“形式”何以泛滥：基于制度视角的根源分析

2022-03-23赵普兵吴晓燕

中共宁波市委党校学报 2022年1期

赵普兵吴晓燕

[摘要] 基层形式主义是一种痼疾，悄无声息地消解着政策的效力和瓦解着政府的公信力。从制度视角分析，形式主义是对制度、政令的背离，表现为制度无效。制度的有效性取决于由制度自身、制度环境以及制度相关者构成的制度体系及其运行，其中任何一个因素出现问题，都将降低制度的效力，导致制度执行过程中形式主义的出现。制度的有效运作首先要求制度自身是合理的、可执行的;与制度同存的政治、文化及社会环境也制约着制度运行及其效果的实现;同时，制度落地的各环节都离不开作为主体的人，人的认知、能力、情感等都影响着制度的运行。为此，杜绝形式主义可从完善制度体系入手，提升制度的合理性和适应性，实现制度有效性。

[关键词] 形式主义;制度自身;制度环境;制度相关者

[中图分类号] D630.1 [文献标识码] A [文章编号] 1008-4479（2022）01-0083-11

基层形式主义是一种由来已久的现象，也是危害很大的工作作风问题，它以悄无声息的方式瓦解着政府的公信力和良善政策的效力。形式主义是只注重形式而不注重内容、不关注实际效果的工作方式。从制度视角考察，形式主义是对既有制度的背离或偏离，表现为制度无效。“无规矩不成方圆”，无论是对个人还是组织抑或政府，制度的重要性是不言而喻的。但制度并不总是有效的，制度的有效性问题不仅是理论问题，更是实践问题。从影响制度设计、制度执行及其落地因素来探析形式主义产生的原因，进而找到杜绝形式主义的可靠办法，不失为一种消除基层形式主义痼疾的可行路径。

一、文献梳理与研究进路

形式主义作为一种工作方式或作风由来已久，近年来随着我党以人民为中心执政理念的深入实践，人们更加深刻地认识到形式主义的危害，也更加迫切地希望消除形式主义的不良作风，既为基层减负，也让人民更加充分地感受到执政为民的成效，打通联系群众、服务群众的最后一公里。为此，近年来学界针对形式主义的研究成果不断增多、不断深入，主要集中在以下几个方面。

其一，关于形式主義负面影响的研究。陈明认为形式与形式主义是两个完全不同的概念，形式主义会破坏政治生态，疏离干群关系，加剧思想信念滑坡[1]。张亚勇指出形式主义的危害主要包括影响政策落地、疏远党群关系、严重动摇党的执政根基等几个方面[2]。

其二，对形式主义产生原因的探讨。文宏、李慧龙从府际关系的角度探讨了形式主义产生的原因，认为基层政府与上级政府博弈中的信息不对称是形式主义产生的根源[3]。季乃礼、王岩泽通过“激励机制—约束机制”的分析框架对形式主义形成的原因进行了探讨，认为宏观约束机制默许甚至鼓励形式主义的出现，是导致形式主义产生的原因所在[4]。贺雪峰认为为保证下乡资源的安全高效利用，国家权力随之下乡，通过检查、督查、规范、程序等方式对资源使用情况进行监督，村级治理为了应对随之增多的细小琐碎公共事务而应付工作，形式主义随之产生[5]。马雪松分析了近年来基层出现的“数字减负”的表现形式、产生动机及根源[6]。徐行、王娜娜基于推进治理体系和治理能力现代化的视角分析了基层形式主义的成因，认为基层形式主义的滋生和蔓延不仅与工作人员的能力素质、群众参与意识等主观因素有关，也与科层制、自治组织行政化趋势、压力型体制、上下级组织资源不对称等客观因素有关[7]。

其三，对形式主义具体表现形式之一的“痕迹主义”的研究。“痕迹主义”是形式主义的一种主要表现形式，不少学者对“痕迹主义”进行了研究。李贵成认为“痕迹主义”“本质上是形式主义、官僚主义、教条主义、利己主义和主观主义的新样态”[8]，对当前基层治理实践带来了消极影响。张明认为“痕迹主义”在“社会心理意识上走向了痕迹拜物教”[9]，进而分析了“痕迹主义”的表现、实质和危害。冯新周提出“痕迹主义”的形成是因为基层治理实践中最终价值被工具性价值取代[10]。盛明科、陈延栋从行政责任的视角探究了“痕迹主义”的产生机理，认为政绩观和强责任传导的行政环境促使“痕迹主义”生成[11]。

