油气行业支持政策延续 “双碳”政策推动绿色转型——2021年中国油气行业政策综述

张鹏程，燕菲，陈建荣，陈嘉茹

( 中国石油集团经济技术研究院）

2021年是中国历史上具有里程碑意义的一年，中国共产党迎来百年华诞，中共十九届六中全会通过中国共产党第三个历史决议，第一个百年奋斗目标胜利实现，国家治理能力不断提升，着力打造有为政府和有效市场。党中央多次强调保障能源安全，对油气保供提出更高要求。国家碳达峰、碳中和（简称“双碳”）政策密集出台，油气行业绿色低碳转型势在必行。

1 继续支持油气行业提升安全保障能力，把能源的饭碗端在自己手里

2021年是“十四五”开局之年，面对严峻多变的国际形势，党和国家对油气行业给予厚望，要求油气行业持续提升油气勘探开发力度，承担起保障油气核心需求的重任。财政部、国家发改委、国家税务总局等部委持续优化财税环境，延续对油气行业的支持政策；深入推进能源价格改革，明确天然气管输定价机制；完善地质勘查及成品油市场监管，规范油气行业市场秩序。

1.1 提升国内油气保障能力

2021年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称《规划纲要》）首次提出油气核心需求依靠自保，部署了加快深海、深层和非常规油气资源利用，夯实国内产量基础，保持原油和天然气稳产增产，拓展油气进口来源，维护战略通道和关键节点安全等重点任务。

国家能源局在4月公布的《2021年能源工作指导意见》中提出，推动油气增储上产，确保勘探开发投资力度不减，进一步提升能源储运能力，推进天然气主干管网建设和互联互通，推进“百亿方”级储气库群建设，抓好2021年油气产供储销体系重大工程建设，设定2021年石油产量目标为1.96亿吨左右，天然气产量2025亿立方米左右，同比均保持增长。

10月，习近平总书记在胜利油田考察时强调，解决油气核心需求是我们面临的重要任务。要加大勘探开发力度，夯实国内产量基础，提高自我保障能力。要集中资源攻克关键核心技术，加快清洁高效开发利用，提升能源供给质量、利用效率和减碳水平。习总书记指出，石油能源建设对我们国家意义重大，中国作为制造业大国，要发展实体经济，能源的饭碗必须端在自己手里[1]。

12月，中央经济工作会议要求，正确认识和把握初级产品供给保障，坚持以人民为中心的发展理念，增强国内资源生产保障能力，加快油气先进开采技术开发应用；确保能源供应，大企业特别是国有企业要带头保供稳价；深入推动能源革命，加快建设能源强国[2]。此次中央经济工作会议对能源行业着墨颇多，既强调了近期油气作为初级产品保供稳价的重要性，也指明了建设能源强国的远期目标。中国油气企业应不负党和国家的深切关心和殷殷期待，落实国家能源安全新战略，坚持常抓不懈，持续提升投资力度，加快油气勘探开发和储运体系建设，增强能源安全保障能力，开启建设能源强国新征程。

1.2 进一步减税降费，支持油气安全保障能力提升

2021年，国家进一步优化和落实减税降费政策，确保政策实施效果落地，鼓励企业加强科技攻关，对油气行业的支持力度持续提升。

加大对制造业科技创新的支持力度。2021年3月31日，财政部、国家税务总局联合发布《关于进一步完善研发费用税前加计扣除政策的公告》，将制造业企业研发费用加计扣除比例由75%提高至100%，对先进制造业企业按月全额退还增值税增量留抵税额，进一步减轻制造企业税收负担。

减免进口环节税收。财政部、海关总署、税务总局发布《关于“十四五”期间能源资源勘探开发利用进口税收政策的通知》（财关税〔2021〕17号），明确对特定的油气勘探开发作业中外合作项目、海上油气勘探开发项目、海上油气管道应急救援项目、煤层气勘探开发项目所需要的仪器和设备，免征进口关税和进口环节增值税，并继续按一定比例返还天然气进口环节增值税。这有利于增强中国勘探开发能力和油气应急保障水平，促进天然气资源进口，更好地保障国家能源安全。

