城市社区“微治理”:公共空间福利治理体系重塑路径研究

朱时艺

〔中原工学院 法学院，河南 郑州 450001〕

一、问题的提出

党的十九大报告提出“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”。[1]福利治理作为共建、共治、共享的社会治理新格局的重要组成部分,被无形吸纳到社会治理序列中。如何通过社区福利治理参与创新发展，精细有效满足居民多元化福利需求，实现福利公平与效率的有机统一，是当今亟待探索的新问题。公共空间是城市公共生活的重要组成部分，能够满足社区居民健身、聚集、交往的需求,有增强体质、信息传递、文化传承、增强社区凝聚力和归属感的重要作用。以公共空间治理为切口，通过分析当前城市社区公共空间治理面临的问题，不断进行社区“微治理”尝试和调整，对社区治理结构、运行机制、参与主体进行改善和创新，将有益于提高我国城市社区治理水平，“缝合”当下社区治理的漏洞。

与既往政府主导的单一福利供给模式相比较，福利治理经历了多种创新转变。一是福利供给主体的转变，政府不再作为福利的唯一提供者，形成了多层次，多主体福利服务的传递和输送体系，社区居民可以通过企业、社会组织、家庭、志愿者等多种途径满足福利需求。二是福利运行状态的转变，政府福利权力的收缩和分化。一方面，政府将福利的管理权逐级下放地方政府、社区，使更多层级政府机构参与福利治理，承担福利责任；另一方面协同参与是多元化福利治理模式的重要标志，一定程度上动摇了政府的中心地位，完成了福利治理的分权化和社会化。三是福利责任主体的转变，即由一元主体发展到多元主体共担福利责任。福利普遍主义所倡导的“从摇篮到坟墓”的福利制度使政府承担了沉重的财政压力和道德成本。经历了“经济危机”“管理危机”，西方国家进入了多元化福利治理模式，各国根据各治理主体在福利输送过程中提供的服务内容和角色定位来共同承担福利责任，这种责任构成方式成为多元福利治理模式的共性特质。

“福利治理”存在的多重创新与优势，使其成为近年来社会政策研究领域的热点问题之一。相关研究主要集中在以下四个方面，其一，对福利治理内涵进行研究。 一是对传统国家范式下的福利发展模式和机制进行反思、优化和超越，更加有效满足特定人群的福祉需要；二是以福利进行治理，指国家借助福利政策、福利资源和福利计划进行社会治理的实践过程。[2]其二，对福利治理核心议题进行研究。杰索普指出福利治理涉及三个议题：变化中的福利定义、变化中的传递制度、福利传递过程中的实践。[3]其三，对福利治理责任关系进行研究。有学者提出，福利治理不仅关注多元福利主体的责任，而且从理论和实践层面更多聚焦于不同维度上各福利主体之间的互动和关系、各主体之间权力的转变以及福利传递制度及其实施。[4]其四，对福利治理建构与实践本土化进行研究。有学者提出中国福利治理应形成由政府、企业、社会组织、社区、公民等多方共同治理的社会福利新格局。[5]以上各类研究颇具启示与实践意义，但存在的突出问题是，在理论思维上总体属于结构性探讨，难以为精细化的“福利治理”提供有效的实践路径。而精细化治理正是对民众现实福利需求的积极回应，将精细化与社会治理结合起来，是继十八届三中全会将社会管理发展为社会治理的进一步升华，也是经济发展和社会进步的必然结果。

2016年“微治理”被学术界关注并运用于社会治理，不同于以往局部化、碎片化和浅表化的研究，“微治理”强调通过创新信息化治理平台、优化办事流程、细化服务内容、治理主体多元化等措施，将“微治理”切实体现在社区治理过程中[6]，其构成要素应包括如下几个方面：

表1 社区微治理创新之构成要素

由上可见，社区“微治理”能够成为政府推进社会治理的新工具、资源和路径，但目前社区治理研究多局限于总结治理模式，对于社区治理中服务内容的创新、参与主体的互动关系、社区服务的输送路径与效果等方面的研究较少，社区微治理仍处于理论探索期，直接影响了其实践应用，在福利治理视角下对社区微治理的探索将有助于实现社区治理的创新发展。

