我国独立自主和平外交政策的新时代意涵——以外交布局为视角的分析

刘 骞

内容提要:新时代背景下，我国正在根据面临的新形势、确立的新目标，通过“完善全方位外交布局”来推进独立自主的和平外交政策。目标上，基于形势因素的“变”与“不变”，既要顺应“世界发展大势”，又要保持“自身特有属性”；既要立足“最大发展中国家的定位”，又要兼顾“中华民族伟大复兴”的需要。策略上，基于主体因素的“亲疏远近”，既要追求“自身利益”，又要考虑“他国关切”；既要推进战略“走出去”，又要弥合“他者对中国认知偏差”。制度上，基于规范因素的“内外要求”，既要适应“制度建设的国内需要”，又要对接“国际制度体系的变迁”；既要参与对“现有国际制度体系”改革，又要在建立“新兴国际制度体系”中发挥建设性作用。

当今世界已进入到大发展大变革大调整时期。新时代背景下，和平与发展的时代潮流更加强劲，但世界经济低速增长；国际力量对比发生深刻复杂变化，且中国面临的安全压力有所增加；大国关系竞合并存，但有阵营分野之势；周边热点难点问题长期存在，且中国难以回避；全球治理规则之争更加激烈，但中国影响力持续上升。(1)参见张宇燕主编：《习近平新时代中国特色社会主义外交思想研究》，北京：中国社会科学出版社，2019年，第37页。

面对国际环境这样的特征，习近平指出：“中国坚定奉行独立自主的和平外交政策，尊重各国人民自主选择发展道路的权利，维护国际公平正义，反对把自己的意志强加于人，反对干涉别国内政，反对以强凌弱。”(2)习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年，第59页。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》也阐明：“高举和平、发展、合作、共赢旗帜，坚持独立自主的和平外交政策，推动构建新型国际关系，推动全球治理体系朝着更加公正合理的方向发展。”(3)《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，北京：人民出版社，2021年，第127页。所以，新时代中国对外政策仍然是坚持独立自主的和平外交政策。那么，我们应如何坚持独立自主的和平外交政策呢？是“一成不变”，还是在坚守其核心要义的基础上，灵活地根据新形势新要求新目标进行推进，以体现其时代特色？

学术界注意到这一问题，从不同的切入点进行了研究：其一是以国家为研究对象从内政与外交关系角度展开分析的研究成果，认为内政是外交的基础，外交是现实政治的延伸，只有深入到外交背后的国家政治层面才能看懂外交。(4)参见曹泳鑫：《中国共产党和平外交的理念和实践承续》，《国际观察》2021年第1期，第29页。由于中国从站起来、富起来到强起来的发展，以及国家利益的不断拓展，中国外交的指导思想正在从韬光养晦逐步转变为奋发有为，国家定位正在由东亚地区大国转变为世界强国，外事风格正在由相对内敛转变为积极进取。(5)参见金灿荣、刘丹阳：《党的十八大以来中国特色大国外交的延续性与开创性》，《求知》2021年第8期，第19页。中国的外交政策也需要始终坚持马克思主义理论品格，坚定中国特色社会主义，加强党对外事工作的集中统一领导，与时俱进不断推进外交理论创新，积极推动实践创新,回答时代之问。(6)参见雷江梅、裴驰云：《十八大以来中国共产党坚持独立自主的和平发展外交政策的基本经验》，《南华大学学报(社会科学版)》，2021年第1期，第7页。

其二是以世界为研究对象从国际体系变迁角度展开分析的研究成果，认为当今国际力量对比的变化，本质上是新兴大国的群体性崛起对西方发达国家主导的国际秩序构成冲击。(7)参见张春：《新时代中国与发展中国家关系的挑战与应对》，《太平洋学报》2018年第7期。发达国家仍然试图利用资本强势和隐蔽的贸易保护主义手段，阻碍商品、资本等在全球范围内的自由流动，导致世界经济发展受阻，使发展中国家的发展面临挑战，甚至陷入发展困境。(8)参见程又中、赵长峰：《习近平的“伟大斗争”论断与中国外交》，《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2021年第5期，第35页。新冠疫情的蔓延和全球治理动能的削弱进一步造成了国际环境的竞争性上升、大国博弈的持续增强和全球动荡风险的增加。(9)参见凌胜利：《全球战略收缩期与中国“强国外交”新征程》，《亚太安全与海洋研究》2021年第3期，第1页。作为发展中国家和新兴国家，中国外交需要革新外交布局体系，推动新时代中国外交向总体外交、全域外交、大国外交方向发展，形成“周边为先、大国为要、发展中国家为本、多边为翼、人文为桥”的总体新型外交布局体系。(10)参见胡宗山、张庭珲：《新时代中国外交布局的体系创新》，《中南民族大学学报(人文社会科学版)》,https://doi.org/10.19898/j.cnki.42-1704/C.20210829.03[2022-01-30]。

其三是以中国与世界关系为研究对象从国际互动的角度展开分析的研究成果，认为改革开放深刻影响了中国，促进了中国向世界的融入。(11)参见刘建飞：《新时代中国外交既需韬光养晦也要奋发有为》，《中国党政干部论坛》2019年第1期。这要求中国外交必须兼顾中国利益和世界期待，既要发展中国特色大国外交，又要适应世界相互依存日益加深的客观现实，将构建以合作共赢为核心的新型国际关系作为中国外交的责任和使命；(12)参见丁晔：《马克思恩格斯世界历史理论与人类命运共同体构建》，《科学社会主义》2019年第4期。理念上以推动自身影响力的突破性发展和加快国家战略布局的整体性转变为基础；(13)参见王帆：《中国特色大国外交：协调、变革与完善》，《探索与争鸣》2022年第1期，第19页。目标上要促进中国与世界在更大范围和更深程度上的良性互动；(14)参见傅梦孜：《国家力量变迁背景下的中国与世界》，《学术前沿》2018年第5期。行动上则要扩大全球“伙伴关系”网络、全球战略通道网络、全球地区合作网络，以及建立全球治理网络。(15)参见于军：《“一带一路”倡议与中国外交布局》，《黑龙江史志》2016年第3期。

