检察公益诉讼调查核实权优化进路

张 源 金文浩

（1.甘肃省人民检察院兰州铁路运输分院 甘肃 兰州 730070；2.兰州大学哲学社会学院 甘肃 兰州 730070）

在检察公益诉讼工作中，作为重要一环的公益诉讼调查核实工作面临制度供给不足的问题，一定程度上制约了检察机关公益诉讼职能的发挥[1]。通过考察检察公益诉讼调查核实权的实践运行，发现存在如下三个方面的问题：一是在调查核实权的启动方面，司法实践中存在多环节任意启动的情形，不论是在发现线索阶段，还是立案后的诉前阶段，乃至在部分案件诉讼阶段都存在检察机关的调查核实行为。二是在调查核实的具体事项方面，虽然《检察机关民事公益诉讼办案指南》《检察机关行政公益诉讼办案指南》（以下简称《办案指南》）中规定了检察机关调查核实的具体内容，但实践中检察机关存在突破该制约的情形，譬如部分案件中会对规范性文件的合法性进行核实。三是在调查核实的方式方面，《人民检察院公益诉讼办案规则》（以下简称《办案规则》）第三十五条规定了6种调查核实方式，除了利用传统调查核实手段之外，检察机关往往采取无人机拍摄等方式。在刑事附带民事公益诉讼中，检察机关会提前介入侦查环节，引导公安机关通过侦查权对附带民事公益诉讼案件所需证据进行调查取证。如上问题，都牵涉对检察公益诉讼调查核实的权能配置及规范运行。本文以《人民检察院组织法》第二十一条为基础，反思实践中检察公益诉讼调查核实权存在的问题，并提出相应的建议。

一、检察公益诉讼调查核实权的权能特征

2018年修订的《人民检察院组织法》第二十一条规定，人民检察院在履行监督职权时可以进行“调查核实”①。该条文作为检察机关行使调查核实权的立法来源，为检察公益诉讼调查核实权的运行提供了规范性指引。

（一）检察公益诉讼调查核实权具有阶段性

根据检察公益诉讼的不同阶段，调查核实权也呈现出不同的样态。立案前，检察机关的主要职责聚焦于“在履职过程中发现案件线索”，其调查重点是对损害国家或社会公共利益的情形进行“初步评估”，判断是否符合立案条件。立案后检察机关重点调查核实被监督行为的违法性，为进一步采取相关措施夯实证据基础。提起公益诉讼后，检察机关与被监督机关共同构成平等的“两造双方”，与传统诉讼中当事人所享有的权利并无太大差异，因此在调查取证权的授予上与当事人应当保持一致。根据公益诉讼调查核实权运行的不同阶段，应当合理界分立案前的“线索初查”、诉前阶段“调查核实”及诉讼阶段的“调查取证”。

根据《人民检察院组织法》第二十一条的规范性表述，在检察机关提出检察建议之前，可以调查核实。虽然该条文在衔接上采取了“并”的模式，但通过逻辑推理可知：条文中所涉三个方面是逐次递进的顺位关系。引申至检察公益诉讼领域，检察机关行使调查核实权必然被限制在制发检察建议之前的诉前程序中。同时，《办案规则》第二十七条规定了检察机关的“初步调查权”，即检察机关针对公益诉讼线索的真实性及可查性进行评估的过程。此时的“初步调查权”在权能配置上更倾向于“初步评估权”，只有当线索具有成案可能性时，检察机关才会真正进入调查核实程序。

（二）检察公益诉讼调查核实权具有监督性

调查核实权的配置与检察机关的监督属性不可分离。行使调查权的目的在于纠正违法行为，其权力属性本身具有监督性，尤其在检察公益诉讼中，“调查”主要通过在现场实地考察以查明相关事实，“核实”则通过对相关材料的审核以确定其真伪。从该意义上讲，调查具有主动性，核实具有中立性[2]，两者之间是手段与目的的关系。调查的结果为核实真伪提供了证据材料，调查核实的过程又体现了检察权的监督属性。根据《人民检察院组织法》第二十一条的规定，在经过调查核实之后，检察机关可以“提出抗诉、纠正意见、检察建议”。可见公益诉讼中调查核实的目的在于为制发检察建议或提起诉讼奠定证据基础，调查核实亦是为了更好履行宪法所赋予的监督职权。