20 世纪 60 年代德国哲学家尤尔根·哈贝马斯在著作《公共领域的结构转型》中提出“公共领域”概念，指政治权利之外，作为民主政治基本条件的公民自由讨论公共事务、参与政治的活动空间。[7]公共空间同时具有自然属性和社会属性，公共空间的自然属性是公共空间本身所具有的不可改变的属性，而空间的社会属性则会随着社会变迁、社会转型呈现出不同的特点。社区公共空间除了为社区居民提供必要的活动场所外，还应该成为一种社会工具，通过赋予公共空间社会属性让公共空间在社区治理中发挥作用。按照哈贝马斯的定义，公共空间应当满足几个要求：所有居民都有权利进入；居民可以讨论大众关心的社会问题且不受政治经济的影响；能够形成公众意见；任何社会成员都可以免费进入的户外场所；这一空间具有开放的社会属性，并且可以被人们自由用于一系列活动诸如休闲或者仅仅只是路过。

在城市社区中公共空间本质上是一个互动的场所，人们聚集在共享空间内，平等参与公共生活中的事务，交流遇到的共同问题并接纳个体性差异。社区公共空间主要目的是服务居民，满足社区居民休闲娱乐、人际交往、参与社区事务的基本需求；同时公共空间为居民协商社区事务并达成共识提供场所，它是居民沟通交流、参与社区事务和维护共同利益的平台；不仅具有物理空间属性，还具有连接社会关系的社会属性；[8]它既是物理性质的活动空间，也是文化和社会关系空间。

二、公共空间福利治理体系重塑动因及制约因素

1.重塑动因之预设

第一，精细回应和满足社区居民的福利需求。人类需要的满足是社会福利制度设置与福利治理运行的核心导向，[9]与企业管理精细化终极目标追求效益最大化不同，福利治理精细化是尊重需求的差异性，把民众的个体化需求放在首位，制定福利政策和提供福利服务都力求更加富有弹性和个性，社区管理机制和服务方式将刚性管理与柔性服务相结合，实现从粗放管理到精细管理的转变。由于社区居民数量众多，个体差异性大，对公共空间及配套设施的需求多样化，需要社区作为满足居民公共空间需求的基层载体积极回应居民在日常生活、照护健康、人际交往等方面的公共空间福利需求。

第二，公共空间福利治理体系重塑需要福利供给主体功能最大化。公共空间福利治理体系重塑需要通过治理平台、主体、内容、流程及相应保障的多重创新实现福利供给功能最大化。目前，一方面行政化管理仍是社区公共空间治理的主要方式，街道、社区在公共空间治理中处于主导地位，自上而下推行的治理理念、方法、措施对居民空间需求回应滞后，问题解决路径单一，缺乏灵活性，不足以满足社区居民的微心愿。另一方面社区组织定位模糊、散乱无序，难以高质量、专业化引导社区居民主动参与公共空间治理和开展社区服务，社区组织在主导、监督、推进、落实公共空间治理过程中未充分释放活力并发挥治理主体作用。

第三，公共空间福利治理体系重塑要求构建多元协作的福利供给新格局。单一的福利供给主体已经不能满足社区居民对公共空间多元化的要求，及时回应居民需求,改变原有福利供给结构，突显社区福利供给途径多元化，构建由政府、社区居民及家庭、社会组织、驻社单位及企业、志愿者多元化协作的福利供给新体系。随着社区居民生活质量的提升，人们对公共空间的需求已不仅仅局限于场地供给，而更倾向于公共空间的社会政策宣传、社区文化推广、秩序维护、健身娱乐、人际交往、信息交流等社会功能的释放，而目前社区在公共空间福利供给中的作用更侧重于场地的提供和日常维护基本功能，无法精细化满足社区居民对公共空间多元化的福利要求。因此，激活公共空间延展性需要更多福利供给主体参与公共空间治理，形成多元协作的公共空间福利供给新格局。