这些研究成果回应了新时代背景下中国之“变”与世界之“变”的现实情况，揭示了中国外交基于不同层次的相关因素，并且能够将权力、利益等相对高阶的“硬”因素，以及历史、文化、制度这些相对低阶的“软”因素融入其中。但是，既有研究更多是从一种相对“被动”的策略式语境对我国外交与外交政策进行研究的。然而，中国对国际社会的融入已经是当代中国外交最为显著的特征，而且，随着中国综合国力的提升，这种融入更多地表现出中国式的“积极主动”，这被认为是中国为实现第二个百年奋斗目标，而对与不同国家外交关系进行的重新组合，以及由此展开的“中国全方位的外交布局”。(16)在我国开始向着全面建成社会主义现代化强国的第二个百年奋斗目标迈进之际，我国学术界多位知名学者都意识到“推进和完善全方位、多层次、立体化的外交布局”关乎我国第二个百年奋斗目标的实现，认为我们必须统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局，对中国特色大国外交作出战略谋划，为实现第二个百年奋斗目标营造良好的外部环境。参见金鑫、吴志成、王帆、唐永胜、朱锋、王健、江时学、李舒：《全方位推进和完善中国特色大国外交战略布局》，《探索与争鸣》2022年第1期，第4页。所以，把握坚持独立自主和平外交政策的新时代意蕴，不能只是从限制性因素着手，还应从我国对外战略谋划的高度，从全方位、多层次、立体化的外交布局角度加以理解。

一、外交布局视角下的外交政策分析及其内在逻辑

从政策的内核上看，独立自主的和平外交政策主要有“独立自主”与“和平发展”两大基石。

就前者而言，“独立自主”是毛泽东思想体系的一个重要内容。在新中国成立之初，“另起炉灶”和“打扫干净屋子再请客”的外交方针，彻底摧毁了帝国主义在中国的一切政治、经济和文化特权，否定了旧中国同外国签订的一切卖国条约，有力地保障了中国独立自主权的实现。(17)参见周恩来：《我们的外交方针和任务》，载《周恩来选集》下卷，第85—87页；杨建英：《新时期的独立自主和平外交政策》，《国际关系学院学报》1999年第4期，第31页。而后，在美苏两个超级大国主导的国际冷战格局中，“独立自主”的方针为我国在十分复杂的国际环境中有效应对外部威胁提供了战略支撑。我们也因此在同美国对抗、同苏联的论战过程中，根据“反对霸权、和平共处”的原则，将争取“中间地带”作为当时我国对外政策的一个重要组成部分，发展了同广大亚非拉国家之间的关系，成功打开了外交工作的新局面。(18)参见中共中央党史研究室：《中国共产党的九十年：社会主义革命和建设时期》，北京：中共党史出版社、党建读物出版社，2016年，第537—540页。

就后者而言，“和平发展”是我国在改革开放之后确立的外交工作的主要任务。(19)同上书，第752页。“和平发展”的内涵，一是包含着我们对维护世界和平环境的主观愿望，即“我们提出维护世界和平不是在讲空话，是基于我们自己的需要，当然也符合世界人民的需要，特别是第三世界人民的需要”(20)《邓小平文选》第二卷，北京：人民出版社，1994年，第417页。。二是有我们对和平形势的客观把握，即“现在世界上真正大的问题，带全球性的战略问题，一个是和平问题，一个是经济问题或者说发展问题。和平问题是东西问题，发展问题是南北问题。概括起来就是东西南北四个字”(21)《邓小平文选》第三卷，北京：人民出版社，1993年，第105页。。在此基础上，党的十二大报告从爱国主义与国际主义两个向度正式提出了“坚持独立自主的对外政策”，并将其作为我们处理对外关系的根本出发点。(22)参见中共中央文献研究室编：《改革开放三十年重要文献选编(上)》，北京：中央文献出版社，2008年，第281页。而后，《关于第七个五年计划的报告》从十个方面全面阐述了中国独立自主和平外交政策的主要内容和基本原则。(23)参见《关于第七个五年计划的报告》，《人民日报》1986年4月14日。

由此可见，独立自主的和平外交政策是中国共产党人在处理对外关系的过程中，汲取了国家建设时期“独立自主”和改革开放新时期“和平发展”的经验而逐步确立的。党的十九届六中全会上，习近平在总结党的百年奋斗历史经验的时候特别提到“坚持胸怀天下”的历史经验，并嘱咐我们将其“在新时代实践中不断丰富和发展”。“只要我们坚持和平发展道路，既通过维护世界和平发展自己，又通过自身发展维护世界和平，同世界上一切进步力量携手前进，不依附别人，不掠夺别人，永远不称霸，就一定能够不断为人类文明进步贡献智慧和力量，同世界各国人民一道，推动历史车轮向着光明的前途前进。”(24)《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，《人民日报》2021年11月17日。这就为我们把握独立自主的和平外交政策新时代新意涵应该坚持什么、怎样坚持、为什么坚持指明了方向。这意味着，独立自主的和平外交政策不是“一成不变”的，相反，我国外交政策的制定者总是在坚守其核心要义的基础上，按照实践中累积的经验对其进行不断地调整。

(一)外交政策的本质及其“实践”内涵

从政策来源上看，外交政策属于一国公共政策的对外范畴，通常被视为一个国家进行国际互动的目标和行动指南，但对于政策分析而言，关于外交政策及其内涵的理解却往往因研究者采用了不同的分析路径而大相径庭。(25)有研究认为，以权力为中心的政治学路径、以知觉与认知为主要分析工具的心理学路径，以及从政策主体出发侧重计划与实施的公共行政学路径是外交政策分析的三种主流分析视角。参见：Christian Reus-Smit, Duncan Snidal, The Oxford Handbook of International Relations, Oxford University Press, 2008, pp. 576-577。以权力为中心的政治学路径，坚持理性主义和国家中心主义的知识体系，强调国家在无政府的国际体系中，因为对利益至上的追求，总是会通过“自助”的方式确定外交政策的内容。(26)Hans. J. Morgenthau, Politics among Nations: the Struggle for Power and Peace (Brief Edition), Beijing: Peking University Press, 2004, pp. 50-51.注重知觉与认知分析的心理学路径，聚焦外交政策的主观意义，依托建构主义的学理体系而将外交政策界定为“主体间”互动的产物。因为决策者在制定外交政策的过程中不仅要从自我角度出发，还会预测他者对自己政策可能采取的回应，并进而对外交政策进行优化和调整，以降低政策推行后可能引发的他者“误判”，甚至是错误感知。(27)Steven W. Hook and Christopher M. Jones ed., Routledge Handbook of American Foreign Policy, New York: Routledge Taylor & Francis Group, 2012, pp. 106-107.侧重计划与实施的公共行政学路径则认为，决策是认识外交政策的核心，外交政策本质上是一种“组织行为的产物”，是外交政策的决策单元之间围绕行为体组织属性、组织程序、运作方式等因素的制度分配和博弈的结果。(28)Christopher M. Jones: “Bureaucratic Politics and Organizational Process Models,” Nov 2017, p. 2, DOI: 10.1093/acrefore/9780190846626.013.2.尽管对外交政策内涵的理解各有不同，但这些分析的路径，都将外交政策视为政策主体按照“以有意识的、抽象的形式和可表达的方式再现客观世界规律的表象性知识”进行决策行动的产物。(29)有研究认为：“表象性知识是人通过大脑的反思产生的知识，是思维和分析的结果，是强意识的、抽象的、可以言明的系统知识。”而“背景性知识是指无意识的、非表象的、无以言明的知识。背景性知识主要是来自行动者的经验知识，是行动者通过长期的自身经历获得的知识”。参见秦亚青：《行动的逻辑：西方国际关系理论“知识转向”的意义》，《中国社会科学》2013年第12期，第188、189页。所以，外交政策可以被认为是一种行为体行动的具象化载体。