学界关于形式主义的成因、化解机制的研究已经很丰富，学者们从不同角度、运用不同的分析框架各抒己见，为解决形式主义问题贡献了学界智慧，对我们理解形式主义问题有极大的启示，为接续研究提供了基础。通过梳理已有研究发现，关于形式主义产生根源的讨论仍有可深化之处。毫无疑问，形式主义的产生与制度（政策）执行者的觉悟、思想认识等因素有着千丝万缕的联系，但从根源上看，形式主义的产生是因为制度缺乏约束力，从而导致基层工作人员在工作中重形式而轻落实。因此可以从制度的角度探究形式主义的根源。那么制度为什么会缺乏约束力？有些制度自身不合理，只能流于形式地执行;但有些制度本身是比较科学的，依然被歪曲执行或表面落实，使制度实效大打折扣，其缘由何在？应该如何实现良善制度建设与执行之间的有效衔接以避免形式主义？这些问题均需要进一步深入探讨。

二、制度缘何无效：形式主义成因的一个分析框架

制度和规则是培养良好政治生态的重要措施，是约束基层工作人员行为的有效方式，但在实践中，有些基层工作人员责任意识淡化，在执行制度、政策时走过场，工作浮于表面，行为偏离制度规范。

（一）行为偏离制度初衷：形式主义的实质

内容决定形式是亘古不变的真理，根据内容采取行动才符合事物发展变化的规律，形式主义是对这一原理的背离，需要纠正，根除形式主义首先要剖析导致形式主义产生的根本原因。

1.形式主义的含义

在国民的观念中，形式是很重要的东西，注重从外在细节入手完善工作，例如在购买商品的时候注重包装、打印资料讲究文字排版等，追求形式无可厚非，好的形式往往能够让人心情愉悦;但如果过于追求形式，靠形式夺人眼球，以形式为突破口推进工作，只说不练，实际工作中看不到具体工作，不仅不会取悦于人，而且会让人内心生厌，对政府的评价和印象都会大打折扣。

根据罗志发的观点，形式主义是“指那些歪曲内容与形式的真实关系、片面夸大形式作用的观点”[12]。所有事物都具有内容与形式两个面相，如果过于热衷于追求形式，而忽略了事物的本质与内容，自然会滑向形式主义。虽然中国共产党从成立之初便提出要力戒形式主义，但迄今为止依旧杜之不绝、除之不去，而且以不同的样态侵入基层工作，影响干群关系，导致政府形象与公信力受损。形式主义表现形式多样，在不同时期、不同条件下，有不同的表现形式。当前形式主义主要表现为搞形象工程、重“痕”不重“绩”、调查研究走秀、装门面摆样子、服务群众推诿等，而且形式主义的表现越来越精细化、苛责化，比如有的地方要求环卫工人做到道路上不能见到一片树叶、菜市场的蔬菜要摆成一条水平线、学习平台的积分不得少于多少分，等等。这种管理方式看似很精细，而实际上是徒劳无益的折腾，激起社会反感。虽然形式主义有不同的变种，但万变不离其宗，其实质都是处理政务、落实政策只做“面子”不做“里子”。

2.偏离规则：形式主义与制度间的逻辑关联

人的有限理性决定需要规则对人的行为加以规制，“个人行为善变与无常的本质，以及引导个人行为朝向集体目标的需要，要求形成政治制度”[13]（p3）。制度是调节社会活动参与者行为的强制机制，目的是实现社会生活的有序运行。诺斯在《制度、制度变迁与经济绩效》一书中指出，“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是决定人们的相互关系而人为设定的一些制约”[14]（p3）。制度不仅以法律、法规、程序等正式的文本形式加以表现，而且还以习俗等非文本形式加以表现。制度是人们发生相互关系的指南，无论微小至个人的行为，还是宏大至政府、国家的公共活动，制度均以或明或隐的方式在发挥作用。如果没有制度对人的行为加以规范，将导致个体不顾集体利益而只追求个人效用，必然带来社会的低效率甚至混乱。

虽然形式主义的表现形式各异，但从制度运行及其结果看，其本质则是不以制度、规定为行事准则，制度执行重形式而不务实效。文宏、李慧龙认为，“务虚性落实、虚假性呈现以及选择性达标共同构成了基层形式主义的本质内涵”[15]，务虚性落实、虚假性呈现、选择性表达这三个向度的参照系都是组织目标，执行目标与组织目标的偏离导致了形式主义，即形式主义之所以产生是因为制度执行的目标偏离了制度初衷。奉行形式主义的人无视或抛开制度，变通执行，或游走在制度边缘，致使制度失效。形式主义与制度之间的逻辑关联可从以下几个角度进行理解。

