网上信访治理的符号化：缘起、风险与应对策略

2022-03-23杨杨

理论导刊 2022年3期

摘要：网上信访是政府数字化转型的时代产物，有效拓宽了社会公众的诉求表达渠道，成为推进信访治理体系和治理能力现代化的重要依托。然而，在社会运行和社会变化呈现加速趋势的风险社会中，复杂和疑难信访事项不断涌现，加之线上数字化行动的主体缺场与压力型体制形塑的信访考核压力，网上信访治理时常陷入与信访人期望发生偏差的符号化境遇。网上信访治理的符号化倾向与信访工作密切联系群众和保护群众合法权益的生命线发生了偏离，极易诱发信访人的合理诉求转化为网络舆情、对信访机构的制度认同转化为信任流失以及个体理性转化为群体非理性等一系列风险。为此，可以围绕聚合多元力量打造网上信访治理共同体、发挥前沿信息技术的赋能效应确保主体在场以及加强信访治理能力建设促进矛盾纠纷有效化解等方面进行尝试应对。

关键词：网上信访;符号化;制度优势;治理效能

中图分类号：D252

文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2022）03-0084-06

基金项目：国家社科基金重大项目“创新互联网时代群众工作机制研究”（20ZDA023）。

作者简介：杨杨（1988-），男，山东德州人，南京农业大学公共管理学院博士研究生，研究方向：数字政府治理与群众工作。

伴随着互联网时代前沿信息技术的推陈出新，以物联网、大数据和人工智能为代表的创新成果与公共治理实现了渐进融合，政府的数字化转型已经成为提升行政效率和改善服务质量的重要路径[1]。2020年联合国电子政务调查报告显示，中国的数字政府发展指数为0.7948，位列全球第45位，作为衡量国家电子政务发展水平核心指标的“在线服务指数”排名跃升至全球第9位，已经达到“非常高”的水平。中国互联网络发展状况统计报告显示，截至2021年6月，中国网民规模为10.11亿，互联网普及率71.6%，党委、政府和社会公众之间的线上互动已经渐趋常态化。网上信访作为政府数字化转型的重要组成部分，自2015年国家信访信息系统正式运行以来，逐渐形成全国范围内省、市、县三级信访平台全覆盖接入的“纵向到底、横向到边”发展格局，成为社会公众表达诉求、维护合法权益、提出意见建议和实施民主监督的主要渠道[2]。在政府数字化转型的浪潮中，持续创新和完善网上信访是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，也是满足数字化时代社会公众新期待和增进人民群众获得感与幸福感的必然要求。

一、现象：网上信访治理的符号化倾向

政府数字化转型深刻改变着政府治理的表现形式与运作逻辑，社会公众期望政府更加公开透明，可以提供更加精准和优质的公共服务，提升公共治理的民主化水平和参与程度，推动政府、市场和社会以更加良性的方式互动[3]。然而，政府数字化转型在实践中衍生出诸多负面问题，如数量众多的政务APP过度分散工作人员精力、微信工作群和政务办公群成为“摆拍群”和“秀场”、政务系统建设长期处于“走形式”阶段等，媒体和学者将这些问题形象地称为“指尖上的形式主义”[4]。信访工作是一项较为特殊的政府治理活动，普遍与信访人的切身权益紧密相关，信访人对信访部门关于信访事项的办理结果通常比较敏感。信访工作的生命线就是帮助群众破解实际问题和有效解决群众合法诉求。

一般而言，信访工作存在陈述与执行两种典型的输出形式。传统信访工作模式主要表现为信访人与信访部门之间的实体互动行为，形塑了主体在场压力，迫使信访部门必须十分注意信访工作的真实效果与有效反馈，并通过权威性或相关性执行活动给予信访人实际的利益或服务。网上信访工作模式是信访人与信访部门之间的线上虚拟互动行为，容易产生主体不在场的张力，信访部门更加偏重信访事项处理的既定程序与时间节点，并通过权威性或相关性政策陈述给予信访人以符号意义上的满足。显然，无论是传统信访工作模式还是网上信访工作模式，都应当将帮助社会公众化解矛盾纠纷和解决人民群众合理诉求作为核心价值追求。然而，网上信访治理注重给予信访人以符号意义上的满足，极易陷入以未承载实際意义的文字响应信访人提出的信访事项，以象征性的及时办理和快速回复掩盖实际问题并未化解的事实（见表1），进而使信访人通过网上信访化解自身问题的期待难以实现。值得注意的是，与指尖上的形式主义比较注重形式上的“有”或“无”不同，网上信访治理的符号化倾向需要辨别内容上的“真”或“假”，即要深入到信访部门的回复内容与信访人的实际诉求是否匹配的层面。