但在现实中，外交政策的成型并非完全通过针对客观事实的有意识思考就可以一蹴而就，因为外交政策在很多时候不是数学计算的问题，也不是一门精确的科学，而是行为体技能和判断力的“决断”与“偏见”。(30)Viticent Pouliot, “The Logic of Practicality: A Theory of Practice of Security Communities,” International Organization, Vol. 62, No. 2, Spring 2008, p. 258.它表现为一种“实践选择”，即，政策主体总是在其实践的基础上，依靠其背景性知识和话语，将影响其政策制定的因素进行“组合”，而不仅仅是“再现”式的“结合”。这表明，比起明确外交政策的形成受到哪些因素的影响更重要的是，外交政策的决策者在制定外交政策的过程中是如何将这些因素进行“轻重缓急”安排的。这种安排往往并不主要取决于决策者的那些“对客观世界规律进行有意识再现”的表象性知识，而是由决策者的背景性知识决定，即基于决策者在实践中获得的“主体间预期和性情”，以及始终与实践联系在一起的“含蓄的、无以言明的”知识。(31)参见伊曼纽尔·阿德勒、文森特·波略特主编：《国际实践》，秦亚青等译，上海：上海世纪出版集团，2015年，第17页。因为实践活动本身才是行动实施的主要驱动力量，行动的影响因素无论是物质性的、理念性的还是规范性的都只有通过实践才能促成行动。

正如马克思所言：“全部社会生活在本质上是实践的。”(32)《马克思恩格斯选集》第一卷，北京：人民出版社，1995年，第60页。所以，外交政策的决策者基于物化的权力政治标准对国际形势进行理性判断、基于理念主义的主体间互动进行认知分析的策略选择、基于决策单元之间围绕制度框架的互动博弈并非外交政策的本质，决策者在外交决策的行动过程中如何平衡其影响因素才是关键。这主要取决于决策者在其国家实践基础上形成的经验。换句话说，不是决策者根据形势因素、主体因素和制度因素的判断制定了外交政策，而是决策者根据形势因素、主体因素和制度因素判断的“实践”过程中累积的经验“选择”了外交政策。

(二)外交布局视角下我国外交政策的“实践”逻辑

就中国的外交政策而言，外交政策的决策者总是按照其在外交布局上的“实践选择”来制定外交政策，即决策者根据形势、主体、制度因素判断“实践”过程中累积的经验主要源于其在外交布局上的实践。

从话语的语义分析上看，“布局”在现代汉语中是指“对事物的结构、格局进行全面安排”(33)中国社会科学院语言研究所词典编辑室编：《现代汉语词典(第7版)》，北京：商务印书馆，2016年，第114页。，那么“外交布局”就是一个国家在外交领域中对外交主体和客体及其结构与格局的安排，所以，“外交布局”在词义上指的是一种“外交安排”(34)党的十九大报告“外交布局”官方文本的英文翻译为“diplomatic agenda”，而“agenda”在英文的语义上就是一种“有目的性的安排”。参见： XIJINPING The Governance of China III, Foreign Languages Press, 2020, p. 8。，是外交政策的决策者在外交关系和外交议程等方面基于其背景性知识而形成的有目的性的安排。从话语的语境分析上看，有研究在对新中国成立以来党代会报告分析的基础上认为，我国关于外交布局的考虑源于新中国成立以来“在对外关系中根据国际力量对比和分野，对与不同国家之间关系的轻重缓急、优先顺序的安排”的国家实践。这表明，我国的外交布局“不仅受到国际形势的制约，更受国家内部政策的影响，不仅反映一个国家的对外政策目标，也反映这个国家对外政策的战略和策略”。(35)参见张清敏：《六十年来新中国外交布局的发展——对党代会政治报告的文本分析》，《外交评论》2009年第4期，第32页。

所以，从外交布局的角度上看，我国的外交政策不仅受到国际形势的制约，还受到国家内部政策的影响；不仅要兼顾不同行为对象的利益关切和战略目标，还要考虑到行为主体之间关系可能存在的“亲疏远近”；不仅要反映国内层次的政策目标和决策体制，还要回应国际体系在制度和规范等方面的设计与安排。这就在实践逻辑上建立了我国外交布局与外交政策之间的关系。(见图1)

图1 我国外交布局与外交政策之间基于实践逻辑的关系示意图

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，“提出了一系列重大对外战略思想，开展了一系列重大外交行动，不仅为全面建成小康社会创造了有利的外部环境，在国际体系的变局中全面提升了中国的战略影响力和制度性权利，而且有力推动了国际格局朝着和平、稳定、公正和更加有利于世界发展繁荣的方向演进。一个全方位、多层次、立体化的外交布局已经全面展开”(36)张宇燕主编：《习近平新时代中国特色社会主义外交思想研究》，第1页。。更重要的是，习近平对新时代背景下完善全方位外交布局提出了具体的要求：“我国已经进入了实现中华民族伟大复兴的关键阶段。中国与世界的关系在发生深刻变化，我国同国际社会的互联互动也已变得空前紧密，我国对世界的依靠、对国际事务的参与在不断加深，世界对我国的依靠、对我国的影响也在不断加深。我们观察和规划改革发展，必须统筹考虑和综合运用国际国内两个市场、国际国内两种资源、国际国内两类规则。”(37)《习近平谈治国理政》第二卷，北京：外文出版社，2017年，第442—443页。

究其内涵，“实现中华民族伟大复兴”为“坚持独立自主的和平外交政策”明确了外交目标的设定，理解和把握“中国与世界关系的深刻变化”则要求外交目标的设定必须以国际形势的客观现实为基础；“我国同国际社会的互联互动”揭示了“坚持独立自主的和平外交政策”的外交策略选择，即以国际互动主体的不同而形成应对；“统筹考虑和综合运用的三方面内容”则勾勒了“坚持独立自主的和平外交政策”的外交支撑体系，即以国内国际三个向度的规范体系建设为依托。