第四，公共空间福利治理体系重塑急需福利供给主体精细协作。多元参与的福利供给格局不仅意味着多方力量广泛参与的制度体系，更侧重于各种服务手段的有机组合以及福利服务活力与效率的提升。[10]一方面社区居民多样化的空间需求需要福利供给主体精细合作。经济快速发展，社区居民生活质量稳步提升，居民公共空间需求转向福利服务内容多样化、质量最优化、手法专业化，必须在建立多元福利服务体系的基础上，各主体各司其职，精细协作，才能满足居民多样化需求。另一方面社区资源共享理念促进福利供给主体精细协作。福利服务资源的合理分配是衡量居民是否共享改革开放成果的重要标志，保证居民在医疗、教育、住房、公共空间等方面享有机会平等和过程平等是福利治理的重要目标。这一目标的完成需要政府、社区、社会组织的有效参与和协同合作，形成以政府为导向、社区为载体、社会组织为路径的协作体系，提升福利治理水平。

2.制约因素之分析

第一，流动人口剧增，加大公共空间治理难度。城市化成为人口横向流动的内驱力，但是，人口流动性和匿名化程度较高导致流动人口信息更新的滞后，加大社区治理难度。公共空间具有开放性、共享性和社会性的特点，一方面为流动人口提供了社区融入的机会，社区流动人口以公共空间为平台加速对社区文化、社区管理和社区组织的认知，在公共空间交往互动中拉近了邻里之情，增强了社区归属感，自然而然融入社区生活中。另一方面流动人口剧增加大了公共空间的治理难度，流动性使其参与公共空间活动具有偶发性和随意性的特点，必然导致流动人口与社区居民无法形成稳定的、持续的交往，致使流动人口无法在短期内对空间内的设施场地、健身娱乐方式、人际交往、空间文化等产生认同感，融入困难，为公共空间治理带来了阻碍。

第二，公共空间的供需矛盾使福利供给存在短板。社区倡导共治共享理念，强调公共空间使用的平等性和开放性，公共空间治理精细化，在公共空间秩序的维护、环境的优化、文化娱乐活动的组织和健身保健知识的传授等方面满足了居民的需求，社区归属感由此产生。然而目前大规模的商业开发，不仅牺牲了优美的环境，还挤占了居民的活动空间，零散而狭小的公共空间不仅不能满足居民基本的场地需求，而且由于规划不合理缺少公共服务项目和与之配套的公共服务项目的监督、管理、维护、跟进等工作，导致公共空间治理碎片化、无序化。同时城市公共空间资源供给路径单一，迄今为止政府供给是获取公共空间的唯一路径，城市土地本身短缺，政府土地划拨捉襟见肘，致使公共空间供给量严重不足，而社区居民文化、娱乐、健身和交往的空间需求却在不断增加，这必然会出现各种挤占、抢占公共空间的行为，致使社区居民间产生冲突，不利于社区善治。

第三，公共空间治理行政化，社区参与不足。目前社区公共空间治理主体中政府起到统领全局的作用，政府行为和社区治理紧密结合在一起，社区各项工作的推进无不体现着行政意志——从各类决策文件的贯彻实施到社区举办的各种活动、孵化和培育社区组织、引进各种社会服务项目、专项经费的划拨以及健身设施的配套等都是以政府为主导，导致公共空间治理主体非自主化，社区参与不足限制了社区福利功能有效发挥。共享共治的社会理念倡导社会治理的多元协作，社区公共空间治理作为社会治理的重要组成部分有着不可替代的重要作用。社区为居民提供了参与社区事务的机会和平台，也是社区居民发挥聪明才智、实现自我价值的渠道之一，在此过程中培养社区领袖可为居民自治奠定基础。社区公共空间是社区居民的集散地，是组织活动、人际交往和信息传递的重要载体，通过公共空间的培育和优化为社区居民参与社区治理提供了更为便捷的路径。