网上信访治理的符号化倾向主要表现为信访人提出的信访问题并未得到实质性解决，信访部门较强的不确定性语言或答非所问等方式偏离了信访工作的核心价值追求。案例一中信访部门以“上级主管部门”“等待批复”和“尽快”等不确定性色彩较浓厚的话语回应信访人提出的“解决百姓出行问题”;案例二中信访部门并未对信访人提出的“改变之前运动式清理”和“制定一个根治方案”作出响应;案例三中信访部门的回复内容同样没有真正解决信访人提出的“噪声扰民”和“安全隐患”等问题，三个网上信访案例均呈现出较强的治理符号化倾向。显然，信访人视野中信访部门的“权威性陈述”并未承载实质意义，后来三个案例信访人均就同一事项进行了重复信访。其中案例一中的信访人对信访部门的回复十分不满，认为其工作态度不严谨，影响政府公信力，并对是否真实存在“路面改造计划”提出质疑。案例三中的信访人联合小区其他受到影响的业主，向信访部门进行了群体访。

二、缘起：网上信访治理符号化的生成情境

（一）风险社会催生复杂和疑难信访事项

20世纪后期以来，社会呈现出高度复杂性和高度不确定性特征，并且以风险社会的形式作用于我们的生活和生存[5]。风险社会中的社会运行和社会变化呈现加速趋势，一些复杂和疑难的棘手性信访问题不断出现，网上信访治理的符号化成为一种被动适应的现实选择。第一，历史遗留型信访问题。这类信访问题多与快速城市化进程中征地拆迁遗留的补偿纠纷、企业改制不规范不彻底导致的职工权益受损以及城市建设和企业发展引发的环境污染等相关，多为信访积案和难案。而网上信访正处于渐进发展和完善时期，缺乏化解复杂和疑难问题的能力与措施。第二，执法违法型信访问题。在社会转型期，为了维护社会稳定和推动地方经济发展，出现了一些不恰当的公共治理行为，如“截访”“拦访”和“未征先拆”等损害社会公众合法权益的信访事项。由于存在特殊的社会背景和原因复杂性，信访人通过网上信访渠道反映类似问题的效果依然有限。第三，新兴业态型信访问题。网上信访正在逐渐摆脱传统信访工作模式中的经验型治理和人治传统，转向以法治思维和法治方式解决信访问题的模式。然而，由于法治建设的相对滞后性，网上信访尚难以有效应对新型业态管理不规范和行业标准缺失的问题，如一些居民将住宅改造成网约房或民宿用于商业经营引发的矛盾和纠纷，由于涉及多个职能交叉的政府部门，致使信访事项的办理过程往往陷入相互推诿的境遇。

（二）线上数字化行动致使治理主体缺场

政府数字化转型极大地改变了社会公众与政府部门的互动方式，政务服务事项的“掌上办”和“指尖办”已经成为潮流，尤其是2020年新冠肺炎疫情发生之后，数字政府有效减少了不必要的人员流动和集聚，为打赢疫情防控阻击战提供了巨大助力。在信访工作领域，网上信访自2018年就已经成为社会公众诉求表达的主渠道[6]，疫情防控期间信访部门实体接待中心的暂停接访，进一步培养和形塑了信访人的网上信访习惯。然而，网上信访作为一种线上的虚拟行动，信访事项办理过程中的治理主体缺场为网上信访治理的符号化倾向提供了土壤。一方面，信访人与信访部门工作人员情感表达与传递减少。信访工作不同于一般的政府治理活动，信访部门工作人员能否设身处地想群众之所想、急群众之所急，并在此基础上产生共情或同理心，是信访事项能否及时和顺利化解的重要影响因素[7]。以文字符号作为互动载体的网上信访，无法有效表达和传递信访人的无助、焦虑、不满、愤懑或急迫等情感，信访部门将信访事项作为冷冰冰的信息符号来对待，难免出现漫不经心和敷衍塞责的符号化回复。另一方面，网上信访工作模式中信访人的在场压力消失。信访部门在线下办理信访事项时，迫于信访人的在场压力，会生成化解矛盾纠纷的紧迫感、危机感和责任感。网上信访造成了信访人在场压力的消失，致使信访部门的注意力由真正解决问题转向更加关注办理流程和时间节点控制。