延续现有优惠政策。2020年4月，财政部、税务总局、国家发展改革委发布《关于延续西部大开发企业所得税政策的公告》（财政部、税务总局、国家发展改革委公告2020年第23号），自2021年1月1日起至2030年12月31日，对设在西部地区的鼓励类产业企业继续减按15%的税率征收企业所得税[3]。在国家发改委发布的《西部地区鼓励类产业目录（2020年本）》中，进一步鼓励西部地区更好地发挥特色优势，增加能源资源、节能环保、资源综合利用等产业条目。2021年3月，财政部、税务总局发布了《关于延长部分税收优惠政策执行期限的公告》，明确页岩气资源税减征30%税收优惠政策于2021年3月31日到期后，执行期限延长至2023年12月31日。优惠政策的延续将对油气企业加大西部地区资源开发、提升非常规天然气产量、保障油气供应安全起到促进作用。

1.3 持续深化油气领域价格市场化改革

持续推进天然气价格改革。2021年5月，国家发改委发布《关于“十四五”时期深化价格机制改革行动方案的通知》（发改价格〔2021〕689号），明确在“十四五”时期稳步推进石油天然气价格改革，按照“管住中间、放开两头”的改革方向，根据天然气管网等基础设施独立运营及勘探开发、供气、销售主体多元化进程，稳步推进天然气门站价格市场化改革。6月，国家发改委印发《天然气管道运输价格管理办法（暂行）》和《天然气管道运输定价成本监审办法（暂行）》（发改价格规〔2021〕818号），明确按照“准许成本加合理收益”的原则制定跨省天然气管道运输价格，将跨省天然气管道划入西北、西南、东北及中东部4个价区，分区核定运价率，实行“一区一价”；将统筹考虑国家战略要求、行业发展需要、用户承受能力等因素，对准许收益率实行动态调整，通过加强网络型自然垄断环节价格成本监管，保障市场健康有序发展。

整顿和规范成品油市场秩序。2021年5月，财政部、海关总署、税务总局在《关于对部分成品油征收进口环节消费税的公告》中规定，对混合芳烃、轻循环油和稀释沥青等进口产品视同石脑油或燃料油征收进口环节消费税，堵住了进口端的逃税漏洞。2021年，江苏、贵州、河南等省份先后开展成品油市场专项整治行动[4，5]，整治非法经营，打击成品油偷漏税行为，这将有助于优化营商环境，建立公平的市场秩序。

加强地质勘查活动监管。2021年6月，自然资源部出台《地质勘查活动监督管理办法（试行）》，这是从地质勘探资质审批到事中事后全过程监管的首个制度性文件，为规范地质勘查行业秩序，促进行业健康发展提供了有力保障。

2 构建“双碳”目标政策体系，加快油气行业绿色低碳转型

自2020年9月国家主席习近平在第75届联合国大会上向全世界做出“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”的郑重承诺以来，中央有关部门抓紧研究出台相关政策措施，积极推动碳达峰、碳中和这一经济社会系统性变革。2021年国家出台多份“双碳”相关文件（见表1）。2021年，中国在完善碳达峰和碳中和政策体系、推动全国碳排放权交易市场（简称全国碳市场）建设、落实能耗总量和强度双控制度、严控高耗能高排放项目盲目发展、推动重点行业绿色低碳转型等方面取得了显著成效。

表1 2021年“双碳”目标相关政策汇总

2.1 碳达峰碳中和“1+N”政策体系初步建立

2021年3月5日，碳达峰、碳中和目标首次被写入政府工作报告，提出要扎实做好碳达峰、碳中和各项工作，制定2030年前碳排放达峰行动方案，优化产业结构和能源结构，并写入《规划纲要》。3月15日，中央财经领导小组第九次会议把碳达峰、碳中和纳入生态文明建设整体布局。

