美国海域油气区块租赁规划和管理及其对中国的启示

申延平，文雅萍，苏国辉，郝江帆，黄梦曦，高白水

( 1.自然资源部油气资源战略研究中心；2.青岛海洋地质研究所）

美国海域油气租赁区块主要来自联邦政府所属的近海外大陆架，位于美国东西海岸、阿拉斯加沿海和墨西哥湾区域，累计面积约693.2万平方千米。美国海域油气管理部门主要有内政部、海洋能源管理局（BOEM）、安全与环境执法局（BSEE）、众议院自然资源委员会等。

美国政府油气区块租赁规划工作已开展多年，有比较完善的规划和管理制度。针对目前中国油气区块竞争性出让不断探索的现状，本文分析美国海域油气区块租赁规划及管理，以期为中国的油气区块规划和矿权管理提供有益的启示与借鉴。

1 美国海域油气区块租赁规划及管理

1.1 海域油气区块租赁5年规划

海洋能源管理局主管美国海域及外大陆架油气资源勘探开发，按照1953年《外大陆架土地法》的规定，负责制定联邦政府海域油气5年规划，确保海域利用和资源保护之间的平衡，同时为政府合理有序组织区块租赁活动奠定了基础。美国制定海域油气区块租赁5年规划时会结合国家安全和资源情况，租赁规划涵盖联邦政府管理的4片海域（墨西哥湾海域、东岸大西洋海域、西岸太平洋海域以及阿拉斯加沿海区域），在未来5年拟对外租赁的全部油气矿权区域，包含拟开放区域位置、区块面积和时间等信息。

海洋能源管理局对外发布的每一个油气矿权区块都必须包含在5年规划内，并在指定区域进行。内政部长需要每年至少审查一次5年规划。每个区块租赁活动的举行日期、租约期限、租金、权益金率等情况，内政部会提前以公告的方式发布。一般情况下，美国海域油气区块勘查期限与水深有关，初立租约期限为5～10年，可申请多次延续，每次最多延续5年。中标企业进行油气勘探开发需要缴纳签字费、租金、权益金和各项税费等。

在2017－2022年美国的海域油气租赁规划[1]中，10次租赁活动集中在墨西哥湾（见表1）。其中阿拉斯加唯一的库克湾（Cook Inlet）的租赁活动，因地震调查和勘探的季节性限制，举办时间从2021年推迟到2022年。

表1 2017－2022年美国海域油气区块租赁5年规划

1.2 区块合同（租约）管理

目前，美国政府开放的海域对外区块来自太平洋、阿拉斯加和墨西哥湾海域，东部的大西洋尚无有效租约。

海洋能源管理局官方网站按月定期发布租约情况，包括时间、有效租约面积、矿业权人及区块是否在产。例如，阿拉斯加海域的租约分布在波弗特（Beaufort）、库克湾及楚科奇（Chukchi）3个海域。截至2022年1月1日，有效租约集中在波弗特海和库克湾海域，数量分别为19个和14个[2]，面积分别为32092.8公顷和31005.18公顷（见表2）。矿业权人有壳牌、bp、阿拉斯加Hilcorp、埃尼4家公司[3]。

表2 阿拉斯加海域油气有效租约情况

2 海域租赁规划的变更或延续

2.1 海域租赁规划的取消或推迟

美国《外大陆架土地法》规定，根据国家安全、地缘政治或环境保护等情况的变化，美国总统有权从战略角度出发，发布总统政令，撤回任何拟开放区域。同时，美国政府在制定海域油气区块租赁规划过程中，会充分考虑油气市场、经济环境、区域自然环境和综合服务保障措施等多方面因素，变更拟租赁的油气区块规划，予以推迟或取消。

1）总统政令。2016年底，奥巴马政府出于保护北极独特生态环境等多因素考虑，实行北极油气5年禁止开采计划，即在2022年前禁止开展新的北极油气钻探。之前，取消了两次北极油气区块租赁活动：一是2014年12月，撤销西部海域北阿留申盆地油气区块租赁规划；二是2015年1月，取消北部北极圈内楚科奇海和波弗特海油气区块租赁规划。

2017年特朗普执政期间，在北极库克湾海域进行区块租赁，希望给阿拉斯加当地带来投资和收入，强化美国的能源独立性。2021年1月27日，拜登总统发布了“应对国内外气候危机”政令（14008号），提出暂停在公共土地或近海水域进行新的石油和天然气区块租赁活动。

2）油价及自然环境等因素影响。油气资源禀赋、油气勘探开发基础设施完善及商业化程度都直接影响各个区域的油气矿权区块租赁及交易的活跃度。由于油气勘探开发投入高、自然环境恶劣，当前北极波弗特海仅存3个有效矿权租约（Active Leases）在进行油气生产。因此，政府会根据行业、投资者报名等情况，推迟或取消已制定的油气规划。在阿拉斯加区块流标或取消规划的情况有：2004年5月库克湾海域区块流标；2007年和2009年的库克湾海域租赁规划，由于行业缺乏兴趣而取消；2015年内政部驳回壳牌公司在阿拉斯加的区块延续申请后，宣布取消2017－2022年阿拉斯加楚科奇海和波弗特海的租赁规划。

