乡村治理体系内在结构的厘清

王学忠

（中共安徽省委党校/安徽行政学院 乡村振兴教研部，安徽 合肥 230059）

乡村治理是国家治理体系和治理能力建设的重要方面，事关农民的获得感、幸福感和安全感，事关巩固党在乡村的执政基础。健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，既是实施乡村振兴战略的重要内容,也是创新乡村治理、实现乡村善治的重要举措。所谓内在结构指的是事物结合方式，它决定着事物的性质和功用。自治、法治、德治的结合方式也即乡村治理体系的内在结构，决定着乡村治理体系的性质和功能发挥。自党的十九大提出“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”以来，学界对乡村治理体系的内在结构展开了较为全面而深入的探讨，但尚未形成共识。本文拟对当前的乡村治理体系内在结构研究进行评析，进而厘清乡村治理体系的内在结构，以便为健全乡村治理体系提供理论支撑。

一、乡村治理体系内在结构研究的评析

关于乡村治理体系的内在结构，也即自治、法治和德治的具体结合方式，学界提出了不同的观点，归纳起来主要有“一体两翼论”“箱式结构论”“三治组合论”“三治融合论”四种，其中每一种观点都有可取之处，同时也存在着一些不足。对这些既有研究进行评析可以为乡村治理体系内在结构的厘清奠定基础。

（一）“一体两翼论”的评析

坚持这一观点的学者认为，自治、法治和德治不是并列的三种治理模式或手段，三者有着各自的功能价值与作用方式，三者的结合是以自治为主体，法治和德治为两翼。部分学者认为，村民自治作为我国的基本政治制度，应是“三治结合”乡村治理体系的本体和核心，也是法治和德治的现实制度支撑；法治与德治作为自治的两翼，其中法治是乡村治理体系的重要保障，德治是乡村治理体系的价值基础和道德支撑[1][2]。还有学者从乡村治理体系的目的出发，认为“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，实质上是让村民自治制度更好地保障广大农民群众直接行使民主权利”，进而认为自治是主体；法治、德治作为自治的两翼，是自治运行的原则和方式，规范制约着自治的运行[3][4][5]。

以上学者从不同角度论述了乡村治理体系的内在结构，共同点是把自治作为乡村治理体系的主体，把法治、德治作为自治的两翼，较好地回答了在村民自治范围内的乡村治理体系内在结构问题，但是乡村治理不能等同于村庄自治。其实村民自治只是乡村治理的一部分，乡村治理包含着更为广泛的内容，尤其是乡镇人民政府在其中承担着有别于自治的职责。

一方面，村民自治并不能解决所有的自治事务，这时需要乡镇人民政府履行治理职责。比如村民间因土地承包经营发生的纠纷本属自治事务，但在双方当事人协商解决和村民委员会调解都无果情况下，可能要乡（镇）人民政府出面协调解决，乡镇人民政府履行职责的行为属于乡村治理，但超出了村民自治范围。

另一方面，乡镇人民政府承担着自治事务以外的乡村治理任务。《中华人民共和国乡村振兴促进法》第41条规定：“地方各级人民政府应当加强乡镇人民政府社会管理和服务能力建设，把乡镇建成乡村治理中心”。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第87条和《中华人民共和国村民委员会组织法》第5条的规定，村民自治组织需要协助乡、民族乡、镇人民政府开展工作。乡镇政府履行相关乡村治理职责离不开村民自治组织和村民参与，但此时乡镇人民政府是治理责任主体，村民自治组织和村民只是协助者，此时的乡村治理是共治而非自治。

综上所述，因为乡村治理事务不局限于自治事务，且乡镇人民政府承担着特定的乡村治理事务，所以把自治作为乡村治理体系的主体部分不尽合理。

（二）“箱式结构论”的评析

坚持这一观点的学者认为，“自治是在法治底线与德治顶线双重约束下的治理”，三者构成“箱式治理结构”，即自治在法治与德治所约束的范围内上下位移，形成不同的治理类型，其中在偏向德治的一方为“德主法辅型自治”，偏向法治的一方为“法主德辅型自治”，居中为典型的“德法均衡型自治”，是最优型治理[6]。