所以，从完善全方位外交布局的角度上看，新时代背景下，坚持独立自主的和平外交政策，就需要将国内外的形势因素分析与外交政策的目标设定相结合、将国内外的主体因素分析与外交政策的策略选择相结合、将国内外制度因素分析与外交政策的保障体系建设相结合。这意味着，新时代背景下的新一代中国共产党人在完善全方位外交布局的实践中，正在按照这样的“经验”构建新时代我国独立自主和平外交政策的新意涵，即，将形势因素分析与外交目标设定对接、将主体因素分析与外交策略选择对接、将制度因素分析与外交保障体系建设对接。

图2 新时代背景下我国外交布局与外交政策之间基于实践逻辑的关系示意图

二、完善全方位外交布局的形势研判与外交政策的目标设定

对国际国内形势的认识和判断，是我国外交目标设定的重要依据。中国的外交实践已经表明，“独立自主的和平外交政策”就是在对形势研判的基础上，通过先设定外交目标，再思考对策来不断推进的，具有基于自我研判、自我制定和自我实施的特点。为此，把握独立自主和平外交政策的新时代意涵也必须以形势研判为基础。

(一)对我国面临的国际形势的研判

我国面临的国际形势出现最显著的变化，就是“世界多极化、经济全球化、社会信息化、文化多样化深入发展，全球治理体系和国际秩序变革加速推进，各国相互联系和依存日益加深，国际力量对比更趋平衡，和平发展大势不可逆转”。但是，“世界面临的不稳定性不确定性突出，世界经济增长动能不足，贫富分化日益严重，地区热点问题此起彼伏，恐怖主义、网络安全、重大传染性疾病、气候变化等非传统安全威胁持续蔓延，人类面临许多共同挑战”。(38)习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，第58页。可见，当前我国面对的国际形势可以概述为“变”与“不变”。

“变”主要体现在以“世界多极化、经济全球化、社会信息化、文化多样化”为特征的“四化”之变。其一是国际政治力量对比朝着“更趋平衡”方向的发展，表现为以中国为代表的新兴国家快速发展和以美国为代表的西方主要资本主义国家发展放缓，直接导致西方发达资本主义国家所主导的国际秩序开始面临冲击和调整；其二是经济全球化由“快速发展”转向“低速发展”，这主要是传统以贸易和投资为特征的全球经济扩张背后“资本逐利性”的“反噬”。全球化的负面效应造成了普通民众收益有限，基础性需求饱和以及贫富分化更为严重的现象，经济全球化迫切需要注入新的活力；(39)参见张宇燕主编：《习近平新时代中国特色社会主义外交思想研究》，第19页。其三是信息技术在全球范围内的快速发展和普及使得世界进入信息化社会，信息也将成为继工业化社会的物质和能源之后，又一个重要的资源，它将不仅促使传统产业的改造、升级和转型，还会衍生和触发新的产业，围绕信息资源获取和利用的国际政治竞争愈益凸显；(40)参见李新社：《社会信息化改变世界：开启新的社会文明》，《人民日报》2013年1月7日。其四是世界不同国家、不同民族、不同时代的文化各有其形态、内涵和特点，但西方文化的强势正在造成“以人的感觉和理性为线索”以及由此对“自然的发现和人的发现”的思考和追求被认为在文化上更具力量和张力(41)参见《邓晓芒：西方文化凭什么成为当今的强势文化》，搜狐网，2021年1月5日，https://www.sohu.com/a/442709228_120703985[2021-12-25]。，但越来越多的人也正在意识到，“认为自己的人种和文明高人一等，执意改造甚至取代其他文明”(42)《习近平谈治国理政》第三卷，北京：外文出版社，2020年，第468页。的认识和做法对于世界的发展是灾难性的。

“不变”则表现为“和平发展大势”的不可逆转，以及“传统与非传统威胁因素交织”的持续影响。就对前者的判断而言，新冠肺炎疫情全球大流行和世界百年未有大变局相互影响，但和平与发展的时代主题没有变。这一方面是由于“进入新世纪以来，和平、发展、合作、共赢成为时代潮流，任何国家或国家集团都再也无法单独主宰世界事务”；另一方面则是国际力量对比朝着有利于维护世界和平方向发展的趋势使然，表现为“新兴市场国家和发展中国家推动国际秩序朝着更加公正合理方向发展的呼声越来越高，国际关系民主化不可阻挡”。(43)参见中共中央宣传部、中华人民共和国外交部编：《习近平外交思想学习纲要》，北京：人民出版社、学习出版社，2021年，第12、13页。所以，有利于我国发展的国际和平环境没有改变，我国发展仍然处于重要战略机遇期。这意味着，当前国际形势客观上仍然有利于释放我国发展的潜力，并将其以可持续方式充分转化成综合国力和国际竞争力；在主观上，我国具备洞察时机、捕获时机以及运用有利条件扩大机遇乃至塑造机遇的能力和意志，并且在预期内可以实现的发展潜力在量的扩张或质的提升上超过同类国家的平均水平。(44)参见徐坚：《重新认识战略机遇期》，《国际问题研究》2014年第2期。就对后者的判断而言，由于历史等方面的原因，我国仍然存在国家领土、主权和意识形态方面的传统安全威胁，甚至这些威胁在政治安全、军事安全和国土安全领域有愈演愈烈的趋势；而随着人类社会的发展，一些人类没有遇到或很少见过或本不突出的安全威胁正在凸显，需要引起我们的高度重视，例如极端主义、恐怖主义不断蔓延，网络安全、生物安全、海盗活动等。(45)参见中华人民共和国国务院新闻办公室：《新时代的中国国防》，北京：人民出版社，2019年，第3页。而且，当今时代传统安全要素与非传统安全要素正在更明显地呈现出相互交织与渗透的特征，这不仅包括了传统安全已经包含和融合了许多非传统安全要素的情形、许多非传统安全要素直接与传统安全密切相关的情形，还有更多的国家安全要素本身就兼有传统与非传统两个方面，是传统与非传统的融合。(46)参见刘跃进：《统筹传统安全和非传统安全》，《光明日报》2020年11月23日。

(二)对我国面临的国内形势的研判

当前，“我国已转向高质量发展阶段，制度优势显著，治理效能提升，经济长期向好，物质基础雄厚，人力资源丰富，市场空间广阔，发展韧性强劲，社会大局稳定，继续发展具有多方面优势和条件。同时，我国发展不平衡不充分问题仍然突出，重点领域关键环节改革任务仍然艰巨，创新能力不适应高质量发展要求，农业基础还不稳固，城乡区域发展和收入分配差距较大，生态环保任重道远，民生保障存在短板，社会治理还有弱项”(47)《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，第4页。。 由此可见，我国的国内形势同样也表现出“变”与“不变”的特点，但与国际形势的“应变”不同，国内形势的变化更多具有主动“求变”的意义。