首先，从思想层面看，形式主义是制度相关者制度意识淡漠的表现。制度落地需要有良好的制度意识支撑，制度意识是制度执行的思想基础，是指制度相关者在思想认识上能够树立起制度的权威，认识到制度的重要地位和作用，对制度怀有敬畏和尊重之心。形式主义是制度相关者有意或无意的制度意识淡漠，对制度的认同感较低，把自己置身于制度之外，是“人治”思想的外化。

其次，从行为层面看，形式主义是制度相关者的行为偏离制度规则的体现。制度意识作为一种观念需要通过执行过程外化，也就是说制度意识要靠制度执行来体现。制度只有靠严格执行才能实现其约束力，要求制度相关者能够用实际行动维护制度权威。形式主义表现为对制度规则的偏离，有规不依、有令不行，没有将制度转化为行为准则，演变成靠投机、虚假行为伪造形式上的遵从。

最后，从效果层面看，形式主义是制度相关者的行为结果背离了制度初衷。制度是随着规制社会集体行动而产生的，在以民主、法治、公平为价值取向的现代社会，制度将越来越完善。制度通过制定规则对权、责划界，为个人行为提供准则，对合规行为给予奖（鼓）励，对越轨行为进行惩戒。但并非所有制度的初衷都能实现，制度执行过程中只注重造势而不重落实，导致制度只能如镜花水月，难以发挥应有的效能。

（二）基于制度视角的形式主义生成：分析框架阐释

制度是人们为了特定目的而进行的有意识设计，最终目标是实现对社会的有效规制。制度本身不具有生命力，只有通过执行、遵守才能实现制度价值。但并非所有的制度都会产生实效，制度的有效性是对制度绩效进行测评的一个重要尺度，表现为规范当事人行为的程度。

1.要素的集合：影响制度效能的因素分析

考察、研究制度的有效性要理清制约制度有效性的因素。蒯正明认为，制度的有效性受制度自身、制度环境以及制度相关人三个层面的影响[16]。首先，制度自身。制度的有效性要求制度自身具有合理性與合法性。制度设计不合理，便为形式主义提供了生存空间。制度作为公共物品，涉及相关人员之间的权利或资源分配，如制度自身不具有合理性、合法性，没有对权利、利益进行公平、合理地分配，就难以促进社会的稳定。其次，制度环境。制度是特定环境的产物，需要在一定的政治、文化、社会环境中运行。制度有效性的实现受制度环境约束，制度只有与环境相契合，才能达成有效性。最后，制度相关人员。制度的刚性与约束力要靠人来实现，制度相关者的行动逻辑影响着制度的有效性。制度相关人主要包括制度的制定者、执行者以及制度加以约束的客体，无论是制度制定者、执行者还是制度约束的客体，都影响着制度的有效运转，制度有效性的实现要求所有的制度相关人都对制度有共识性认知并遵从之。按照理性选择制度主义的逻辑，作为理性人，在既定约束条件下追求个体收益的最大化，而不同个体之间的利益可能存在冲突，制度相关人会权衡遵从制度与违背制度的利弊，从而做出相应的行为选择，进而一群人的行动效果并不总能实现制度效用最大化。

2.相互交织：影响制度效能的要素间关系

制度、制度环境以及制度相关者是影响制度效能的三个维度，三个变量不是单向、线性地影响制度效能，而是以相互交织的方式影响制度效能，三个变量中的任何一个变量出现问题，都将降低制度权威，使制度难以落实，导致制度执行过程中出现形式主义（如图1）。第一，制度受制度环境牵制，制度环境是制度赖以产生和运行的基础，某一制度在特定环境中是合理的，但在其它环境中不一定是合理的。同时，制度自身的合理性并不能保证制度有效性，制度有效性需要靠由制度相关者主导的制度运行来实现。制度由人制定，约束的是人的行为，但人们往往不是被动地接受约束，而是试图对制度施加影响，若制度相关者不遵守制度规则，形式主义将相伴而生。第二，制度与制度相关者均受制度环境牵制，但二者也对制度环境施加影响。一方面，制度受环境影响，同时制度也朝着自身期望的方向塑造环境，但环境改变具有缓慢性与滞后性，当环境难以与制度需求对接，制度将不会被有效地执行。另一方面，制度环境本身只是一种客观存在，需要借助制度相关者这一中介才能对制度有效性产生影响。虽然制度环境这一变量制约着人们的价值观念与利益关系结构，但制度相关者并不总是被动地接受制度环境的约束，而是会积极改变制度环境。第三，从制度相关者的角度看，制度运行效果是制度相关者力量对比的均衡结果，弄清人的思想观念、心理状态、认知结构和利益诉求对解读制度有效性有重要价值。