（三）检察公益诉讼调查核实权具有独立性

《人民检察院组织法》第二十一条为检察机关在公益诉讼案件办理过程中行使调查核实权提供了规范依据。虽然理论界关于“提起公益诉讼”是否属于第二十一条规定的监督职权存在争议[3]，但不可否认的是，根据体系解释的推演，检察机关作为法律监督机关，不论在诉前阶段还是诉讼阶段，其行使的始终是法律监督职权。《人民检察院组织法》第二十条与第二十一条之间具有相互衔接、互为补充之效果。检察公益诉讼的终极目的在于维护国家或社会公共利益，而国家或社会公共利益受损是因为违法行为的出现，此时检察机关肩负纠正违法行为之职责，是履行法律监督职责的主要体现。检察公益诉讼调查核实权并不是一种附带性权力，亦与刑事、民事、行政调查核实权存在差异，是检察机关在履行公益职责时所享有的一项法定职权，具有独立性。

二、检察公益诉讼调查核实权的运行失范

（一）运行理念偏差

调查核实权是检察机关履行法律监督职责的重要保障，也是监督违法行为的有效手段。司法实践中，部分检察人员对检察公益诉讼调查核实权的重要意义和作用认识不足，有的突破调查核实界限范围，片面追求胜诉率，造成检察权僭越、干预行政权的现象；有的对行政机关及违法行为人态度强硬、整改难度较大的案件不敢调查核实、不善于调查核实。之所以出现监督理念的偏差与错位，主要原因在于调查核实权的定位与性质是源于法律监督权还是诉讼中当事人所享有的诉讼证明权并不明晰[4]。因此，导致司法实践中检察人员对其适用出现“模棱两可”的现象，不利于检察公益诉讼的良性发展。

（二）运行依据缺失

虽然调查核实权已经在《人民检察院组织法》中有所体现，但由于立法技术方面的需求，极强的原则性与概括性导致该条款的具体适用有待进一步细化。《办案规则》第二章第四节专门对调查程序作出的规定，绝大多数依然沿用了普通私益诉讼的程序性规则，调查核实权运行依据不明确成为制约检察公益诉讼发展的主要障碍。

司法实践中，检察机关行使调查核实权的依据主要为规范性文件，效力较低，往往存在自我授权的嫌疑。《人民检察院组织法》《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》均采取了“调查核实”这一概念，而2021年7月起施行的《办案规则》则设专节规定“调查”程序，未使用“核实”的概念，但在权力配置上却与此前的规范性文件并无差异。由此导致理论上的分歧及其权能配置的纷争，有必要对规范性文件中关于调查核实权的表述进行统一规范。

（三）运行阶段模糊

司法实践中，检察机关并未界分不同诉讼阶段调查核实权的运行，而是采取“一刀切”的方法，将调查核实权贯穿于公益诉讼的全过程，混淆了立案前的初查和诉讼中的调查取证。这样不仅会使检察权的行使逾越必要的边界，导致权力失控，还会造成司法资源的浪费，脱离了必要约束的权力必然会出现滥用。调查核实权的行使具有推进提起诉讼的作用，检察机关在查证案件事实与相关证据材料的基础上，会进而判断是否有必要启动诉讼程序。在诉讼阶段，调查核实程序已经结束，检察机关作为公益起诉人应当与被告具有平等性，该平等性则主要体现在职权配置上，但调查核实程序的频繁启动不仅难以保障违法行为人的合法权益，而且不符合法律监督的属性。