国内形势之“变”，主要表现在我国对新时代国家战略目标的认知与判断上。一是党的指导思想的新发展为新时代国家战略目标指明了新方向。以习近平同志为核心的党中央，紧密结合新时代条件和新实践要求，紧紧抓住并科学回答了新时代“坚持和发展什么样的中国特色社会主义、怎样坚持和发展中国特色社会主义”这一重大时代课题，创立了习近平新时代中国特色社会主义思想；(48)参见中共中央党校：《习近平新时代中国特色社会主义思想基本问题》，北京：人民出版社、中共中央党校出版社，2020年，第15页。明确了新时代坚持和发展中国特色社会主义的总任务是“实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴”，提出要“在全面建成小康社会的基础上，分两步走在本世纪中叶建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”。(49)习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，第19页。二是我国社会主要矛盾的转化为新时代国家战略目标明确了主要内容。为满足人民日益增长的美好生活需要，我国提出以“立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局”为导向，在五个方面明确了具体的目标内容，即，“深化供给侧结构性改革”“建立扩大内需的有效制度”“坚定不移推进改革”“坚定不移扩大开放”“强化国内大循环的主导作用，以国际循环提升国内大循环效率和水平，实现国内国际双循环互促共进”。(50)《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，第7页。

国内形势中的“不变”，则主要体现在我国对国家核心利益的坚守上，表现为“我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，我国是世界最大发展中国家的国际地位没有变”(51)习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，第12页。。 所以，我国在现阶段的国家核心利益仍然是“国家主权，国家安全，领土完整，国家统一，中国宪法确立的国家政治制度和社会大局稳定，经济社会可持续发展的基本保障”(52)国务院新闻办公室：《中国的和平发展》，北京：人民出版社，2011年，第14页。。 这意味着，我国的国家核心利益仍然是：安全上，维护国家主权和领土完整，推进祖国统一，坚决反对各种分裂国家的行径；政治上，坚持中国共产党领导下的中国特色社会主义制度，保持国家政治稳定；经济上，集中精力发展经济，保持国民经济持续、快速、稳定、健康的发展。习近平强调：“中国不觊觎他国权益，不嫉妒他国发展，但决不放弃我们的正当权益。中国人民不信邪也不怕邪，不惹事也不怕事，任何外国不要指望我们会拿自己的核心利益做交易，不要指望我们会吞下损害我国主权、安全、发展利益的苦果。”(53)《习近平谈治国理政》第二卷，第42页。

(三)形势研判与外交政策的目标设定

对世情和国情的科学判断无疑是我国完善全方位外交布局的重要基础，为外交政策的目标设定提供了直接的依据，因为国际与国内形势的“变”与“不变”不只有其客观性的成分，还在于对“变”与“不变”持什么态度。习近平指出：“中国将高举和平、发展、合作、共赢的旗帜，恪守维护世界和平、促进共同发展的外交政策宗旨，坚定不移在和平共处五项原则基础上发展同各国的友好合作，推动建设相互尊重、公平正义、合作共赢的新型国际关系。”(54)习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，第58页。

对此，从理念上看，中国外交目标将会以“和平发展”为指针，努力推动构建“共商共建共享”的发展理念。一方面，和平与发展的主题既是当今世界绝大多数国家的意愿，也符合中国的发展目标与核心利益。所以，以构建一个公平、合理的国际关系秩序为外交目标，有利于凝聚多数共识和激发众多国家的团结，有助于实现中国与世界的良性互动与共同繁荣。另一方面，人类共同威胁的凸显，使得世界各国“命运”被前所未有地联系在一起，每个国家都必须携手共同应对威胁，“孤立”和“对抗”的做法显然是不合时宜的。只有“各国人民同心协力，构建人类命运共同体”，才能“建设持久和平、普遍安全、共同繁荣、开放包容、清洁美丽的世界”。(55)同上。

从行动上看，中国外交目标将会以“最大发展中国家”为定位，努力协调好与不同国家之间的关系。按照国际与国内形势“变”与“不变”的研判，我国已经成为“最大的发展中国家”，其中“变”的是“最大”，“不变”的是“发展中国家”，这会让中国在对外行动的时候需要平衡好“最大”与“发展中国家”两者之间的关系。既要明确自己关于发展中国家的定位，因为这关乎对外行动的基础、立场和方式，又要从“最大”的客观优势出发，以自身的发展为维护世界和平、推动国际秩序朝着更加公正合理的方向发展而贡献中国的智慧和方案。

国家仍然是当今世界最主要的行为体，不同的国家在政治体制、发展程度、文化价值等方面各有不同。中国在国际互动中“坚持相互尊重、平等相待”“坚持美人之美、美美与共”“坚持开放包容、互学互鉴”“坚持与时俱进、创新发展”的行动准则(56)《习近平谈治国理政》第三卷，第468—470页。，这也是一个“新兴的最大发展中国家”展现其负责任大国的应有之义。

三、完善全方位外交布局的主体互动与外交政策的策略选择

外交目标的实施，需要国家在国际互动中针对不同对象进行特定的策略选择。在此过程中，一国外交策略的选择必然首先基于该国自我角色的定位，但同时，这个国家还需要预测其行动对象会如何做出回应，以便对其行动策略进行调整，进而促进其外交目标的实现。(57)参见刘胜湘、张磊：《从认知的视角讨论中国和平发展外交目标》，《世界经济与政治》2006年第10期。所以，外交政策的策略选择，是一种基于实力和胆略的较量，更是一种运用外交哲学的智慧较量。中国要在国际互动中考虑到不同国家的国情，克服不同的认知差异，兼顾不同的利益关切，从主体互动的角度进行完善全方位外交布局的策略选择。

“独立自主”是我国外交政策的“自我认知”，而“和平发展”中“和平”涉及的“东西关系”，以及“发展”涉及的“南北关系”则体现我国外交政策的“他者认知”，即，发达国家与发展中国家关系。为此，新时代背景下，把握独立自主的和平外交政策新意涵，要“积极发展全球伙伴关系，扩大同各国的利益交汇点，推进大国协调和合作，构建总体稳定、均衡发展的大国关系框架，按照亲诚惠容理念和与邻为善、以邻为伴周边外交方针深化同周边国家关系，秉持正确义利观和真实亲诚理念加强同发展中国家团结合作”(58)习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，第59—60页。。 这表明，从互动对象上看，在原有发达国家与发展中国家的基础上，周边国家正在成为我国参与国际互动要重点考虑的主体。

(一)以和平方式妥善处理与超级大国之间的关系

美国是当今世界唯一的超级大国。中美关系自1972年正常化以来，中国通过对外开放和对内改革，努力改善与美国和西方主要发达国家之间的关系，中美两国也在政治交往、经济贸易和文化交流等方面都实现了跨越式发展。但是，随着中国综合国力的提升，美国对中国的态度开始变化，表现为“对经济高度依赖中国的忧虑”“对中国体制的忧虑”“对美国全球地位被中国取代的忧虑” 。(59)参见郑永年：《大变局中的大国关系新趋势》，《人民论坛·学术前沿》2020年第7期，第4—5页。美国在2017年和2018年先后发布《美国国家安全和战略报告》和《美国国防战略报告》，将中国定义为多领域、全方位的“战略竞争者”，中美关系进入全面竞争的格局之中。(60)The White House, The National Security Strategy of the United States of America, December 2017, p.21, https://trumpwhitehouse.archives.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf[2020-03-27]；U.S. Department of Defense, Summary of the 2018 National Defense Strategy of the United States of America, January 2018, p.4, https://dod.defense.gov/Portals/1/Documents/pubs/2018-National-Defense-Strategy-Summary.pdf[2022-02-01].