2.2 合同区块延续

美国安全与环境执法局允许企业申请两种区块延续：勘探作业延续和生产延续。勘探作业延续用于延长区块钻井等运营活动，生产延续适用于已进行勘探且已明确生产石油或天然气的区块。安全与环境执法局依据有关规定及具体情况决定是否批准延续。

2005年和2008年，壳牌公司通过海上油气区块竞标分别获得波弗特海和楚科奇海的区块，勘探租约期限为10年。2009年12月，壳牌公司勘探计划获得批准后，勘探过程一波三折[4]。2014年，由于严格的环保政策、恶劣的气候环境、季节性海冰问题、渔业保护区重叠纠纷等因素影响勘探进度，壳牌开始向内政部申请暂缓勘探作业，以及将10年的最长勘探期延长5年。2015年10月16日，内政部驳回壳牌提出的多项理由，不准予区块延续，同时宣布取消原列入海域出让规划中的楚科奇海和波弗特海的区块招标[5]。截至2015年，壳牌在北极油气开发上已花费10年时间和70亿美元。

3 中美海域区块管理及出让方式比较

3.1 中国海域区块矿业权管理

中国海域指中国领海及管辖的海域内水深超过5米的区域（不超过5米属陆地矿权），包括渤海、黄海、东海、南海北部大陆架东部、西部和中南部盆地。海域矿权管理的法律主要有《中华人民共和国矿产资源法》《矿产资源勘查区块登记管理办法》《矿产资源开采登记管理办法》，以及自2020年5月1日起实施的《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》。中国海域油气矿业权管理部门主要是自然资源部，负责油气矿业权的登记、出让和监督管理。区块管理方式是在石油公司申请或者通过竞争性出让的方式获得区块后，由自然资源部颁发勘查、开采许可证的方式为主，合同管理在竞争性出让以及探矿权转为采矿权的区块中开展。

石油、天然气勘查许可证有效期最长为7年，每次延续时间为5年；采矿许可证有效期最长为30年。矿权申请延续登记时应扣减首设勘查许可证载明面积（油气已提交探明地质储量的范围除外，已设采矿权矿区范围垂直投影的上部或深部勘查除外）的25%，其中油气探矿权可扣减同一盆地的该探矿权人其他区块同等面积。

截至2020年底，中国海域探矿权为285宗，面积约为159.7万平方千米；采矿权为105宗，面积为9474平方千米。在探矿权中，中国石油24宗，中国石化22宗，中国海油239宗，中国海油占比为84%；在采矿权中，中国石化8宗，中国海油96宗，地方企业1宗，中国海油占比为92%。海域矿业权主要集中在中国海油。

3.2 中美两国油气区块管理方式比较

美国政府油气区块租赁规划工作已开展多年，中国油气区块出让以在官方网站发布公告的方式向社会公开，尚未制定系统的区块规划制度，这是由于两国油气矿业权和区块规划的管理方式、历史不同，主要体现在油气行业在国民经济体系中的地位、经济体制、法律法规3个方面。

首先是油气行业格局和区块获得方式不同。美国无国家石油公司，国内外石油公司通过竞争获得区块，制定油气规划有利于吸引多样化主体参与。中国的石油行业多年来形成了陆上以中国石油、中国石化为主体，海上以中国海油为主体的国家石油公司主导的格局。2011年以前，以“申请在先”方式获得油气区块，由于主体少且集中，结果是自下而上选择区块。

其次是经济体制不同。美国作为典型的资本主义国家和市场经济体，其产业结构多元，各行业高度发达，美国在制定油气规划时，考虑支持经济增长、创造就业等因素，因此采用竞标方式，公司需要缴纳签字费、权益金和矿区使用费等以增加政府财政收入。中国石油行业为国民经济重要产业，国有石油公司处于垄断地位，在开展竞争性出让前，主要目标为勘探开发油气资源，为国民经济发展提供资源保障。获得区块环节不征收费用，之后缴纳矿区使用费。

再次是法律法规不同。美国油气区块规划相关法规体系已高度完善稳定，海域法规依据有《外大陆架土地法》等，地位受法律保护，历经了市场检验。联邦政府按照其所拥有的资源情况有针对性地开展相关规划工作，各部门分工明确，公众积极参与，实施效果明显。中国目前尚未建立专门的油气区块规划制度，依据《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》等，全面推进以招标、拍卖、挂牌方式开展竞争出让；投标主体要求、出让时间等以官方网站发布的文件或公告为准。油气改革和竞争性出让工作不断探索与推进。