三、约束失能：形式主义产生的制度根源分析

制度的结果状态可以分为制度有效与制度无效，制度有效性由制度本身、制度环境以及制度相关者三方面共同决定。为此，制度自身、制度环境、制度相关者这三个层面也成了探讨制度缘何无效的一种分析框架。

（一）制度自身缺憾为形式主义产生创设空间

制度作为一种社会规则，是塑造人与人之关系的准则。相较于人治的主观性、随意性，制度具有客观性、规范性、可预期性等优点。制度在分配社会利益、维持社会秩序、化解社会纠纷、促进社会公平、实现社会整合等方面发挥着重要作用，尤其对现代契约社会来讲，制度在规范人们的行为、培育人们的契约精神等方面具有重要意义。但制度并不总是有效，制度自身的合理性、可执行性是制度健康运行、发挥应有效能的前提。制度合理性是对制度内容的评价，是指制度能够适应社会发展需要，合乎人伦常理，能够被社会成员普遍接受与认可。制度的合理性是從应然角度考察制度有效性，合理的制度能够保护每位社会成员的利益和劳动成果，成为社会成员内化于心的行为规范，达致制度的预期效果。

制度的合理性是制度有效的前提，具备合理性的制度才不会脱离实践，即只有制度是合理的才不会出现制度规定与实际运行相悖离的问题。制度的合理性包括两个方面内容。首先，制度内容是制度执行者能力范围内可以完成的任务。我国是单一制国家，上级政府与下级政府之间是“命令—服从”关系，基层工作人员需要接受上级下派的各类任务，服从来自上级政府的指令。上级政府在给下级单位指派任务的时候只有充分考虑基层实际情况，根据基层工作人员的工作能力、工作环境等客观情况安排任务，才不会出现基层工作人员因任务难以完成而虚假应付上级的情况。如果上级给定的任务超过了下级的能力和条件，基层工作人员便不得不敷衍了事，缺乏精力或能力去思考任务完成的质量，基层与上级政府之间难以形成有效合力。其次，制度目标契合制度受约束对象的实际需求才能发挥他们的能动性。制度的终极目标是实现利益协调，维持正常的社会秩序，推动社会发展。如果制度规定的内容背离受约束对象的需求，他们自然会产生抵触心理，执行制度时做表面文章、选择性落实，甚至抵制制度的执行，致使形式主义盛行，制度约束力无法达成。

（二）制度与环境冲突为形式主义泛滥提供“支持”

制度需要在既定的环境条件下才能发挥作用，制度环境是制度在“实施过程中所构成的环境”，“体现出复杂性和动态性特征……可谓制度落地的‘最后一公里。”[17] 制度只有与制度环境相契合才能发挥效能，当制度难以适应环境时，形式主义便随之而生，制度有效性就难以实现。

1.制度目标与基层环境相割裂

信息是一种资源，是制定制度的前提和依据，制度制定者只有掌握充足的信息，对现实有足够的了解和把握，制度才不会偏离实际。行之有效的制度要求府际间对彼此信息比较了解，尤其是上级部门对基层工作人员的工作情况、工作环境有足够的了解，按照实际情况制定具有可操作性的制度。但由于官僚体制内生的绩效考核要求，上级会从追求部门绩效的角度出发制定制度，而不是基于基层的实际状况。上下级之间往往存在信息鸿沟，信息难以实现共享;由于缺乏良好的沟通和信息传递渠道，基于信息不充分而制定的制度也会缺乏执行力。而且上级政府会经常安排临时性的任务给基层，且要求限时完成。由于时间紧、任务急、要求高、责任大，基层工作人员只能靠猜测推断伪造一套假材料，用花哨的形式掩盖内容的空泛，先应付了事。

除了上下级之间信息不对称导致形式主义外，上级政府职能部门之间的竞争也是基层形式主义的推手。政府职能部门的设置与职能范围应根据社会需求而定，我国政治实践中不同部门不仅有分工合作的关系，也存在竞争关系。每个职能部门都有工作要求与任务，为了出成绩，职能部门会利用权力向基层施加压力、下派任务，因为这是上级部门不用花太多精力与时间便可以获得较大产出的路径选择。其结果是一个基层单位可能要对接三、四个上级部门，甚至更多，这就是“上面千条线，下面一根针”的真实状态。上级职能部门在向基层下达命令、指示和任务时是各自独立行动的，不会考虑其他部门是否在同时间段也下达了任务。基层工作人员缺少与上级政府之间的沟通协调、压力反馈的博弈能力和资本，面对上级施加的压力只能被动接受，可实际上人手不足、精力有限、能力不及，只好选择形式性地完成任务。甚至不同职能部门之间的任务、指示可能相互冲突、彼此矛盾，基层根本没有办法同时执行，只能左右逢源、敷衍了事。