10月，“1+N”政策体系中的两个核心文件发布，为油气行业转型发展指明了方向。《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》和《2030年前碳达峰行动方案》提出2060年中国非化石能源消费所占比重达80%以上及“十五五”期间石油需求达峰的目标，要求加快推进页岩气、煤层气、致密油气等非常规油气资源规模化开发，有序引导天然气消费，优化利用结构，大力推动天然气与多种能源融合发展，严控新增炼油能力，推进油气市场化改革，加快完善能源统一市场。这两个文件为有关部门和单位制定能源、工业、城乡建设、交通运输、农业农村等领域和行业的碳达峰实施方案，以及各地区制定本地区的碳达峰行动方案明确了目标任务。

12月，国务院国资委编制印发《关于推进中央企业高质量发展做好碳达峰碳中和工作的指导意见》，要求把碳达峰、碳中和纳入国资央企发展全局，提出到“十四五”末，央企万元产值综合能耗下降15%，万元产值二氧化碳排放下降18%，可再生能源发电装机比重达到50%以上，战略性新兴产业营收比重不低于30%等目标，从推动绿色低碳转型发展、建立绿色低碳循环产业体系、构建清洁低碳安全高效能源体系、强化绿色低碳技术科技攻关和创新应用、建立完善碳排放管理机制5个方面做了详细部署，切实发挥央企在推进国家“双碳”工作中的示范引领作用。

2022年，党中央及国家相关部委将陆续出台分领域、分行业的碳达峰和碳中和指导意见或行动方案，谋划科技、金融、价格、财税、土地、政府采购、标准、监督考核等保障方案，基本形成碳达峰、碳中和“1+N”政策体系，为中国稳妥推进“双碳”工作提供完善的政策保障。

2.2 全国碳排放权交易市场正式启动

2021年上半年，由生态环境部发布的《碳排放权交易管理办法（试行）》《碳排放权登记管理规则（试行）》《碳排放权交易管理规则（试行）》和《碳排放权结算管理规则（试行）》等配套文件相继实施，明确了碳排放权交易的标准和流程，为全国碳排放权交易市场的启动做好了制度准备。7月16日，全国碳排放权交易市场正式启动线上交易。首批纳入2162家发电行业重点排放单位，覆盖约45亿吨二氧化碳排放量，成为全球规模最大的碳排放权交易市场[6]。10月26日，生态环境部发布了《关于做好全国碳排放权交易市场第一个履约周期碳排放配额清缴工作的通知》，将国家核证自愿减排量（CCER）作为碳排放权的补充形式正式纳入全国碳市场，这将更有助于调动全社会参与碳减排活动的积极性。

全国碳市场的建立是中国积极应对气候变化、推动能源结构调整的又一里程碑，为中国实现碳达峰、碳中和目标增添了重要的政策工具。未来，中国碳市场将持续扩容，石化、化工等高排放行业也将纳入其中，预计控排企业将从初期的2000多家逐步增长至1万家以上，碳排放配额将达到100亿吨[7]。国家将不断完善市场机制，通过改进配额分配方法、引入抵消机制等政策措施引导市场预期，稳步缩减免费配额总量，提升履约监管力度，并逐步推出碳期货、碳期权等交易品种，不断完善碳排放权交易市场体系，吸引更多资本进入，促进合理碳排放价格的形成，为碳减排企业提供有效的价格激励信号。

2.3 完善能耗“双控”制度，严控“两高”项目盲目发展

《规划纲要》中提出，完善能源消费总量和强度“双控”制度，坚决遏制高耗能、高排放项目盲目发展。这是中国做好碳达峰、碳中和工作的当务之急和重中之重。随后，中共中央、国务院下发《关于坚决遏制“两高”项目盲目发展的通知》，生态环境部印发《关于加强高耗能、高排放建设项目生态环境源头防控的指导意见》，推进“两高”项目排查整治，严控盲目发展，加强“两高”行业减污降碳协同控制。以严控“两高”项目为抓手，防止能耗过快增长，倒逼地方企业转方式、调结构，以更高的环保和能耗标准促进产业升级和落后产能淘汰。