相对于“一体两翼论”，这一观点的可取之处是阐释了法治与德治在实践中如何结合运用，但也存在不足。一是仍把自治作为主体，把法治、德治作为自治所依据的方法手段。这和前述“一体两翼论”存在同样的问题，即把乡村治理等同于村民自治。二是把德、法居中的“均衡型自治”视为最优治理不尽合理。首先是因为德治与法治居中、各占一半的状态在实践中不易衡量把握；其次是因为法律和道德有着不同的适用领域，它们只有在适当的领域适用才能发挥优势作用，具体到某一领域，有时德治占据主导地位，有时法治占据主导地位，很难说居中的“德法均衡型自治”就是最优型治理。三是“德治顶线”这一表述不合理。它与人们对道德的认知不一致。按照这一描绘，突破德治顶线即为失德，问题是道德能否有顶线？通常认为，突破道德底线才为失德。

（三）“三治组合论”的评析

坚持这一观点的学者认为，自治、法治、德治的结合并不是平均用力、同等重要，而是按照各自强、中、弱的程度，组合成不同经典类型，即“以某一种或者某两种治理方式为主，其他治理方式为辅”的不同组合，具体组合的选择是根据成本、稳定性及其他条件，追求最适宜的善治[7]。有的学者更加明确地提出了选择组合的依据，即“根据社会关联度和经济发展水平两个核心要素确定我国乡村的典型类型”，这些类型包括“经济发达的聚合型乡村、经济欠发达的聚合型乡村、经济发达的离散型乡村、经济欠发达的离散型乡村”，对于不同类型的乡村自治单元的治理，“三治”各有侧重[8]。

“三治组合论”主张根据不同地域的自治、法治和德治基础，因地制宜地选择不同的治理组合。这一观点的可取之处是考虑到地区差异，但存在以下问题。从乡与村关系看，学者们用的是“乡村”一词，表达的却是村民自治，有把村民自治等同于乡村治理的倾向。从自治与法治、德治关系看，按照这一观点，在自治基础弱的地方，自治在组合中可能被削弱，甚至被德治、法治所代替，这与中央的“三治相结合”要求不一致；而在自治基础强的地方，德治、法治可以被削弱，当德治、法治遭到削弱时，自治将如何运行？从法治与德治关系看，这一观点主张根据不同情况，可以法治多一点、德治少一点，或者相反。实际上，德治、法治在社会治理中各有优劣，它们在适当的领域才能发挥各自优势。两者如何组合与社会关联度、经济发展水平相关，但社会关联度、经济发展水平不是法治、德治如何组合的决定性因素。

（四）“三治融合论”的评析

关于“三治融合论”有两种不尽相同的观点。一种观点认为，“三治融合”是一个有机整体，追求“三治融合”，就不能搞还原论，不能分而治之，而要坚持整体论，通盘设计，统筹兼顾[9]。另一种观点则认为，“三治融合的关键逻辑是树立自治的核心地位，将农民作为乡村治理的主体，同时以法治和德治为辅，在自治过程中帮助自治主体提高法治意识和个人道德文化素质，从而促使自治有力、德治有效和法治有序。”[10]

“三治融合论”的贡献是主张不能割裂三治关系，应当统筹兼顾地发挥三者协同功能，但存在与中央意图不一致问题。在2017年6月出台的《中共中央 国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》中的表述是“促进法治、德治、自治有机融合”，在2017年10月的十九大报告中表述是“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，在2019年1月《中共中央 国务院关于坚持农业农村优先发展 做好“三农”工作的若干意见》中的表述是“建立健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的领导体制和工作机制”，此后的中央文件采用的表述都是“自治、法治、德治相结合”。中央文件从“融合”到“结合”的表述变化，反映了中央的意图是“结合”而非“融合”。“三治融合论”虽然强调了“三治”的整体性，但与中央意图变化不一致。此外，第二种观点和前述“一体两翼论”一样，存在把村民自治作为乡村治理体系的主体问题，此处不赘述。

二、影响乡村治理体系内在结构的因素分析

根据以上分析，可以看出学界研究既有合理成分，也有不足之处。从“一体两翼论”“箱式结构论”及“三治融合论”第二种观点中存在的问题来看，主要是把村民自治作为乡村治理的全部，进一步分析其中的问题需要对“乡村”与“村”这对概念进行辨析；从“箱式结构论”“三治组合论”中存在的问题来看，主要是自治、德治、法治如何分工协作问题，这需要厘清三者在乡村治理体系中的性质和地位，所以要对三治的内涵进行辨析；“三治融合论”的问题是不应主张三者融为一体，而要弄清楚为什么是结合而不是融合，需要对二者概念进行辨析。