2.技术生活化衍生形式主义

技术与制度往往相伴而生，技术是一柄双刃剑。一方面，如果利用得当，技术将促进制度落实;另一方面，如果滥用技术，将降低制度效能。有学者认为，“制度行为实质上是静止的和反对技术变化的”[18]，但是技术的进步难以阻挡，技术的改变可能会对制度产生不利影响，“当技术和制度的变化不相适应时，受到指责的总是前者，其实根源出在我们未充分利用技术的潜力这方面”[18]。因此重点在于如何恰当地运用技术使技术服务于制度建设。随着科技的发展，技术嵌入生活的方方面面，实现了技术生活化，比如人们通过“云服务”享受到了高效的服务。尤其是智能手机问世以来，极大地方便了人与人之间的沟通，不少过去需要劳心费力的事情通过“指尖对指尖”便快捷解决，社会各领域的运转效率得到极大提高。但现代技术给人们带来便利的同时，也带来了一些负面效应，形式主义也借机衍生。

其一，技术实现了实时沟通，但也让工作布置和督查变得越来越便捷。随着微信的普及，微信群成为领导发布任务、指令的主要渠道，领导可能会把其灵光一闪的“突发奇想”发到微信群，让下属去落实。面对微信群中的消息，下属即便有重要的工作，也只能搁置，即刻去完成领导布置的任务，不然可能会被判定为“回应不及时”或“工作懈怠”。其二，基层工作人员手机上装着各种各样的政务APP，上级通过这些APP动态掌握下属情况，基层工作人员需要随时签到、填表、刷分，以完成上级布置的各种各样“作业”。比如，基层干部入户访谈首先要做的不是了解农户生活情况、生产情况，而是拍照发朋友圈并且定位，或者将入户照片发至工作群，向领导、同事证明自己正在开展相关工作，是否切实地掌握了农户的情况并不重要。

技术生活化看似重视现代技术手段的应用，实则是有技术化之形式而无为基层减负增效之实效。基层干部的时间、精力被各种各样的软件“绑架”，看似很忙，其实干了很多无用、无效之事，不仅增加了基层工作人员时时处处打卡、刷脸的负担，而且影响了正常的工作生活秩序。事事留痕在一定程度上方便了上级监督，却催生了基层的形式主义。

3.制度难以与瞬息变化的社会共生

制度往往是经验的产物，因此具有一定的滞后性。制度的滞后性表现在两个方面。首先，制度是对前生活经验的总结，难以预测未来。制度是由人制定、由人执行的，人类认识的有限性决定了制度的滞后性。制度的普适性决定了其不能囊括所有情况，一些偶发的、个别的情形难以被制度覆盖。特别是在现代化快速推进的背景下，政治社会局势不断变化，个体行为越来越多元、善变，原有制度可能滞后于社会、个体的诉求变化，难以发挥规制和规范的功能。

其次，制度变迁具有缓慢性。稳定性是制度的重要特点之一，制度的稳定性提高了制度的权威，朝令夕改的制度不仅不利于树立制度权威，还会伤害政府公信力。制度变迁的成本和大量非正式习俗的存在决定制度具有内在的稳定性。诚如诺斯所言，“稳定是通过一系列复杂的制约来实现的，它们既包括在一个等级下的各种正规规则（在这里，每一层次的变迁比原先变迁的成本更高），也包括非正规制约——是正规的延伸、阐述和验证，且由于它们已成了习惯性行为的一部分，因而具有顽强的生命力”[14]（p111）。制度的稳定性并不意味着制度是一成不变的，“经济增长将由于制度性服务供求变动而废弃某些现行的制度安排，新的制度安排将由此而创始以捕捉伴随经济增长而至的获利机会。所以，制度变迁在发展过程中是不可避免的”[19]（p374），但制度变迁具有缓慢性。制度是在实践中逐步形成的，经由一定的程序制定、颁布并执行，其修改和废除也要遵循严格的程序，制度变迁还会涉及利益结构的调整或权力的重新配置，这可能是一个长期的博弈过程，因此制度变迁具有缓慢性。

制度具有相对滞后性，而基层的情况却是复杂多样且瞬息万变的，尽管实际情况已难以让制度或上级的指令落地，但基于科层制的压力传导，基层干部不得不在形式上、过程上下功夫，以呈现政令通达、落实有效的虚浮场面，应付上级的检查或督察，这便使形式主义难以避免。