从中国的角度看，美国所谓的“美国优先”，以及对华的担忧和战略“竞争转向”，是其单边主义对外战略造成的。当初中国进行改革开放，选择积极融入美国主导的国际体系，以美国为代表的西方国家都曾表示真心欢迎，希望中国摆脱封闭，融入国际社会。但当中国发展起来之后，包括美国在内的很多西方国家却又是把中国描述为一个“敌意”而有“进攻性”的新兴国家，甚至是放大中国的“消极因素”，以“消解”自身的不适应感。对此，中国不仅无法接受，还将此视为“有意曲解”和“别有用心”。(61)参见张蕴岭：《寻求崛起中国与世界的良性互动》，《国际经济评论》2013年第4期。而从美国的角度上看，美国处于全球中心位置，“其他国家”应该更多受到中心的影响，以期望获得对其自主权和利益的保障。(62)有研究从非对称国际关系的角度，认为美国对华的战略疑虑、担忧和施压是美国“因为竞争性思维习惯忽略对非对称关系的管理，而只关心下一个挑战者”的“自我孤立的心理”造成的。参见布兰特利·沃马克：《非对称与国际关系》，李晓燕、薛晓芃译，上海：上海人民出版社，2020年，第168页。但是，中国的快速发展超过了美国的预期，中国的发展道路也与之前占据世界主导地位的西方道路和政治体制完全不同，而且随着中国安全利益的拓展，中国将面临在“不干涉”原则与“走出去”之间的平衡，这些“不确定性”，导致了美国对华战略疑虑和防范意识的增强。

中美关系要在新时代的竞争中实现良性的发展，需要中美共同努力。一方面，美方要能够正视中国的发展，并形成一个具有长远眼光的战略判断，尊重中国作为一个大国合理的利益诉求，而不是采用传统现实主义权力政治的方式通过围堵、打压，甚至是挑战中国的底线，来迫使中国进行某种有利于美国利益的让步；另一方面，中国也要理解美国作为世界超级大国的全球性利益，以及美国对其所主导的国际体系的义务。但是，中美如何实现在竞争对手的关系互动中，既能够掌控危机，又能彼此让步与合作，确实是双方都必须认真考虑的事情。可以肯定的是，中美两国不能“脱钩”，相反要增加对话频率，建立协调的机制，保持交流的畅通是为首要，而后才是推进双方共同管控危机，进而寻求在新兴领域形成合作的可能性。

(二)保持和发展与周边国家的友好关系

从地缘政治上看，中国的周边有很多的邻国。其中，陆地接壤的邻国14个，海上相邻的国家6个。由于历史等诸多方面的原因，中国与邻国之间或多或少存在一些边界和领土方面争端。甚至时至今日，那些曾经“刀兵相向”的集体记忆仍挥之不去。这些情况使得中国的周边环境十分复杂。从主体间互动角度出发，对于中国而言，“周边是我国安身立命之所，发展繁荣之基。无论从地理方位、自然环境还是相互关系看，周边对我国都具有极为重要的战略意义”。因为“我国周边外交的战略目标，就是服从和服务于实现‘两个一百年’奋斗目标、实现中华民族伟大复兴，全面发展同周边国家的关系，巩固睦邻友好，深化互利合作，维护和用好我国发展的重要战略机遇期”。(63)参见中共中央宣传部、中华人民共和国外交部编：《习近平外交思想学习纲要》，北京：人民出版社、学习出版社，2021年，第131、132页。这表明，中国对于周边国家关系的战略考虑，主要是从国家发展战略的角度出发的，虽然中国的国家发展战略兼顾国际与国内的因素，但是中国定位与发展同周边国家关系的驱动力主要来自国内因素的影响。所以，新时代背景下，中国把周边国家视为“伙伴”，几乎都与之建立了不同程度的伙伴关系，既“诚心诚意对待周边国家，争取更多朋友和伙伴”，“本着互利互惠的原则同周边国家开展合作”，又“倡导包容的思想，强调亚太之大容得下大家共同发展”。(64)参见中共中央党史和文献研究院编：《习近平关于中国特色大国外交论述摘编》，北京：中央文献出版社，2020年，第149页。

对于中国的邻国而言，由于在综合国力上与中国存在一定的差距，所以中国的周边国家难免对“家门口”的“庞然大物”存在各种猜疑和不安的“心态”，特别是那些与中国在历史上发生过严重冲突的国家。但是，这些国家也都意识到，作为中国的“邻居”，它们仍然可以在很大程度上凭借地缘优势获得中国快速发展带来的“红利”。所以，这些周边国家会通过“人为”的方式建立自身比较优势，并采取引入域外国家力量的方式来平衡与中国力量的差距。另一方面，历史上被域外国家殖民和压迫的共有经历，以及在地缘文化上的接近也都会让周边邻国对引入域外国家力量的成本与收益进行理性分析，“远亲不如近邻”，何况是“别有用心”的域外列强。

中国首先要理解周边国家对中国快速发展的担忧，对之引入域外国家力量试图制衡中国的行为也应保持克制。因为历史早已证明，“引狼入室”的威胁要远大于暂时的收益。所以，中国与周边国家都应该用长远的目光来审视彼此的关系。中国应该做的是，要在政治上保持战略定力，“坚持与邻为善、以邻为伴，坚持睦邻、安邻、富邻，突出体现亲、诚、惠、容的理念”(65)《习近平谈治国理政》，北京：外文出版社，2014年，第297页。，主动肩负起地区性大国的责任；在外交上，中国应在恪守国际关系基本准则的基础上，积极探索与周边国家实现良性互动的方式，并对潜在问题保持一定的预见性，提前做好准备；在经济上，中国应继续通过“一带一路”倡议框架、亚洲基础设施投资银行、上海合作组织，以及“10+1”与“10+3”等地区合作机制为发展与周边国家关系提供公共产品，并能够“本着互惠互利的原则同周边国家开展合作，编织更加紧密的共同利益网络，把双方利益融合提升到更高水平，让周边国家得益于我国发展”(66)同上。。 更重要的是，中国还应立足于与周边国家的共有文化，“着力加强对周边国家的宣传工作、公共外交、民间外交、人文交流，巩固和扩大我国同周边国家关系长远发展的社会和民意基础”，“全方位推进人文交流，深入开展旅游、科教、地方合作等友好交往，广交朋友，广结善缘”。“让命运共同体意识在周边国家落地生根。”(67)参见中共中央宣传部、中华人民共和国外交部编：《习近平外交思想学习纲要》，第133、134页。