（一）地域因素：乡村与行政村（自然村）的概念之辨

根据《中华人民共和国乡村振兴促进法》第2条，“乡村”是指城市建成区以外具有自然、社会、经济特征和生产、生活、生态、文化等多重功能的地域综合体，包括乡镇和村庄等。可见，乡村在地域上，不仅包括村庄，还包括乡镇。“村庄”与“村落”同义，指的是“农民聚居的地方”[11]350。“农民聚居的地方”可以是自然村，也可以是行政村。

我国村民自治的基本单元经历了一个发展过程。《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》（1987）第7条规定，村民委员会根据村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治的原则设立，村民委员会一般设在自然村；几个自然村可以联合设立村民委员会；大的自然村可以设立几个村民委员会。《中华人民共和国村民委员会组织法》（1998）取消了村民委员会一般设在自然村上的规定，将村民自治的基本单元由自然村上升到行政村。《中共中央、国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》（2014）提出，可以开展以村民小组或自然村为单元的村民自治试点；中央办公厅和国务院办公厅联合发布的《关于以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点方案的通知》（厅字〔2016〕31号）提出了具体的试点工作要求；《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（2018）提出，继续开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点工作。可见，目前我国自治层面之“村”包括三个方面，即行政村、自然村和村民小组。

对比“乡村”与“村”的概念，可以发现“乡村”的范围大于“村”。厘清两者的区别，意义在于明确乡村治理不等同于村民自治。从村庄治理层面看，治理之地域为行政村、自然村或村民小组，主要指的是自治事务的治理。从乡村治理层面来看，不仅包括村庄治理，还包括乡镇治理，即还承担着乡村中村民自治以外事务的治理。“一体两翼论”“箱式结构论”“三治融合论”的问题在于把“乡村”等同于“村”，忽视了乡镇的层面，进而把自治事务作为乡村治理的全部内容。厘清乡村治理体系内在结构应当以“乡村”而非“村”为地域基础。

（二）内涵因素：自治、法治和德治的概念之辨

自治、法治和德治的内涵是其各自本质体现，决定着它们的各自功能以及三者如何结合。对自治、法治和德治的内涵进行辨析，是厘清乡村治理体系内在结构的重要基础。

1.自治的内涵

村民自治是我国的一项基本政治制度，是农村基层民主的重要实现形式。《中华人民共和国宪法》第111条和《中华人民共和国村民委员会组织法》第2条规定，农村按居民居住地区设立的村民委员会是农村基层群众性自治组织；村民委员会办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。自治的本质是某一人群的自我管理。村民自治就是村民以自治组织为载体，通过民主的形式组织起来，参与并处理与村民利益相关的村内事务，实现村民自我管理、自我教育、自我服务，共同办理好本村的各项事务。

习近平总书记指出：“要丰富基层民主协商的实现形式，发挥村民监督的作用，让农民自己“说事、议事、主事”，做到村里的事村民商量着办。”[12]19近年来，为贯彻落实习近平总书记讲话精神和宪法法律，我国不断扩大村民自治的试点实践。自治是宪法和法律规定的村民民主权利，任何时候不得被减损。这是“三治组合论”主张的，在自治基础薄弱地方可以利用法治、德治挤压自治空间的问题所在。

2.法治的内涵

法治是一个包含实质与形式要素的整体性概念，既包括“依法办事”所依据的制度、方式及其运行机制等形式要素，又包括“法律主治”“保障权利”“制约权力”的精神、原则和价值等实质要素[13]。从形式要素看，法治强调的是法律规则及法律实施机构的完备性。从实质要素看，法治强调的是法律的实效。一是立法的科学性，从保障权利、制约权力方面来看，法治必须体现对权利的保护和对权力的制约。二是法的实施符合法治精神。法治并不是单纯要求人们对法律条文有多么透彻的了解，更不是在熟悉法律基础上钻法律空子，而在于把公平正义追求深深地烙到他们头脑之中，体现在他们的日常行为之中。