（三）制度相关者的价值观念契合了形式主义的运行逻辑

制度相关者是与制度制定、运行有利害关系的人，主要包括制度制定者、制度执行者以及制度约束对象三类。任何一项制度都是人们权衡与选择的结果，制度的各个环节都离不开人的作用。人具有主观能动性，人的能动性受认识的支配，复杂的、不确定的环境会降低人对客观对象判断的准确程度，加上自利的驱动，这些因素制约着人的行为选择，进而影响制度的有效性。

1.制度制定者的意愿影响制度合理性

人性对政治的影响一直是古今中外政治思想家讨论的政治生活核心问题，许多思想家都尝试从人性的角度建构制度，以迎合人性的优点、克服人性的不足。赫伯特·西蒙指出，“人们信息加工的能力是有限的，因此，人们无法按照充分理性的模式去行为，即人们没有能力同时考虑所面临的所有选择，无法总是在决策中实现效率最大化”[20]（p19）。制度并不是天然生成的，也不由机械化生产而来，而是由人制定、选择的，即便是非正式制度，也是经由人们长时间的行为选择积淀而成，因此人的认知能力、水平关系着制度的合理性、科学性。

制度制定的过程是搜集信息、加工信息、产出政策、再搜集信息、进一步加工信息、再完善制度的循环提升过程，无论哪个环节，都需要人来操作，人的主观能动性在其中自然会发挥或大或小的作用。虽然制度制定者会有意识地搜集信息，但由于信息具有分散性的特点，他们想要完全掌握信息并非易事，往往会根据自己的兴趣点、可及性去搜集信息。此外，即便制度制定者拥有较多的行业信息，具有明显的信息优势，但并非就能充分利用占有的信息，而是可能依凭个人偏好对信息进行删选、加工，利用对部门或个人有利的信息来设计制度。由于制度制定者未能充分利用信息，导致出台的制度可能偏离社会现实，如果上级制定的制度（规则、政策、指令、任务、目标等）没有反映基层的客观需求，基层工作人员就很难将制度落到实处，不得不虚浮执行。

2.制度执行者：策略性执行或对制度进行建构

制度本身是静态的、没有生命力的存在，只有被执行才能发挥其功能。很多制度执行的主体是基层工作人员，当具体实践与制度要求存在较大偏差时，为了“完成”任务，执行者很可能根据自己的意愿变通处理，形式主义便油然而生。

首先，基层工作难以克服人情障碍。传统中国社会是一个讲人情、论关系的社会，关系、人情网在社会生活中占据重要位置，对个人生活产生重要影响。现代化进程中，基层社会仍未完全摆脱关系的影响。比如，在农村虽以家户为基本生产生活单元，但家户不可能脱离社会而孤立存在，单个家戶难以完成生产、生活的所有活动，需要与其他家庭联合，空心化的农村更需要通过守望相助形成的共同体来彼此照应。熟人间的交情、朋友间的友情、亲人间的亲情难免被移植到社会治理过程中，“私人领域的人际关系与公共领域的社会关系相互重合和延伸，是中国社会的重要特点，以至于在现代社会生活中仍然大量存在借助特殊关系获得特殊权力的现象”[21]。通过关系，个体可以丰富社会资本、分享资源;当遇到困难、障碍时，个体可以利用关系资源帮助自己向特定对象施加影响，以达成目标。人情社会注重利益链接，以致有时候人情高于制度、规则，关系取代了契约。基层工作人员大多是土生土长的本地人，面对亲朋邻里，需要在人情与制度（规则）之间取舍。如果刚性地执行制度、任务，完全不讲人情、六亲不认、铁面无私甚至大义灭亲，不仅工作难以顺利开展，而且会招致舆论谴责与诟病，以致在社会关系中被孤立，事业上也难以进步。“作为人们通过人际关系获得的各种资源的总和，关系社会资本影响领导人的晋升决策，是基层干部晋升的关键社会机制”[22]。所以，他们只有“网开一面”，以致放弃原则、破坏规矩，因人施策，即便采取的措施有悖制度初衷、有违规则要求，但他们维护了社会关系，而且因相关人的配合在形式上完成了上级指令或任务，没有引发社会失序。