（四）强制措施缺位

司法实践中，检察机关调查核实权强制性缺失主要表现在两个方面：其一是调查核实强制手段的禁止适用。《办案规则》第三十五条规定了检察机关调查核实的方式，采取“列举+兜底”的模式主要规定了6种手段，并排除了强制性措施的适用。其二是调查核实强制性保障机制的缺失。如果出现行政机关与其工作人员拒绝配合的情形，则《办案规则》第四十五条规定可以向同级人大常委会报告或者向同级纪检监察机关、上级主管机关通报。面对不配合甚至阻碍检察机关取证的违法行为，实践中通报制度往往难以制止、惩罚不配合调查核实的行为。根据《民事诉讼法》第六十七条、第一百一十四条的规定，人民法院对于拒绝配合调查取证的行为人不仅可以罚款，必要时亦可拘留。这一保障力度相较于检察机关而言具有更高的强制性。调查核实权在维持检察权合理运行、平衡检察权与行政权之间具有重要作用，而刚性保障措施的缺失导致检察机关在履行公益职责过程中调查核实的效果往往得不到有效发挥。

三、检察公益诉讼调查核实权的行使原则及完善举措

（一）检察公益诉讼调查核实行使的原则

1.关联必要原则。调查核实权的行使应当满足案件办理需求，不能超越必要的限度打破两造双方的诉讼平衡。需要注意的是，“案件办理需求”即调查核实行为应当围绕公益损害结果、程度及行政行为合法性展开，在选取调查方式时尽量避免引发冲突，针对案件具体情况，采取适当合理的调查手段，不得对行政机关或行政相对人的合法权益造成侵害。

2.客观中立原则。检察机关在公益诉讼案件办理过程中应当秉持客观公正立场，不能因为其“公益代表人”的身份而预设立场，片面行使调查核实权。检察公益诉讼的目的不是为了追求胜诉的结果，而是通过纠正违法行为保护国家或社会公共利益。客观中立性是检察机关行使调查核实权的根本保障。

3.经济及时原则。在生态环境与资源保护领域，高昂的鉴定费用等往往成为掣肘检察公益诉讼发展的阻碍，检察机关既要固定关键证据，又要注重成本控制，以最小的司法投入实现公益保护的最大化。对于部分证据存在毁损、灭失风险的，应当及时调查核实，以免错失取证时机。

（二）完善检察公益诉讼调查核实权的举措

1.明确法律依据。调查核实权作为检察公益诉讼专门立法的一项主要内容，必须从法律层面予以明确。由于《人民检察院组织法》的规定过于抽象模糊，导致实践中出现不当行使调查核实权的情形，有损公益诉讼的权威性及检察公信力。虽然《办案规则》采用专门的章节对调查核实权进行了细化，但由于其只是指导各级人民检察院办案的业务指导性文件，效力层级较低，对外并不具有普遍约束力。因此，应当从法律层面对检察公益诉讼调查核实的范围、手段等予以明确。一方面，可通过修改现行法的方式对调查核实权予以明晰。具体而言，可对《行政诉讼法》第二十五条及《民事诉讼法》第五十五条予以修订，明确调查核实权的行使范围及必要限度；另一方面，在公益诉讼专门立法中总则部分对调查核实权作出规定，明确检察机关履行公益职责时调查核实权的权能配置。

2.限定行使范围。检察公益诉讼由于其独特的制度设计具有明显的阶段性特征，而检察机关在不同诉讼阶段行使调查核实权的侧重点各有不同。根据《民事诉讼法》第五十五条与《行政诉讼法》第二十五条的规定，检察机关办理公益诉讼案件大致可分为3个阶段，即线索初查、诉前调查核实和诉讼程序调查取证，这3个阶段在案件办理上具有相对独立性，但又先后相连，后一阶段的发展必须由前一阶段奠定基础。详言之，立案阶段检察机关主要是核查线索的真实性及可成案性；诉前阶段主要是获取翔实的证明材料，制发诉前公告或检察建议；诉讼阶段检察机关的“类原告”地位决定了其要对自己的主张提供证据。因此，应当将调查核实权的行使范围限定在立案后制发检察建议前的诉前程序中，以界分检察机关诉前阶段“法律监督者”的角色定位和诉讼阶段“公益起诉人”的身份特征。