习近平总书记指出：“法治是乡村治理的前提和保障，要把政府各项涉农工作纳入法治化轨道，加强农村法治宣传教育，完善农村法治服务，引导干部群众尊法学法守法用法，依法表达诉求、解决纠纷、维护权益。”[12]19习近平总书记这句话主要强调了法律在乡村治理中的作用。一是强调法律至上，即通过法律教育、服务，发挥法律在乡村治理中的规范作用。二是对农民权利保障和对干部权力的约束作用。习近平总书记不仅要求农村群众运用法律维护权利，还要求把政府包括乡镇政府的权力运行纳入法治轨道。由此可见，乡村法治可分为乡镇干部与农村群众（村民）不同的层面。“一体两翼论”“箱式结构论”和“三治组合论”都没有对之进行区分。

3.德治的内涵

德治是指按照一定的道德规则管理、约束和评价社会成员的行为从而形成社会秩序的治理观念和方式，主要通过榜样示范、道德礼仪、教化活动、制定乡规民约和宗族家法、舆论褒贬等形式实现[14]。乡村治理体系中，“德治作为乡村治理的情感支撑，在增强自治有效性、弥补法治不足等方面发挥着重要作用”[15]。因为主体不同，对农民群众和农村干部有着不同的道德要求，德治在乡村治理中也分为两个层面。

一是村民之德。村庄共同体中的德治是指“运用村庄特有的文化资源和道德规范，建立起每个村民都自愿遵循的行为规则体系，从而提高农村社会治理的水平”[16]。乡村德治立足乡村社会根基，依托传统优秀文化，吸纳现代先进因素、当地村规民约，强化道德的教化作用，提升村民道德境界，强化其对村庄共同体公共生活价值的认知。

二是党员干部政德。习近平总书记强调：“领导干部要讲政德。政德是整个社会道德建设的风向标。立政德，就要明大德、守公德、严私德。”[17]农村党员干部明大德，就是要以先进的政治文化铸牢理想信念，锤炼坚强党性，厚植忠诚老实、公道正派的政治品格，在大是大非面前旗帜鲜明，在风浪考验面前无所畏惧，在各种诱惑面前立场坚定。农村党员干部守公德，就是要强化宗旨意识，恪守立党为公、执政为民理念，了解农民的诉求与期盼，全心全意为农民服务。农村党员干部严私德，就是要严格约束自己的行为，廉洁修身，克己奉公。

可见，在乡村治理体系中，德治之“德”对农民群众和农村干部两个群体的要求是不同的。既有研究都存在着把德治之“德”等同于村民道德的问题，忽略了党员干部的政德。

4.法治与德治的结合之辨

从法治和德治的功能看，两者都对社会成员行为起着规范作用，都是一种社会控制方式。法治、德治统一于“善治”这一社会治理最终目标。

法律和道德需要通过结合而协同发力。习近平总书记指出：“法治和德治不可分离、不可偏废，国家治理需要法律和道德协同发力。”之所以需要法治、德治协同发力，是因为两者有着各自优势，也有着各自的劣势；无论是法律还是道德，在规范社会行为、协调社会利益关系方面都不是万能的，都不能独立担当维护社会秩序的重任。

法治和德治因为优势不同而分野于不同的作用领域和方式。一般来说，道德规范在解决熟人之间的矛盾纠纷具有优势。道德规范对当事人的约束依靠的是舆论压力，这其中隐含的作用条件是熟人社会和舆论处罚得及时有效。一旦缺乏共同生产生活背景而舆论处罚失效，道德规范约束也就不再有效。法律制度则在更为广泛的领域具有优势。因为法律制度具有普遍适用的特点，且明确了哪些可为、哪些不可为，以及与之相对应的违法处罚，所以人们通常都能够知道法律对他们的要求并避免采取违法行为，以防出现不利于他们的后果。简言之，熟人社会程度越高，道德规范作用的优势越高；反之亦然，越是普遍性的问题，法律发挥作用的优势越大。