(三)不断强化与发展中国家的关系

自新中国成立以来，中国就是发展中国家的一员，始终与发展中国家站在一起，积极地为第三世界国家提供经济援助和政治支持。与此同时，当今世界绝大多数的发展中国家也十分认可中国所秉持的发展理念和外交原则，从万隆会议提出的“和平共处五项基本原则”，到关于“三个世界划分的理论”，再到改革开放之后中国明确地将与发展中国家关系视为对外政策的战略基础。(68)参见赵干城：《改革开放与中国对发展中国家关系的调整》，《国际问题研究》2008年第6期。当中国实现了快速发展的时候，中国不仅没有忘记发展中国家，也没有改变自身对于“发展中国家”的身份定位，还一直积极地与发展中国家分享自己的发展红利，尽最大可能帮助和支持发展中国家的发展。

习近平特别强调，要深化同发展中国家团结合作，推动形成携手共进、共同发展新局面。广大发展中国家是我国在国际事务中的天然同盟军，要坚持正确义利观，做好同发展中国家团结合作的大文章。(69)参见《习近平在中央外事工作会议上强调 坚持以新时代中国特色社会主义外交思想为指导 努力开创中国特色大国外交新局面》，《人民日报》2018年6月24日。在新时代背景下，中国仍然需要意识到，在政治上，在世界形势复杂多变的今天，在维护世界和平与反对霸权主义的战略目标面前，发展中国家是其可以依靠的坚定力量，大力发展与广大发展中国家的关系，对于中国国际地位和影响力的提升具有重大意义。为此，习近平指出，中国“将继续和广大发展中国家站在一起，坚定支持增加发展中国家，特别是非洲国家，在国际治理体系中的代表性和发言权，中国在联合国的一票永远属于发展中国家”(70)《习近平出席第七十届联合国大会一般性辩论并发表重要讲话》，《人民日报》2015年9月29日。。 在经济上，发展中国家在能源、原材料和市场等方面的巨大发展潜力，决定着广大的发展中国家在可预见的未来仍然是世界经济发展的重要动力源。

随着海外利益的不断拓展，中国对海外资源和市场的需求也在急剧地增加，特别是那些可靠性强、潜力巨大，又与我国有着较好互补性经济特征的发展中国家市场。(71)参见俞新天编：《国际体系中的中国角色》，北京：中国大百科全书出版社，2008年，第211页。所以，我们要充分运用好与发展中国家已有的多边合作机制，包括“一带一路”倡议、中非合作论坛、中国-拉共体论坛、中阿合作论坛等，通过多边合作的方式加强与发展中国家的经贸往来，实现合作共赢。此外，我们还应考虑在适当的时候，寻求与广大的发展中国家在更多领域和更高层次上建立更多、更有效的互动机制和平台。

四、完善全方位外交布局的制度因素与外交政策的保障体系

外交的战略目标实现取决于战略实施的成效，而战略实施的有效推进需要战略保障体系的建设。所以，把握独立自主的和平外交政策新时代新意涵需要针对其中的制度因素，特别是从对外工作体制机制建设上进行分析。一方面，积极参与中国国家利益维护和发展直接相关的体制机制建设，并努力为与地区和全球关切有关的体制机制贡献中国方案；另一方面，处理好国内法律法规和国际法律法规之间的关系，包括将国际上一些通用规则对接国内的制度体系建设，以及将中国在制度建设方面的经验通过合适的机会与平台转化为国际规则。

(一)国际制度体系变迁与我国国际角色的变化

随着国际制度及其作用的研究由“限制性规范”向“构成性规范”的转移，国际制度就不再只是被认为是一种具有禁止和限定行动作用的“静态”规则，国际制度形成与变迁背后围绕权利和义务的“角色博弈”，给予了国际制度一种“动态”的解释。(72)Stephen D. Krasner, ed., International Regimes, New York: Cornell University Press, 1983, p.1.所以，当前国际制度的变迁与中国对国际制度参与过程中角色的不断转变密切相关。

从历史上看，作为一个在两极格局下新成立的国家，中国对国际制度的参与，是从一个“被动参与者”的身份开始的。表现为：先加入苏联主导下的国际制度，如世界民主联盟、国际学生联合会、国际妇女同盟、铁路合作组织，以及后来以观察员的身份参加的华沙条约组织；与苏联关系恶化之后，中国改善了与美国的关系，开始积极加入由美国主导下的国际制度体系，联合国的合法席位以及安理会常任理事国合法权利得到恢复的同时，还逐步“同国际大坝委员会、国际奥委会、国际大地测量与地球物理联合会等恢复或建立了联系”(73)王晨光：《建国以来中国参与国际制度的成就、挑战与展望》，《西南民族大学学报(人文社会科学版)》2020年第2期，第224页。。 同时，中国在国际货币基金组织、世界银行和所属国际开发协会及国际金融公司的合法席位也得到恢复。

冷战结束以后，所谓的国际制度体系，本质上就是以美国为首的西方国家所主导的国际制度框架。在此背景下，中国选择成为一个国际制度体系的“主动参与者”，开始以积极的态度全面融入西方主导下的国际制度体系。表现为：加强与联合国的联系，参加了联合国所有下属机构的活动；积极加入多边的国际条约体系，甚至在价值观上选择接受西方主导的“人权标准与话语体系”。与此同时，中国也开始在亚太地区尝试建立地区性的国际制度框架，包括建立上海合作组织和启动“东盟与中日韩合作”机制。进入21世纪，中国加入了世界贸易组织，开始成为西方主导国际制度体系中的重要成员，由于受到2008年全球金融危机和2010年欧洲难民危机的影响，美国和西方主要大国在国际制度体系中的主导地位被进一步削弱，中国开始逐步确立了国际制度体系“主要建设者”的角色。

