服务社会化供给不充分；四是养老服务专业化程度不高，养老产品与服务发展不匹配，数据挖掘与共享不足等挑战；五是还需进一步健全养老保障制度、基本养老公共服务制度；六是普惠性养老服务供给、医养康养相结合的养老服务体系和健康支撑体系尚不完善。如何总结过去的经验教训，正确评估养老服务体系的发展模式和速度，着力破解养老服务面临的难点和瓶颈，积极建设更加充分、更加均衡的养老服务体系，是未来发展中必须认真对待的重要议题。

六、甘肃养老服务未来发展的优化策略

（一）凝聚全社会力量，建设老年友好型社会

“十四五”时期是积极应对人口老龄化的重要窗口期，促进健康老龄化将进入新发展阶段，不断满足老年人健康需求，稳步提升老年人健康水平。一是聚焦老有所医、老有所养，打造高质量的服务和产品供给体系；提高全民意识自觉参与构建养老、孝老、敬老的社会环境。二是进一步强化健康教育，提高老年人主动健康能力，完善身心健康并重的预防保健服务体系；健全居家、社区、机构相协调的失能老年人照护服务体系；发展中医药老年健康服务，加强老年健康服务机构建设，提升老年健康服务能力，促进健康老龄化的科技和产业发展。三是进一步优化政策设计，健全老龄社会支持体系所依托的社会政策体系，提升社会支持体系的效能，增加社会支持的供给总量，实现多元主体共同参与，以满足老龄社会中各个群体的多样化需求支持老年人参与经济社会发展，进一步做好老年人社会优待工作，切实维护老年人合法权益。四是不断提高养老服务资源配置效率，全面实施适老化改造，加强无障碍环境建设，创建老年友好型环境。使老年健康服务资源配置更加合理，老年健康保障制度更加健全，老年人健康生活的社会环境更加友善，老年人健康需求得到更好满足，老年人健康水平不断提升。

（二）巩固并完善社会保障体系、养老服务体系

老年型社会要解决的重要问题是确保老年人“老有所养”，完善社会养老保障制度是实现老年人“老有所养”的根本保障，也是解决人口老龄化问题的一项战略措施。依法保障老年人基本生活的社会保障制度应包括养老社会保险、养老社会福利、养老经济救济等。它的运行特点是由政府组织实施的，建立多层次养老保险制度和多种基金筹资渠道，健全农村养老保障制度，完善社会保障体系，以保证老年人养老的可靠保障。

建立老年人社会保障制度，必须充分发挥企业、集体、家庭和个人的积极性。要健全政府兜底养老保障制度和基本养老公共服务制度，优先保障经济困难的高龄、空巢独居、失能（失智）、计划生育特殊家庭等重点老年人群基本养老服务需求，逐步扩展至全体老年人；健全多层次长期护理保障制度，满足失能（失智）老年人照护服务刚性需求，完善长期护理保险制度强化人才培育机制，通过体制机制创新，吸引更多优质人力资源进入老龄工作领域；要健全资金保障机制，在明晰中央和地方各级财政责任、制定相关优惠政策的同时，注重充分调动民间资源，让更多的资源进入老年保障服务领域。通过财政资金，加快建立并普遍实行失能老人照护服务补助制度，尽快解决经济困难家庭中重度失能老人的照护服务问题，以保障他们的基本生活。针对老年人需要多层次、多样化的服务，要不断提高养老服务资源配置效率。加快转变养老服务领域的资源投入方式，逐步由“补供方”转向“补需方”，不断提高公共财政资金使用的效率[1]。

（三）继续推动居家社区机构养老服务协调发展，加强社区和居家养老服务有效供给

在老龄化问题日趋严重，资源配置有限的条件下，亟需以信息化为依托，整合政府、家庭、社区、机构等多方面服务信息资源，根据不同类型、不同层次的老年群体的实际需要，为老年人提供多方面、全方位的居家养老服务，建设便捷高效的助残、助浴、助洁、助急、助医的助老惠老服务系统，搭建立体的养老服务保障体系，使广大老年人安享老有所养、老有所依、老有所乐的晚年生活。