2021年9月，国家发改委印发《完善能源消费强度和总量双控制度方案》，继续将能耗强度降低作为约束性指标，对各省能耗强度降低实行基本目标和激励目标双目标管理，国家预留少量能耗指标，统筹支持国家重大项目建设、可再生能源发展等；增强能源消费总量管理弹性，推行用能指标市场化交易；健全能耗双控预算、节能审查和考核等管理制度。为解决实际执行中暴露的问题，更加科学有效地推进双控工作，12月召开的中央经济工作会议提出，“要科学考核，新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制，创造条件尽早实现能耗‘双控’向碳排放总量和强度‘双控’转变，加快形成减污降碳的激励约束机制”，明确了制度的进一步完善方向，使“双控”制度从制约区域经济发展的“紧箍咒”变为高质量发展的“指挥棒”，体现“双控”制度遏制粗放式发展、促进动能转变的政策初衷。

2.4 强化重点行业节能降耗，加快实现产业升级

2021年出台的多份文件，例如《关于严格能效约束推动重点领域节能降碳的若干意见》《“十四五”全国清洁生产推行方案》《“十四五”循环经济发展规划》等，均对推动能源体系绿色低碳转型，加快实施石化、化工等行业绿色化改造提出了明确要求。包括进一步放开石油、化工、电力、天然气等 领域节能环保竞争性业务；推动企业循环式生产、产业循环式组合，促进废物综合利用、能量梯级利用；明确到2025年单位工业增加值二氧化碳排放降低18%，重点行业主要污染物排放强度降低10%，资源循环利用产业产值达到5万亿元，绿色环保产业产值达到11万亿元等目标。

9月，中共中央、国务院发布《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》，明确开展市场化环境权交易，发挥资源税、环境保护税等相关税费以及土地、矿产、海洋等自然资源资产收益管理制度的调节作用，在2025年前形成市场化、多元化的生态保护补偿格局。这将有助于通过市场化的方式引导资源合理流动，以交易杠杆推动企业加快开发和应用节能环保低碳技术、淘汰落后产能，实现产业升级。

10月出台的《关于严格能效约束推动重点领域节能降碳的若干意见》进一步提出，推动能源、石化化工等重点行业加快改造升级存量项目，坚决淘汰落后产能，鼓励国有企业、骨干企业开展节能降碳示范性改造，确定了炼油、乙烯等行业能效基准水平和标杆水平，为企业按标准“除旧立新”提供了依据。

未来，循环经济和节能环保产业将迎来政策机遇期，既要加快技术创新，推动传统产业的转型升级，又要全面普及打造事关长远的节约型社会理念和产业模式，以提升中国能源矿产资源保障能力，实现全产业链高水平自立自强。

3 2022年油气政策展望

2021年，中国油气行业相关政策围绕油气保供稳价、市场公平、绿色低碳转型持续发力，为中国深入推进能源革命，建设清洁低碳、安全高效的现代能源构建了日趋完善的政策体系。2022年，国家将延续上述既定政策主基调，一方面，以提升能源保障能力为根本出发点，对油气行业保持支持力度，支持国内油气勘探开发，加强产供储销体系建设，同时继续推进能源领域改革，完善能源价格形成机制，深化油气矿权制度改革，加快矿权有序流转，延续并强化相关财税政策，深化“放管服”改革，优化企业营商环境；另一方面，以加快发展动力转变为出发点，继续完善碳达峰、碳中和“1+N”政策体系，逐步建立排污权、用能权等环境资源权的市场化交易机制和多元化的生态保护补偿机制，完善能耗“双控”制度，引导油气行业开展节能减排改造，加速落后产能退出，坚定推进绿色低碳转型。