其次，基层工作人员理解偏差导致执行偏离制度初衷。制度有正式与非正式之分，正式制度常以文本的方式呈现，非正式制度以习俗等方式存在。自上而下的制度以正式制度为主，制度的执行有赖于对其恰当的理解，为此要求制度的语言应该简约易懂、明白了当。诚如孟德斯鸠在讨论立法语言时所提到的，“法律的文风应该从简，十二铜表法是一个少而精的典范，小孩子都能熟记背诵。……法律的文风应该朴实，平铺直叙永远要比拐弯抹角好。……法律的用词要做到让所有的人都能理解为相同的概念”[23]（P87）。但实际上由于制度表述的概括性很强，制度内容往往并不是人人都能理解透彻。基层是制度落地的空间场域，要实现制度目的，基层工作人员就必须准确理解制度初衷与内涵。基层工作人员一般通过会议、文件等形式获得制度信息，缺少与上级部门面对面交流、研讨的机会，只能根据自己的理解去把握制度内涵、要完成什么任务、如何完成，加之有些制度本身很概括，其内涵和外延有些模糊不清，甚至不同上级部门对同一制度的要求出现冲突，这就容易造成基层对制度的理解偏离上级部门的初衷，基层为了化解冲突不得不虚浮应付，为形式主义留下空间。这种基层对制度理解与制度初衷的偏差，不可避免会导致工作缺乏针对性，以致出现“打擦边球”、变通执行、造假等现象。基层通过自主行为或虚假执行对制度进行建构，使制度执行效果偏离甚至背离预期，出现制度异化现象。

3.制度约束的对象：对个人利益的追求导致制度低效或无效

制度作为公共物品，面对的是社会公众。制度得到公众的普遍遵循是制度有效的基础，也是制度正效应外溢的体现。“社会制度，指的是社会全体成员都赞同的社会行为中带有某种规律性的东西，这种规律性表现在各种特定的往复的境界之中，并且能够自行实行或由某种外在权威施行之”[24]。制度的普适性意味着人们在规则面前是平等的，执行制度时不应该因地位、财富、职业、权力等要素的不同而区别对待，否则会削弱制度的权威性与效能，“一项制度如果得不到人们的公认和共同遵守，就不称其为制度，或者说这项制度还没有真正形成”[25]（p255）但一般性的制度和规则难以应对个体诉求，当个体利益与普适规则发生冲突，作为社会个体的成员比如村民，便可能出现违背规则的行为，基层干部为了完成上级交付的限时任务，不得不依据制度约束对象的需求变通执行制度。

首先，制度难以满足个性化需求。随着科学技术的发展，网络社会逐渐形成。个体与外界交流、沟通的机会越来越多，现代化的通讯方式开阔了人们的眼界，人们的权利意识、效率意识、民主法治意识有了很大提高，但网络社会也使个体价值和诉求日益多元。如果缺乏足够的信息甄别能力、筛选能力和理解能力，面对鱼龙混杂的信息，只根据个人喜好或利益得失来截取于己有用的信息与普适性的规则、制度“对质”，基层工作人员为了推进工作，维护稳定或息事宁人，有时不得不放弃制度，满足他们的个人要求，致使制度无效或低效。

其次，制度更难满足个人的无理私利。在农村，一些村民为了给自己争取较多利益，有时会无理取闹，迫使基层工作人员不得不违背政策，否则将面临难以完成工作或因工作不到位、方式方法粗暴而被追责的困境。比如，农村发放各项补助首先要由符合条件的农户先填写补助申请表，经基层工作人员或者上级政府部门审核，符合发放条件的方可发放。有的村民之前觉得填表麻烦便放弃申请，但事后知道其他村民领到了补助金又心生不满，于是便以村干部没有通知为由隔三岔五找村干部闹事。为了避免此类情况再次发生，村干部不得不让村民写放弃声明、保留对话录音或者聊天截屏，处处留痕。这种工作方式向其他领域蔓延，痕迹主义便自然而生。这些情况的发生并非完全因为制度不良，而是制度约束对象的认知、观念、行为影响了制度执行。当下对制度约束对象的规制不够，自上而下的问责、追责压力也迫使基层工作人员采用“摆平”“和谐”的工作方式平息矛盾，而满足个别人的无理诉求可能引发多米诺骨牌效应，人们的效仿会进一步导致制度低效或无效，滋长基层虚浮执行、虚假呈现、选择执行等用形式掩饰制度内容落地的形式主义倾向。

四、基于制度视角的形式主义根除路径思考

形式主义是只注重制度（规则）形式而不注重内容、不求质量的工作方式，看似在执行上级的决策、任务、指令，实质是与上级意愿、制度初衷背道而驰，削弱制度的威慑力，久而久之将导致政府失去权威与信任，是国家治理过程中必须祛除的顽疾。基于制度有效性的分析框架发现，形式主义产生的根源在于制度，既有制度自身设计不合理方面的因素，也有制度执行不合规的原因，还有制度相关者的干扰，因此从制度视角杜绝形式主义，必须要形成有效的制度体系，赋予制度合理性并实现制度制定与执行之间的良性转换。