（三）层级压力型体制造成信訪考核压力

相对于传统信访工作模式而言，网上信访具备更加方便、快捷和经济的特点，加之社会公众的权利意识、参与意识和监督意识增强，越来越多的信访事项涌入信访部门。以数字信息技术作为底层支撑的网上信访，天然具备了量化考核的优势。以往需要进行人工统计的初信初访受理率和按时办理率等指标可以在信访信息系统中清晰地展示，职能机关之间工作沟通和业务交流的信息传递链条被有效地缩短，不同层级信访部门之间的纵向比较和同一层级信访部门之间的横向比较更加透明与易于实施。追求更高的信访事项办理速度，从而在绩效考核竞争中胜出，成为信访部门开展工作的重要考量。资料显示，2019年浙江省网上信访数量占信访总量的74.1%，全年网上信访件平均流转时间为1.7天，信访事项办理的平均天数为3.65天[8]。不断增多的信访事项数量与追求更少的信访事项办理时间之间存在一定张力，导致不断减少信访问题的实地考察和处置时间、选择性规避信访事项中的关键问题、以模棱两可的话语进行象征性回复，成为消解网上信访绩效考核压力和维持信访排名靠前的重要手段。

三、风险：网上信访治理符号化的不良影响

（一）信访人的合理诉求转化为网络舆情

信访制度是中国特色社会主义民主政治的有益补充，是一种门槛较低、富有弹性和更加直接的民主形式，有助于社会公众的诉求表达、权益保障、政治参与和民主监督[9]。生成于数字化时代的网上信访，理应在保持信访制度原有特质的基础上，更好地发挥方便、快捷、经济、透明和公开的优势，更加有效地响应人民群众合理诉求和增进信访人的获得感与幸福感。网上信访治理的符号化倾向不利于社会公众合理合法诉求的顺畅和有效解决，在“人人都有麦克风”和“人人都有话语权”的互联网时代，极易诱发信访人将原本合情、合理、合法的权益诉求转化为网络舆情事件。相对于网上信访的有序性、规范性、法治化和可控性而言，网络舆情的不确定性、破坏性、扩散性和不可控性显然更高[10]。网上信访转化为网络舆情事件之后，一方面需要花费更多的人力、物力和财力等资源去应对、处置和消除不良影响，另一方面网络空间具有放大效应和扩展效应，极易将信访人的权益诉求无法满足与信访部门的治理体系不完善和治理能力不足相连接，从而对政府部门的整体形象产生负面影响。

（二）信访人对信访制度的认同转化为信任流失

信访制度自创设至今，一直将密切联系群众和化解矛盾纠纷作为核心目标，发挥着重要的“兜底补充”作用，被社会公众当作最后一根“救命稻草”，赢得了广泛的社会信任和支持[11]。网上信访出现之后，社会公众对信访制度的信任迅速覆盖了这一新生事物，促使其快速发展成为聚合民意的“舆论场”和方便党群、政民互动的“绿色通道”。普遍的公共信任是一种重要的社会资源，会对信访制度的存续和发展产生重要影响。信访人对信访制度的认同与信任，可以将潜在的矛盾纠纷和公共政策产生的不良影响限制在一定范围内，真正将信访工作打造成为维护社会稳定与和谐的“减压阀”和“缓冲器”。网上信访治理的符号化倾向不利于信访制度的长远发展，极易导致信访人对信访部门的信任流失。网上信访并非仅仅是信访人信访渠道的增加，还承载着信访人更加快速和有效解决信访问题的美好愿望，信访部门对信访事项的办理是将信访人“需求”转化为“现实”的关键环节。如果信访人在与信访部门的线上互动中明确察觉其需求并未被认真对待或有效解决，以往对网上信访较高的初始信任态度将会被削弱，从而生成信访部门无法保障其合法权益的悲观和失望情绪，最终导致对信访制度的信任流失[12]。