从法治与德治结合角度来看，两者有着特定的作用范围。法律不应侵入道德的优势作用领域，反之亦然。因为我国乡村的熟人社会特点，德治比法治有着广泛的适用空间，但也有限制条件。法律有公法、私法之分，它们适用于不同的主体和不同的事务。一般认为，公法是制约权力的，其不得根据个人之间的协议而变更；而私法是保护私人权利的，对当事人来说“协议就是法律”。换言之，公法规范必须得到严格遵守，而私法规范体现意思自治。可见，公法是确定的、强制性规范；而私法则是任意性规范，可以根据当事人的意志来更改。典型的公法如行政法规、刑事法律，典型的私法如民法典。在乡村治理体系中，私法保护的权利可以被放弃，所以可以适用德治为先。公法规定的权力对应着相关部门职责（部分刑事自诉案件，如一般伤害案、诽谤案、暴力干涉婚姻自由案、重婚案、虐待案、遗弃案等是告诉才处理的案件，自诉人可以选择不提起诉讼，此时也可以适用德治为先），不可放弃，不可用德治为先。“箱式结构论”“三治组合论”“三治融合论”都存在不合理之处的原因之一就在于没有对公法、私法进行区分。

（三）协同方式因素：“融合”“结合”概念之辨

乡村治理需要三治协同发挥作用，但三治协同的方式是结合还是融合?弄清楚此问题需要对“融合”与“结合”的概念进行辨析。从语义上看，“结合”是指“凝结在一起……泛指人或事物间发生密切联系”[11]111，一般指的是两个物体连接在一起，强调的是不同事物的表面连接；而“融合”指的是“几种不同的事物合成一体”[11]190，强调的是不同的事物彼此进入对方，形成“你中有我、我中有你”的状态，也即两个事物彼此进入对方，形成了一个新的物体。根据以上分析，村民自治是我国的基本政治制度，是村民实现民主权利的方式，而法治、德治是治理所依据的规则。三治的内涵不同，性质和地位也不同，在乡村治理体系中都具有相对独立性，所以三治协同的方式以“结合”为宜。“三治融合论”的问题就在于磨灭了三治各自的独立性。

三、乡村治理体系内在结构的分层分类厘清

根据“乡村”这一概念，乡村治理体系需要在“乡”“村”两个层面采取不同的自治、德治和法治结合方式。而根据自治的性质和德治、法治的适用领域不同，乡村治理体系需要根据乡村不同事务选择不同的组合。

（一）村庄自治事务层面的乡村治理体系内在结构

1.村民自治中的乡村治理体系内在结构：一体两翼

在村庄层面和自治事务内，乡村治理体系的内在结构是“一体两翼”，即自治作为主体，法治、德治作为两翼。自治为主体是我国基层群众性自治这一基本政治制度的要求。法治、德治作为两翼，是约束自治运行的规则，规范着自治的运行轨道。村民自治在符合法律和法治精神情况下不能随意被减损、被替代。在乡村治理中，德治比法治的适用空间更为广泛、更具优势，应当优先适用，但以可以选择放弃的法律权利为限。

与前述“一体两翼论”的区别在于，一是明确适用于村庄自治层面，即适用事务限定于办理村庄公共事务、公益事业，调解村庄内纠纷；二是明确德治之“德”指的是“村民之德”，法治之“法”主要指的是“私法”，两者都不能任意偏移至各自劣势领域，而应在优势领域内发挥作用；三是明确德治优先适用的条件，即德治优先只能是相对于私法和刑事自诉案件而言，此时可以通过村民自治组织、乡贤的调解和个人道德觉醒来解决矛盾纠纷，在行政违法、刑事公诉案件中不能优先适用德治。

2.乡镇指导、支持和帮助村民自治中的乡村治理体系内在结构：“一体两翼”

根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第5条和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第87条的规定，对村民委员会的工作进行指导、支持和帮助是乡镇人民政府的责任，但乡镇人民政府不得干预依法属于村民自治范围内的事项。

乡镇指导、支持和帮助村民自治中的乡村治理体系内在结构依然是“一体两翼”。此时的“体”仍然是“自治”，也就是说，乡镇人民政府的指导、支持和帮助不影响“自治”的主体地位。“自治”排斥的是“他治”，强调的是行为主体自主管理自身事务，并独立对其行为负责的一种状态。对于“依法属于村民自治范围内的事项”，“他治”主体即乡镇人民政府不得干预。从乡镇人民政府的指导、支持和帮助目的来看，是在自治运行不畅时的引导，或者是在自治偏离法治、德治轨道时的纠偏。比如在自治组织受到宗族势力的不当干扰时，在自治组织对农村高价婚嫁彩礼的约束无能为力或充耳不闻时，乡镇人民政府应当主动作为，发挥引领作用，让自治回归到法治、德治轨道。概言之，乡镇人民政府不应是村民自治事务治理的“主角”，否则，村庄治理将失去主体动力。