要持续提升养老服务安全和质量，健全基本养老服务体系，大力发展普惠型养老服务[2]。针对居家养老、社区养老和机构养老发展不平衡，机构养老服务供给与老年人需求不匹配，居家养老服务供给不足，专业化程度较低，缺少专业化的照护服务队伍等问题，加快发展专业化居家养老服务。要从满足老年人需求和发展现代服务业的高度，支持养老服务业发展，这里的关键是稳步提高养老服务人员的薪酬水平、社会地位和职业预期，提高失能失智老人及其家庭购买社会化养老服务的能力[1]。支持家庭承担养老功能，扎实推进老年人家庭住房适老化改造。构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系。增强社区的组织化程度，以此形成互助友爱的社区风尚。此外，应健全市场机制，持续推动居家社区机构养老服务协调发展，加强社区和居家养老服务有效供给，扶持、培育居家养老上门服务机构和企业。要加大公共投入并着力撬动民间投入，持续壮大支撑养老服务业发展的物质基础。引导社会力量参与并推动养老服务实施建设和运营，支持实力雄厚、项目优质、诚实守信的龙头机构提升服务质量。新建或改扩建公办养老服务机构，提升公办养老服务机构护理能力和消防安全能力，强化对失能失智特困老年人的兜底保障。

（四）推动养老事业和养老产业协同发展，通过产业发展推进事业发展

发展养老服务业不仅是保障民生的需要，也是培育和发展新经济增长点的需要。从老年人的需求和消费特点出发，进行产品和服务开发，关注老年人衣、食、住、行、用、医、娱、学等需求，涉及物质生活、精神生活、卫生保健、生活服务等领域提供的产品和服务。大力发展银发经济，开发老年市场，促进老龄产业的发展，是应对老龄化养老保障的重要措施之一，是促进产业结构改革的催化剂，是促进市场经济繁荣、利国利民的大好事。针对养老服务供给与老年人养老服务需求不匹配等问题，养老服务业需与时俱进地重塑新的发展理念，要加快推动老龄产业发展，加强老龄产业规划、标准等基础性工作，激活老年用品和服务市场，优化老龄产业发展环境[3]。优化养老服务供给，完善老龄社会支持体系中的多元共治。养老服务产业是一个多维的政策执行主体与社会政策机制的有机结合，从而构成一个完整的公共服务产业系统。这个产业系统中政府职能部门往往是社会政策的直接推动者和服务操作者，在政策执行过程中发挥着至关重要的主导作用。扶持社会养老力量，促进老年产业发展，转变政府职能，强化政府主导责任，使政府从传统的福利模式向“能促型政府”发展，即政府的角色从直接通过服务转向“民办公助”的方向，实现服务需求和社会资源的有效对接，切实保障老年人的基本生活。

（五）技术赋能创新养老服务方式

随着“互联网+”时代的到来和全面深化改革的今天，传统产业向新兴产业转型期，健康问题、养老问题必将催生出生态化、个性化和多样化的服务业蓬勃发展，增加公共产品、公共服务“双引擎”，充分发挥信息化时代大数据的功能，推进养老事业的发展，提高公共服务效能。针对老年人在运用智能技术产品时面临的“数字鸿沟”问题，适老化APP使用行为会对老年人主观幸福感产生较大的影响，应加强适老化APP宣传导向工作[4]。聚焦老年人日常生活涉及的出行、就医、消费、文娱、办事等几类高频事项和服务场景，加快数字化智慧养老产品投入使用，推动“养老服务+老年人用品产品”融合发展，不断创新服务业态，包括扩大适老化智能终端产品供给、推进互联网应用适老化改造、为老年人提供更优质的电信服务、加强应用培训和开展老年人智能技术教育。

（六）加快建设普惠性养老服务供给、医养康养相结合的养老服务体系和健康支撑体系

医养结合是实现健康老龄化、满足老年人健康养老服务需求的重要举措。切实加强老年健康服务，提升老年医疗服务能力，发展社区和居家医养结合服务，把积极老龄观、健康老龄化理念融入经济社会发展全过程，进一步增加居家社区医养结合服务供给，提升服务质量和水平。有效利用现有基层医疗卫生、养老服务等资源，提升居家社区医养结合服务能力，切实满足辖区内老年人健康和养老服务需求。一是提升医疗和养老服务能力，为辖区内老年人提供专业、规范、安全的医养结合服务；二是发挥中医药作用，加强中医药适宜技术推广，发展中医药康复服务；三是加强队伍建设，支持医务人员参与居家社区医养结合服务，扩大服务队伍，加强医务人员继续医学教育；四是提高信息化水平，开展智慧健康养老服务，推动区域医疗和养老信息互通、数据共享，提高服务效率和水平；五是改善设施条件，有条件的社区卫生服务机构、乡镇卫生院或社区养老机构、特困人员供养服务设施（敬老院）等可利用现有资源，内部改扩建社区（乡镇）医养结合服务设施。另外，需加强组织领导，做好经费保障，强化工作协同，注重总结推广。