第四，社区管理结构存在缺陷，精细化福利提供能力缺失。维持社区公共空间功能的正常运行，需要一支稳定、高效的社区管理和服务队伍，其中必然包括社区行政工作者和社区社会工作者，二者在提高政府办事效率、降低政府的道德成本、提供社会专业化服务过程中起到了积极作用。目前社区管理和服务人员多为合同聘用制，福利待遇偏低，尚未形成一支社区工作职业化和专业化的管理队伍。社区社会组织的运转资金主要来自政府购买服务，这有利于优化服务和减少人员流动，但对于居委会和承接政府服务项目的社会组织来说，经济受限必然使其在工作中受到一定程度的掣肘，从而丧失独立性。社区内部工作人员短缺、管理力量不足等也衍生出了一系列问题，如沟通不畅、回应滞后、服务质量不高、内容单一等造成社区居民的问题不能及时解决，居民对社区管理信任缺失，对社区工作人员存在排斥和抵触等情绪。

表2 社区工作人员的配备以及任职情况

由上表可见， 相当一部分工作人员不能完全胜任社区工作，调查中发现社区工作人员中有相当一部分未能受到系统培训，受教育程度低，责任心不强，对社会福利支持理解缺乏系统性把握。培养社区领袖，发展居民自治，引导居民自主解决问题，不仅可以推动社区居民的能力建设，而且可以释放更多社区活力推动社区发展，因此，公共空间治理要做到井然有序，迫切需要多元福利主体参与。

第五，保障机制滞后，公共空间福利治理效果不佳。公共空间在维护社区稳定和谐发展方面所起到的作用蕴含在其社会福利服务功能中，公共空间在环境优化、卫生管理、文化建设、健身娱乐、人际交往精细化多方面回应社区居民的多元需求，使社区居民生活质量提高、社区归属感增强，从而为社区稳定奠定了坚实基础，然而在现实中上述空间功能发挥还远远未达到社区居民的福利需求。譬如公共空间在宣传社会政策、推广社区文化、维护空间秩序、调解空间纠纷方面效果不佳，在社会福利服务方面既未形成完善的紧急预警干预方案并解决公共空间治理过程中可能出现的各种问题，也未能充分整合社区内的人、财、物等资源以及协调治理主体之间的关系和化解冲突。

公共空间稳定、健康运转需要一套成熟、持续运行的治理机制，实现公共空间福利治理的目标必须理顺福利供给主体权责、职能与分工。一方面政府应该站位宏观服务和政策引导，做好托底工作，在空间治理具体事务的管理上逐渐退出，以购买公共服务的方式引进社会服务机构，为社区居民提供“微观”的多样化服务，激活社区社会组织的活力，凸显社区自治。另一方面政府要为公共空间治理提供公平的环境，使各参与主体在平等遵守空间治理规则和办法的基础上参与公共空间治理工作，同时在政策允许范围内降低参与门槛，为社区各主体参与公共空间治理提供助力，作好“全”与“细”的治理创新发展。

三、“微治理”下的公共空间福利治理体系重塑路径

1.创新管理体制，激发公共空间福利治理活力

第一，形成“一核多元”的公共空间治理模式。在管理体制方面要坚持社区党组织处于公共空间治理的核心引领地位，协调整合社区资源，监督评估社区工作。吸纳社区、社会工作者、社会组织、社区志愿者和社会慈善基金组织形成五社联动参与治理，构成“一核多元”的公共空间治理模式，改变公共空间治理行政化和社区对政府的依赖局面，增强社区公共空间独立发展能力，推动多元参与，提高居民的参与度。[11]

第二，“网格化”管理助力公共空间福利治理精细化。“网格化”管理依托城市管理和数字化平台是城市社区公共空间治理精细化的重要举措，将社区人口信息和与之相关联的社会事务信息建立动态数据库，实现社区联动、资源共享的社会治理新模式。[12]具体表现在以下几个方面：首先，治理模式创新，变被动应对问题为主动发现问题，提升了社区公共空间的治理水平。其次，治理手段创新。“网格化”将社区公共空间纳入网格管理之中，以社区公共空间事务为工作内容，运用大数据智能化手段，了解社区居民具体需求，实现治理的精准、高效。最后，工作机制的创新。“网格化”管理有一套科学、规范的管理流程，在解决公共空间治理问题时逐步形成一个发现问题、建立档案、精准定位、派遣服务、结案、评估的闭环式工作机制，也体现空间治理的程序化和科学化。