（一）紧贴实际，确保制度内容合理

上级政府对基层信息的把握情况决定着制度的生命力，制度制定者需要有高度的自觉与责任感，坚持实事求是的工作态度，科学设计制度（规则），赋予制度合理性、适用性。实现制度的合理性需要从两方面入手。一是建立府际间的良性互动机制，实现信息的府际共享。制度设计要从基层工作的实际出发，充分调研，了解基层工作的真实情境和员工所思所想及困惑，以全面提升制度的合理性为重点，用新的思路、理念、办法解决问题。上下级政府之间应建立协商机制，使下级有机会充分展现工作中的困境与问题。上级在全面把握基层现实情况的基础上，先给出有关制度、任务的初步设想，并参考、听取下级的意见对制度、任务进行修订，反复进行可行性评价，使上下级之间对制度、任务形成共识。合理的制度，从内容方面看，工作中心突出，能够抓住牛鼻子，充分考虑基层工作人员的工作能力与工作压力，避免基层任务过渡堆积;从形式上看，以接地气、可操作、简便易行和灵活的方式推行;从考核方面看，能够用好考评方式，参考民众的满意度，听基层工作人员的声音，坚持过程与结果并重。二是建立政府与民众之间的良性互动机制，保證政令内容紧贴人民群众的利益。实现民众利益是制度追求的目标之一，因此制度要注重对受约束对象利益的保护，向民众提供发声的渠道，制定政策时充分考虑民众意愿，只有这样制度才能得到民众的遵守和支持，实现制度的效能。

（二）塑造环境，实现制度与环境之间的良性互动

实现制度与环境之间的良性互动是实现制度有效性的保障，可以从以下三个方面对环境进行改良，以提升制度效能。

首先，从政治环境层面看，应调整纵向政府间权力配置结构，赋予基层更多的权力与自主性。科层体系中上下级政府之间是领导与被领导的关系，基层往往只是被动地执行上级政府制定的制度、交付的任务，缺少自主性与活力，而自主性与活力是保障制度落实不可缺少的要素。为促使制度落地，需要以合法的方式将权力授权或者委托给基层工作人员，为保障制度常规运作营造良好的政治环境。

其次，从文化环境层面看，要树立科学的现代技术价值定位。现代技术运用到治理过程可以提高治理效率，但智能技术是一把双刃剑，不只发挥正能量，还可能反作用于治理，过度使用新型技术会导致治理失效。例如在政务APP上打卡签到，受网络等因素的影响，工作人员实际上已经完成了打卡，但后台却可能显示未打卡。智能革命的目标是方便人们的生活，治理过程中合理使用现代技术可以达到事半功倍的效果，但不可过度依赖，应只在受控的局部发挥现代技术的优势，提高治理效能。

最后，从社会环境层面看，应为制度运行营造良好的社会环境。环境是由人的能动性创造的，为实现制度的顺利运行，人作为社会的主体应对社会环境进行塑造，使社会环境能够满足制度运行的需求。一方面，通过完善工作机制构建稳定的社会环境，稳定的社会环境不是指社会环境不发生变化，而是指社会环境的变化是渐进的、有序的，不是突变的、动荡的、失序的。另一方面，营造民主、友善的氛围，民主、友善的气氛是塑造社会凝聚力的前提，只有社会有了凝聚力，各项制度才可能得到妥善执行，如果社会充斥着冲突、对立、斗争，制度将丧失生命力。

（三）培育制度相关者的协作精神，实现制度制定与执行的有效衔接

制度的制定、运行是一个多元主体参与的过程，需要融入多元化的治理理念。多元化要求人与人之间要建立有效的互动，这就需要主体具备协作精神，愿意为了他人利益、集体利益作出让步与牺牲，可从以下两方面入手培育制度相关者的协作精神。一方面，建立畅通、和谐的沟通渠道。制度有效性的实现要求制度相关者的诉求都能得到充分的表达和反映，搭建沟通平台是制度相关者表达自身利益的前提，为消弭隔阂、达成共识创造了条件，有助于提高制度相关者的配合意识。另一方面，建立科学的利益整合机制。随着经济、社会的发展，人们的需求越来越多元化，异质性不断增强，不同制度相关者的诉求可能不同，甚至冲突。制度难以囊括所有情况，不可能满足相关者的所有诉求，当制度违背了相关者的诉求，制度的有效执行就只能成为一种奢望，但如果能够进行有效的利益整合，将个体利益融于整体利益之中，将不同的利益整合为能够覆盖所有相关者的整体利益，制度相关者便会积极配合制度执行，因为配合意味着自身利益将得到实现。

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