3.3 中美两国油气区块出让方式比较

美国政府制定5年油气区块租赁规划，对公众和投资者起到公开透明的政策稳定性作用。保障了区块规划的权威性，向社会公布及公众参与对于政府的规划过程起到监督和促进作用，保证了规划的合理性。对于投资者，有足够的时间了解拟租赁的区块资源、评估综合价值，促进理性参与竞标活动。但由于美国区块租赁规划跨度为5年，油气市场、投资者预期、经济、社会和环境都在变化。规划需要繁琐流程进行适时的调整，存在延迟或取消情况。

目前中国尚未制定系统的油气出让规划和油气区块规划制度，无专门的油气海域区块规划。近年来，中国在油气改革和区块竞争性出让政策等方面进行了积极探索。2021年，中国在新疆尉犁西[6]等开展了两次常规油气区块出让，在贵州开展1次页岩气区块出让，加快推进油气上游市场化进程，这是中国在陆地油气区块出让做出的改革试点。由于海上区块投资大、勘探开发难度高，对矿业权人的资质、经验、技术等要求高，目前中国政府尚未向社会公开出让海域区块。

中国油气区块出让以在官方网站发布公告的方式向社会公开。由自然资源部主导，优选区块和编制地质资料包过程需征求省自然资源厅、石油公司、生态保护等部门意见。中国的油气区块竞争性出让刚起步，处在由无偿取得区块到缴纳出让收益金竞争取得区块、投资主体逐渐增多的阶段。同时积极推进“净矿”出让的要求高，需依法依规避让生态保护红线等禁止或限制勘查开采区，并做好与用地用海用林用草等审批事项的衔接，以便矿业权出让后，矿业权人正常开展勘查开采工作[7]。在综合考虑区块地质、环保等综合条件下，中国目前采取成熟一批公告出让一批的区块出让方式，具备灵活性和可操作性。但是由于没有规划，投资者通常没有足够的时间深入研究区块，进行理性投资。出让时间上存在不定期发布和出让频次无法预知的问题。

4 对中国建立油气区块规划的启示

美国是世界上油气区块规划和矿权管理比较完善的国家，通过分析其海域油气区块租赁规划及矿权管理，对中国建立油气区块规划有以下几点启示。

4.1 逐步制定中国油气区块出让规划，明确规划权威性，保障规划实施

中国油气区块出让规划作为矿业权出让的基础工作，目前没有制定3年或5年的规划，建议探索发布年度油气出让规划，逐步建立区块规划制度。建议出台相关法规，并明确其权威地位，保障后续矿权区块出让工作能够按照规划的指导高效开展。

为增强履行规划的严肃性，美国的《外大陆架土地法》规定，只有在资源管理规划或油气租赁5年规划内的油气区块才能被竞争性出让，对于没有被列入相应规划的区块，即使是总统签署相关政令要求扩大开放区域，也必须重新执行一套完整的规划设计程序，充分维护了规划的权威性。建议中国的油气区块出让规划也应该明确，只有列入规划的区块才能组织出让，同时自然资源部保有取消或延迟区块出让的权利。

4.2 高度重视规划编制的前期调查与研究，建立与中国资源品质配套的出让规划

美国海上油气租赁5年规划的制定是一项科学、严谨的系统工程，规划的前期调查和制定一般历时2年左右。规划过程中结合资源、油气市场、能源消费等情况，对区块内资源进行合理分析和排序，综合各方意见，对每一个拟出让区块均进行环境影响和出让收益的综合评估。

中国的油气区块主要由具备油气勘探开发资质的国有石油公司持有，现阶段国家能够用于竞争性出让的油气区块来源于空白区和石油公司的退出区，勘探开发难度大。因此，中国油气区块出让的规划不可仓促而就，而应充分利用现有各种资料，必要时积极主动采集新的资料，组织各种专题研究，以尽可能充分调查区块的资源潜力、勘探开发对社会和环境的影响等因素，并建立区块规划的跟踪监测和调整机制。这是整个出让规划工作的基础，也是工作量最大的部分。

4.3 加大中国油气上游行业投资环境研究，吸引潜在投资群体

中国目前油气领域勘探开发主体较少，大部分地区勘探投入不足，而国际油气上游勘探开发投资主体早已多元化，投资者可以在全球产油国范围内筛选项目。

目前，中国具备油气勘探开发经验并具有较雄厚资金实力的企业数量有限。中国政府出让区块的资源禀赋较差，要求新进入油气上游的矿业权人熟悉油气业务特点，具备较丰富的勘探经验和必要的财务能力；同时中国油气行业基础设施开放程度低，也增大了新开放区块投资难度，并影响投资者的经济效益。

因此，建立中国油气区块出让规划应立足于目前开放区块品质较差、区块出让参与者较少的现实，充分考虑潜在投资者的利益诉求，帮助其提高对区块的地质认识，鼓励勘查投入。特别是对于已经参与国外油气上游投资，并积累了一定技术和管理经验的国内企业，国家更应在规划层面释放积极信号，吸引有实力的投资主体。可借鉴北美地区的经验，只要外国企业在国内注册子公司的法人实体，就可以与本土企业具有同等权利参与区块出让竞争，从而调动拥有勘探开发经验、具有资金实力的企业参与中国的区块出让活动。