3.探索“反制措施”。虽然《办案规则》第四十五条规定了行政机关及其工作人员拒绝配合调查核实的处理方式，但由于其在司法实践中的适用有限，且其范围仅限于行政公益诉讼领域，难以对民事公益诉讼中违法行为人及相关人的配合取证义务进行规制。因此，一方面，有必要对该条文的适用范围进行拓展，将其引申至民事公益诉讼领域。另一方面，应当在该条文的基础上，设置阶梯递进式的“反制措施”。首先，检察机关对拒不配合调查取证的机关或个人可采取通报或报告制度；其次，在通报或报告制度难以发挥实质功效时，应当赋予检察机关提出检察建议责令纠正的权力，对拒不改正的行为可采取训诫、警告、罚款等处罚措施；最后，检察机关与监察机关应当建立公益诉讼深层次违法线索移送及衔接机制，对于藐视法律威严、涉嫌职务犯罪的行政机关负责人或相关人员及时查处。

4.完善程序规则。一是调查核实权的启动。司法实践中关于调查核实权的启动主要存在由分管公益诉讼业务的副检察长和办理案件的员额检察官自行启动两种模式，对于重大案件也存在报请检察长批准的情形。《办案规则》第五条规定，检察官、检察长、检委会各负其责，但重大办案事项，必须由检察长决定，其他事项检察长可以授权检察官决定。何为“重大办案事项”却无相关法律依据，因此导致了实践中启动调查核实程序的随意性，有必要进一步明晰检察官、分管副检察长及检察长启动调查核实程序的具体情形，以便更好发挥调查核实权的功效。二是调查方案的制定。根据《办案规则》第三十三条的规定，检察机关在调查核实前应当制定切实可行的调查方案。调查方案是检察机关规范化行使调查核实权的有力保证，但调查方案并非一成不变，有可能在案件办理过程中根据出现的新情况、新问题等适当调整，以满足办案需求。证据能否证明待证事实，必须以调查核实手段的合法性为前提，检察机关在调查方案制定过程中，应当明晰采取各项调查核实措施的正当程序。三是调查终结报告的制作。调查终结报告是检察机关在诉前程序调查核实结束后据以决定制发公告、检察建议或终结案件办理的依据。从逻辑推理来看，一般情况下只要作出《调查终结报告》，检察机关无法定除外情形就不能再启动对本案的调查核实程序，但实践中由于并未严格区分案件办理的不同阶段，导致检察机关启动调查核实的随意性与频繁性，出现不同性质调查行为的混同。因此，应当注重调查终结报告对调查核实权行使的控制功能，充分发挥其程序保障机能，最大化促进公益诉讼检察监督功效的实现。

5.提升调查能力。要履行好法律监督职能，发挥调查核实权的积极作用，必须从理念、方法、技能等方面综合培养检察人员的调查核实能力和水平[5]。司法实践中，囿于公益诉讼领域的专业性特征，检察人员在知识储备、理念革新及措施运用上存在一定的短板，在调查核实时涉及环境资源、信息网络等方面，往往出现“本领恐慌”。因此，应当有针对性地对检察人员运用现代科技、掌握专业知识的能力进行培训，并通过“走出去”与“请进来”相结合的方式，不断提升检察人员运用调查核实的能力和水平，补齐技能短板。

注释：

①《人民检察院组织法》第二十一条规定：“人民检察院行使第二十条规定的法律监督职权，可以进行调查核实，并依法提出抗诉、纠正意见、检察建议，有关单位应当予以配合，并及时将采纳纠正意见、检察建议的情况书面回复人民检察院。”