第三，“路长责任制”落实公共空间福利治理精细化。“路长制”实现责任落实到人，建立上下联动、反应迅捷的反馈和落实机制。在政府主导下联动街道、社区、城市管理等多方力量，推动公共空间福利治理形成共管、共治、共享的新局面。首先，形成市、区、街道三级治理层级。由政府主导分三级建立路长制，实现责任层层细化、管理级级落实。其次，积极践行“一线工作法”。本着“重点治理一条街，切实解决一些事”的治理理念，路长制从细微处入手，与相关单位紧密配合，协同推进，认真落实各项管理措施，确保社区公共空间福利治理取得实效。最后，建立评估机制，及时督查、督办治理措施的落实情况。为保证治理措施落实到位和治理效果的持久性，路长制注重居民反馈意见，根据居民需要及时调整工作方案，提升治理水平。 “五社联动机制”“网格化管理”“路长责任制”共同实现了社区公共空间在“微治理”“微创新”的有益尝试。

2.通过“赋权”为“微治理”提供政治资本，构建多元福利格局

首先，公共空间要实现空间治理科学化就必须调整福利治理的权力结构，实现社区资源统筹联动。目前的管理体制中政府掌握着绝大部分的社会资源，社区还未形成平等对话空间和良性运行秩序，社区应依靠政府获得制度、政策、资金、技术和人才方面的支持，譬如依靠政府购买公共服务、税收优惠等政策，充分利用政策红利，理顺福利治理主体关系，引导市场有序竞争，使政府人、财、物下沉到社区，为居民提供高质量服务，同时居民自治委员会应代表广大社区居民利益，表达居民基本诉求，积极回应居民需求，确保居民社区参与的主体权利与主体角色。

其次，培养社区领袖，凝聚社区文化。只有由内而生的社区自治力量才是社区自我建设、自我服务、自我管理和自我监督的基石。社区领袖来自社区居民，是社区居民中的精英人物，培养社区领袖不仅是社区民主发展和民主管理的体现，也是建设社区文化的有力保证，社区领袖统筹社区内部资源，带领社区居民主动参与公共空间治理，处理各种问题，以此为契机增强自身能力，最终参与到社区建设和发展中来，形成自下而上的居民管理体制。

最后，营造社区民主环境，关注社区居民能力建设。公共空间为人们提供民主参与的平台和机会，营造一个公平公正、高效有序、各抒己见的社区环境，吸引更多的居民积极主动地参与到社区建设中来。社区居民从事公共事务的民主管理和民主建设的实践，一方面有利于政社分开，减轻政府负担，增加政府信任，有利于社区政策的贯彻实施；另一方面促进居民互动往来，情感交流，形成守望相助、亲密无间的邻里关系，增强社区凝聚力。社区居民的民主参与可以挖掘社区潜力，将社区资源转变为现实的人力和智力资源，通过开展社区教育，培养社区领袖，加强居民自身的能力建设使之转化为社区发展动力。

3.打造“一体两翼”的社区公共空间服务团队

发挥社区党群服务中心的作用，同时打造一支专业社会工作服务队伍和一支社区居民广泛参与的志愿者队伍，形成“一体两翼”的社区公共空间服务团队。党群服务中心作为社区服务的中坚力量，发挥学习、活动、培训、服务四大功能，把党群服务中心与社区公共空间治理工作相结合，公共空间为党群服务中心功能的实现提供了空间支持，党群服务中心在功能的实现过程中丰富了公共空间的活动内容，增强了社区居民的空间粘性。

社会工作专业人才队伍提供的福利服务内容多样化、手段专业化，更关注居民的共同利益诉求。社会工作者是秉承价值中立的第三方，更易被社区居民接受，其服务理念不仅着眼于解决居民的即时性困难，使居民摆脱困境，更着眼于增强社区居民的能力建设，最终使其恢复社会功能。服务方法不再是单一的物质救助而是为居民营造和谐的公共空间环境，在激发居民自身潜能的基础上完善其社会属性。