（三）信访人的个体理性转化为群体非理性

信访是社会公众民意诉求的重要实现方式之一，其核心特征是始终坚持群众民主表达，而非西方公民社会所谓的公民民主表达。相比较来看，公民民主表达一般具有较高程度的组织化，缘起于以社会契约为基础的权利义务观念，具有鲜明的法治色彩。我国的群众民主表达一般是分散化和原子化的，当社会公众认为其合法权益受到侵害或者想要向党政部门提出意见建议时，可以自发和主动地启动民主表达程序，其权利义务观念缘起于以伦理秩序为基础的生存权和发展权，并且表现出一定的差序格局色彩，即对于那些极度缺乏社会资本的底层群众而言，可以通过信访通道进行逐级向上的民主表达。信访人通过线下或线上渠道向信访部门表达诉求，是在正常思维状态下通过对多种可行性方案作出权衡之后的理性选择，承载了个体的冷静、自信和合理预期。网上信访治理的符号化倾向打破了这一平衡状态，导致信访人产生不满情绪和心理失衡，从而诱发信访人的联合行动和群体非理性。Z省网上信访平台显示，近年来以“网约房”冒充“民宿”进行经营而侵犯消费者合法权益的信访数量快速增长，并且信访人对信访部门的处理结果和回复表示不满与质疑，其中与“莫干山民宿”相关的事项已经出现群体性上访。群体性信访是影响社会稳定和正常信访秩序的重要因素，可能会在短时间内形成连锁反应，造成比较严重的社会危害和经济损失，甚至出现以过激方式表达诉求和危害公共安全的严重后果。

四、应对：网上信访治理符号化的矫治策略

（一）聚合多元力量打造网上信访治理共同体

网上信访是社会治理的有机组成部分，建设网上信访治理共同体是坚持和完善信访制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。网上信访治理符号化的生成情境和不良影响，与现阶段信访治理主体并非真正意义上的共同体紧密关联，导致了条块分割、孤立分散和缺乏协作等问题，难以形成多元共治的协同效应。网上信访遵循与传统信访工作模式相同的“属地管理”和“分级负责”原则，尽管有助于解决科层化信访机构中上级与下级信息不对称问题和降低治理成本，但作为信访事项的核心办理主体，基层政府和村居两委存在明显的避责逻辑和应付逻辑[13]，为网上信访治理的符号化倾向提供了生存空间。

以共同体思维应对网上信访治理的符号化倾向，需要价值、责任、行动和利益四个层面的共同支撑。第一，网上信访治理的价值共同体。真正的共同体必然在其内部有一种“共同的、有约束力的思想信念作为自己的意志”[14]，网上信访治理的符号化倾向显然缺乏能够为信访人所认同的价值观念。通过在信访部门开展以人民为中心的主题教育，强化网上信访治理主体对密切联系群众和切实保护群众合法权利的认同感与使命感，才能够真正增进信访人对信访制度的获得感和归属感。第二，网上信访治理的责任共同体。在数字信息技术的赋能作用下，网上信访有助于解决困扰信访工作的信息不对称问题，从而为不同层级和相同层级的不同部门同时关注同一信访事项提供契机，应通过推动和落实信访治理主体之间的相互监督，实现“分级负责”向“责任共担”转变。第三，网上信访治理的行动共同体。网上信访事项的真实化解需要经历诉求表达、情况核实、问题处理和结果反馈等多个环节，应实现线上线下力量的整合与协同，以卓有成效的集体行动共同化解矛盾纠纷和响应群众诉求。网上信访治理的符号化倾向在问题处理的关键环节行动迟缓或无所作为，必然难以形成强大的治理合力和取得良好治理效果。第四，网上信访治理的利益共同体。信访部门工作人员也是理性的“经济人”，面对风险社会中一些非结构化、跨界性和顽固性的棘手信访事项，其会以“避重就轻”方式办理和应付考核压力作为自身的利益追求，从而与信访人的权益诉求发生偏离[15]。网上信访治理应正视多元主体之间的利益冲突，围绕信访事项的快速和有效解决，寻求各方利益的最大公约数，不断优化绩效考核机制、寻求利益整合方案。

（二）发挥前沿信息技术的赋能效应确保主体在场

信访制度具有一定的弹性，在密切联系群众、化解矛盾纠纷和响应群众诉求的过程中需要综合運用法理情交融的“柔性治理”方式，从而既可以避免社会公众因为制度刚性带来的挫败感，又可以为信访人的权益保障和诉求表达拓展想象空间[16]。然而，信访制度富有弹性的特点也潜存治理效能被弱化的风险，信访人在线上数字化行动中的主体缺场成为网上信访治理符号化的重要生成情境。在信访事项的办理过程中确保信访人的全程在场和实时参与，有助于防止信访制度的空转和网上信访治理的符号化风险。