此时的“两翼”虽然仍是德治和法治，但法治之“法”指的是“公法”，德治之“德”指的是“政德”。乡镇人民政府履行对村民委员会的工作进行指导、支持和帮助的职责时，依据的是公法法规，必须严格依据法律规定行使法定职权，既不能越位，也不能缺位。乡镇人民政府干部必须要讲“政德”。干部只有讲“政德”，才能在乡村治理中形成以上率下的“头雁效应”，才能尊重农民意愿，引导农村群众修德立德，回归德治轨道。“政德”是对干部的高标准道德要求，而“公法”则是对干部的底线要求。就两者而言，可适用政德为先。

（二）乡镇事务层面的乡村治理体系内在结构：三治组合

乡镇政府以贯彻国家意志为法定职责，在乡镇事务治理层面发挥着主导作用。推进乡村法治建设，建设平安乡村，打击农村黑恶势力、宗族恶势力、宗教极端势力、“村霸”等，这些都与乡村治理相关，也是乡镇政府的职责。乡镇人民政府的工作离不开村民自治组织的协助，很多情况下要依靠村民自治组织自身特别是村庄内部的力量来实施。村民自治越有效，村民越支持，乡镇工作越能够顺利开展。当前，由于各地情况不一，自治基础千差万别，所以乡镇事务层面的三治结合需要根据自治基础差异选择不同的组合。

1.“强自治+强法治+弱德治”组合

自治化程度比较高的村庄，一般内部经济联系比较紧密，社会关联度较高，遵循“熟人社会”逻辑，集体行动能力强。对于这样的村庄，乡镇人民政府在办理相关事务时，可以充分依赖自治组织的力量。但这类村庄往往具有宗族型结构特征，宗族势力会侵袭自治权力。现实中宗族势力干扰和影响民主选举、民主管理、民主决策、民主监督的事情并不鲜见。因此，在依托这一类型村庄开展工作时，要强化法治引导和防范。重点是用制度管好权，用制度管好事：公开乡镇政府委托自治组织事务的运行程序；明晰权责，编制村民自治权力清单，规范村庄自治权力的运行程序；建立健全自治权力运行的公开透明机制，接受村民监督。在任何时候乡镇干部的政德都是社会道德的风向标。不过，在自治化程度比较高的村庄，只要法治贯彻到位，乡镇事务就可顺利完成。此时，需要乡镇干部身体力行，发挥道德引领的作用的地方并不多。所以相对法治而言，对政德的要求可弱一些。

2.“弱自治+强法治+强德治”组合

在自治程度比较低的村庄，一般宗族影响较弱，家族观念淡化，村民之间社会关联度低，呈现出原子化离散状态。村民对乡村公共体认同度和参与自治的意愿低，对公共事务关注程度不高,公共精神缺乏，一致行动能力弱，不仅造成自治组织的“悬空”，也会造成自治组织行为失范、功能变异。这时，不仅需要政府强化法治的作用，还要积极发挥政德的引领示范作用。

乡镇人民政府要适时介入和渗透进村庄社会生活，满足村民不断增长的法治需求，提升村庄自治的法治化水平。一方面，乡镇人民政府要加强乡村主体自治能力建设，培育村民的公民意识、责任意识等，不断增强村民参与治理、议事协商和民主监督等能力，为政府工作开展奠定基础。另一方面，乡镇政府要通过法治宣传教育，引导村民学法用法，依法维护权益，支持政府工作。对于涉及社会治安、环境污染、土地资源保护等领域的问题，可通过诉诸正式的法律来解决，保障村民的合法权益，规范村民行为，维护村庄秩序。

乡镇干部要讲政德。乡镇干部高尚的道德，是一种柔性约束，是直抵人心的优良品质，是能赢得农民群众信任的无形力量。对于自治程度比较低的村庄，乡镇干部在开展工作时必须讲政德，这样才能以身作则以德服人、以上率下，以强大的人格力量团结凝聚农民群众。

与前述“三治组合论”不同之处在于，一是此处限定的事务是非村民自治事务，而是乡镇政府负责的事务；二是强调政府的主导地位，虽然不否定发挥村民自治组织的重要作用，但村民自治只是政府履行职责的依靠力量。