志愿者服务团队的组建有利于重建亲密和谐的居民关系，增强社区凝聚力。志愿者来自社区居民，具有坚实的群众基础，在生活中更贴近社区居民，通过召开居民大会、提供服务项目、组织团体活动等，发动社区居民积极参与公共空间治理，既增强了社区居民治理能力又推动了社区自治，推动实现精细化福利治理。

4.推进各类公共空间和配套设施的供给，实现福利供给主体多元化

通过增加集散地的属性激发公共空间的活力，首先在公共空间设计中确保居民的场地需求，特别是一些废弃“失效”场地的重新设计和改造，使其能够为人们所利用，满足居民的空间需求[13]。努力拓展公共空间供给主体，整合并善用社区资源，譬如可协调各驻社政府部门、事业单位和企业在非工作时间段开放空间场地服务于社区居民，以缓解公共空间资源紧张的现象。其次，做好公共空间设施、设备的科学合理配置。公共空间内的设施应定期进行维护和更新，在社区公共空间设施配备过程中，社区应该协调各职能部门，调度各项资源，形成合力为社区提供良好的社区公共空间治理环境和对应配套的资源服务，并获得资金支持等[14]。最后，倡导各福利供给主体参与到空间公共服务设施的日常管理和维护中，鼓励并引导社区居民科学有序加入社区公共空间秩序的维护和配套设施的志愿管理中，主动承担公共空间治理的责任，由公共空间福利共享者转变为公共空间福利供给者，最终形成主动维护、相互协商、积极参与的公共空间治理机制。

5.依托新媒体实现公共空间福利治理智能化

随着新媒体在人们生活中的使用，智能手机和无线wifi的普及，社区官方网站、微信公众号、官方微博等媒介在社区公共空间营造中的作用也逐渐凸显。新媒体的快速发展更是成为居民交换信息、发表言论的主要平台，也为居民参与公共空间治理提供了更多渠道。以杭州上城区为例，通过“创网建台布点”创建智慧城市，“创网”指创设社区事务治理网、社区电脑服务网、社区电视服务网、社区电话服务网。“建台”指建立六大平台：智慧事务治理平台、智慧网络互动平台、智慧信息联盟平台、智慧志愿服务平台、智慧养老服务平台、智慧城市管理平台。“布点”则用于感知服务需求的电视终端、电话终端、电脑终端、呼叫器终端、监控终端、移动 APP 终端等。[15]社区公共空间治理可以此为参照开展多渠道的对接平台，精准掌握社区公共空间治理现状，维护社区秩序。

大数据是微治理精细化的强大技术支持，社区居民在信息平台上交流对话、信息共享，表达社区居民的个体需求和公共诉求。这种虚实结合的治理模式，正是新媒体背景下社区公共空间微治理的努力方向，也是提升公共空间微治理的有效途径。社会信息流通加速的同时，各种社会情绪也迅速扩散发酵，如果不能及时回应可能会形成更大舆情，不利于社会稳定，这就需要微观的社区平台及时掌握信息，快速准确做出有效回应[16]。通过政府、市场、居民的合作，新媒体可以有效改善政府“扛大梁”的局面，也实现了资源整合与互补，更有利于发展民主，实现共建共治共享的公共空间。

四、结语

城市化进程持续加速，经济体制和经济结构加快转型，特别是民生政策的深化实践，我国社区治理模式也由国家行政主导模式逐渐过渡到多元协同治理模式，城市社区的福利服务作用日益凸显。但在社区微治理的新型目标下，仍存在不少制约因素，需要基于社区治理精细化目标形成社区治理新框架。为此，在完善城市社区基本治理模式的同时，还需要社区治理实践路径的新探索，在此基础上，确立基于社区公共空间治理精细化需要的社区治理“微创新”理念，以实现治理平台、主体及其关系、治理内容及流程全面创新，并形成有效保障基础和能力要素。只有不断完善社区内部结构和运作机制创新，从小微处实现社区治理的“微治理”，才能提高社区公共空间治理水平，从而实现社区最大化“善治”，精细满足社区居民不断发展的个性化和多样化福利需求。