第一，探索网上信访事项办理的全过程互动。现阶段的网上信访尚处于发展和完善时期，数字信息技术与信访工作的融合程度偏低，网上信访仅被当作一种信访渠道的创新，难以发挥其在促进全过程民主、全过程参与和全过程监督等方面的积极效用。由传统信访工作模式转向网上信访工作模式，其实质是由数字技术未赋能发展为数字技术赋能的过程。同样，数字技术赋能信访工作也要遵循由浅入深和由表及里的演进历程。例如，雄安新区尝试将区块链技术融入信访矛盾化解领域，推动信访人与其他治理主体全部上链，以实时互动、信息对等、相互监督和即时反馈等措施增强社会公众对信访工作的参与感、信任感和满意度[17]。第二，加强网上信访事项办理过程的民主监督。在网上信访事项的办理过程中，应当探索以数字信息技术为支撑的第三方民主监督机制，既可以协助信访部门对信访事项的合理性和合法性予以甄别，又可以对信访事项的处理结果提出相应的意见建议。一定意义上讲，网上信访的民主监督机制比传统信访工作模式下的听证制度更加易于实施，在信息技术赋能作用下，它不但具有相对较低的运作成本、操作便捷，而且可以比较容易地覆盖全部信访事项，从而更加有效地维护信访人的合法权益。第三，建立网上信访事项办理结果的追责机制。网上信访是信访人与信访部门之间的数字化互动，可以探索信访事项办理的全过程“留痕”和“可回溯管理”机制。无论是信访人的诉求表达，还是信访部门对信访事项的办理过程和结果，都应当以技术手段保证其不可篡改和不可撤回，从而既可以对信访人的无理和非法诉求形成威慑，又可以规范和倒逼信访部门及时和负责任地办理信访事项，避免陷入符号化治理的风险。

（三）加强信访治理能力建设促进矛盾纠纷有效化解

在推进国家治理现代化的进程中，有效提升信访部门的矛盾纠纷化解能力，是顺利将信访制度优势转化为社会治理效能的关键。网上信访作为数字化时代信访工作的主要表现形式和必然发展趋势，其化解矛盾纠纷和响应群众诉求的实际效果深刻影响着社会公众的获得感和幸福感，成为衡量和评判信访工作绩效的核心标准。不断加强信访治理能力建设与消除网上信访治理的符号化倾向具有本质追求的一致性，也是塑造信访人与信访部门良性互动关系、增进信访人对信访制度认同的必然选择。

第一，信访部门应端正治理动机。在公共治理的“合理性”视野中，价值理性对工具理性具有规范和制约作用，公共管理者必须树立正确的价值追求，才能够承担责任和完成使命[18]。要消除网上信访治理的符号化倾向因偏离以信访人为中心的治理价值取向而将信访部门工作人员的个人偏好置于相对重要的地位、进而对信访事项的办理态度和结果产生不良影响的现象。第二，加强不同部门间协同配合。高度复杂化和高度不确定性是风险社会的重要特征，以“三跨三分离”问题为代表的棘手信访事项不断出现，使信访部门和政府职能部门之间的协同合作面临巨大考验。要进一步优化和整合网上信访信息系统，更好地发挥多元治理主体之间的相对优势，不断提升化解矛盾纠纷的多部门协作能力，从而增进信访工作人员直面棘手问题的勇气和自信。第三，定期开展专项业务培训。伴随着经济社会的快速发展，很多新生事物引发的矛盾纠纷通过网上信访表现出来，信访部门应当及时分析社会热点问题、总结办理经验，以定期培训或岗位轮训的形式增强信访系统应对新型信访事项的整体能力。第四，吸纳社会力量积极参与。网上信访事项能否及时和有效化解事关社会公众对信访制度的认同与信任，信访部门应当秉持公开、透明和参与的原则，不断增强发现和吸纳潜在联盟治理力量的能力，将更多社会力量吸纳到网上信访事项的办理过程中来，不断增进网上信访的共治水平。

虽然网上信访治理的符号化倾向并非信访工作领域的主流表现形态，但其局部存在会对信访工作的整体治理效能产生不利影响。在推进网上信访治理体系和治理能力现代化的进程中，信访部门应当牢固树立以人民为中心的发展思想，坚守网上信访密切联系群众、化解矛盾纠纷和响应群众合法诉求的生命线。通过打造网上信访治理共同体，以信息技术赋能主体在场和加强信访治理能力建设，有效防止和应对网上信访治理符号化引致的网络舆情、信任流失和群体非理性等潜在风险，进而让社会公众真正感受到网上信访的好用、易用和管用，共享数字信息技术发展的时代红利。

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