回顾中国参与国际制度体系的历程，从兴办经济特区，到沿海、沿边、沿江、沿线和内陆中心城市的对外开放；从扩大对外商品贸易，到引进外商投资；从“引进来”，到“走出去”；从共建“一带一路”、设立自由贸易试验区，到谋划中国特色自由贸易港。中国以其资源的比较优势，积极参与全球分工体系，不断推进国内国际的联动发展，逐渐成为国际制度体系的积极参与者和坚定维护者。

(二)国内制度体系改革与外交制度的建设

在国际制度体系变迁和我国角色定位转变的过程中，我国的国内制度体系也在相应地进行改革，尤其在外交制度的建设方面实现了从制度层面、人员层面、结构层面的不断优化。

一是党对外交工作的领导。自新中国成立以来，中国的外交工作就是一直在党中央的领导下开展的，中国外交的“特色”就是“中国外交必须坚持中国共产党领导和中国特色社会主义”。(74)参见《中国外交必须具有自己的特色——论贯彻落实中央外事工作会议精神》，《人民日报》2014年12月1日。进入新时代，习近平新时代中国特色社会主义外交思想成为我国外交工作的指导思想，并以此作为推进新时代我国外交制度建设的指南。2018年3月，中央外事工作领导小组改为中央外事工作委员会，中央海洋权益工作领导小组并入委员会，习近平总书记担任中央外事工作委员会主任，“这在中华人民共和国历史上是空前的”(75)卫灵：《中国特色大国外交的理论构建与实践创新》，《人民论坛·学术前沿》2019年第10期，第7页。。 同年5月，习近平在中央外事工作委员会第一次会议上强调，要“加强党中央对外事工作的集中统一领导”(76)《习近平主持召开中央外事工作委员会第一次会议强调 加强党中央对外事工作的集中统一领导 努力开创中国特色大国外交新局面》，《人民日报》2018年5月16日。。在制度设计上，外交部内部设立专门的党务机构，驻外使馆设立党的组织，其领导是大使，也是党委书记。(77)参见张蕴岭、高程主编：《改革开放以来的中国与世界》，北京：社会科学文献出版社，2018年，第265页。

二是关于“人”的方面的外交制度建设。中国外交制度建设关于“人”的方面，主要体现在外交干部的选拔培养机制。在外交干部的选拔上，中国共产党坚持“政治第一”，要求“立场坚定”，根据“党管干部”的原则选拔任命外交干部，提出“坚定理想信念，对党和国家、人民绝对忠诚，是外交人员的根和魂”。(78)参见《习近平接见2017年度驻外使节工作会议与会使节并发表重要讲话》，《人民日报》2017年12月29日。在培养上，为进一步打造过硬的外交干部队伍，2016年3月，中国外交培训学院正式成立，这是党中央、国务院为全面推进新时代中国特色大国外交采取的重要战略部署，标志着我国外交干部的选拔培养机制进入更为专业化、制度化和法制化的发展阶段。(79)参见中国外交培训学院：《以习近平外交思想为指导 书写新时代中国特色外交外事培训新篇章》，《旗帜》2019年第7期。与此同时，习近平对外交干部也提出“要永葆对党忠诚、为国奉献的赤子心”“永葆开拓奋进、担当有为的事业心”“永葆主动学习、自我革新的进取心”“永葆党要管党、从严治党的责任心”的更高要求。(80)参见《习近平接见2017年度驻外使节工作会议与会使节并发表重要讲话》，《人民日报》2017年12月29日。这些关于外交干部选拔和培养的要求表明，“以政治能力为统领，全方位提升外交外事干部的专业能力和综合素质”成为我国在外交制度建设关于“人”的方面的重点。(81)参见王春英：《中国外交官职业化与中国特色大国外交》，《外交评论》2021年第2期，第64页。

三是关于“组织”方面的外交制度建设。“对外工作体制机制改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。”(82)参见中共中央宣传部、中华人民共和国外交部编：《习近平外交思想学习纲要》，第26页。这意味着对组织层面外交制度的建设，重点集中在体系建设的“顶层设计”和能力建设的“政策落实”两大方面。从“顶层设计”上看，新时代中国外交制度在组织层面上必须“进一步健全党对外事工作领导体制机制”“进一步理顺地方外事工作领导体制机制” 将我国外交制度体系的特色和优势发挥出来，尤其是在党的统一领导下集中力量办大事，推动各级涉外部门之间实现高效地协调与合作方面；(83)同上书，第26、27页。从“政策落实”上看，“狠抓政策实施，确保中央战略意图的落实”，是当前中国外交制度建设、做好对外关系统筹和协调创新的关键。(84)参见张蕴岭、高程主编：《改革开放以来的中国与世界》，第268页。党的十八大以来，围绕“做好外交工作的统筹兼顾”，习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第三十二次会议，通过了涉及外交外事领域的五份文件，完善了中央和地方政府、非政府组织和所有涉外机构的领导和工作体制，明确了各级涉外机构在发挥各自功能的同时，都必须通过加强合作以实现外事工作的协调一致。(85)参见《习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第三十二次会议强调，党政主要负责同志要亲力亲为抓改革扑下身子抓落实》，《人民日报》2017年2月7日。

(三)我国外交政策保障体系的建设

国际制度变迁的趋势，意味着新时代背景下国际社会围绕既有制度体系调整和新兴制度设计的国际竞争正在凸显，而中国在国际制度体系中“建设者”的角色，决定了中国在这轮国际制度竞争中不仅要参与对既有国际制度体系的改革，还要在新兴国际制度设计方面发挥建设性作用。另一方面，国内制度改革的方向为中国外交制度建设提出了新原则和新要求，其核心主要表现在既要适应国内体制机制的改革需求，又要兼顾既有国际制度体系的变化方向，还要对接新兴国际制度体系的要求。对此，为坚持独立自主的和平外交政策、完善全方位外交布局提供坚强有力的保障体系，中国需要统筹国内国外两个大局进行制度建设。

首先是要不断优化全方位外交布局行动的领导机制，增强参与国际制度竞争的行动力。坚持党的领导是我国制度优势的集中体现，折射了我国制度的效能，即，党中央统一领导，协调各方优势，实现资源有效调配，集中力量办大事。新时代背景下的国际竞争形势瞬息万变，尤其是在国际制度的设计和执行环节，国际社会各方的博弈更为激烈。在此过程中，中国应充分发挥其国内制度的优势，推动外交制度的改革，不断提升制度效能，进一步提高我国外交工作跨领域和多层次统筹能力，增强参与国际互动的行动力，确保能够将我国的经验与现实的需要相互结合，为新时代中国特色大国外交的顺利推进探索更好更有效的领导和决策机制。

其次是要大力建设全方位外交布局行动的保障制度，营造互利共赢的对外开放新局面。当今世界已经处于相互联系和相互依存的状态，“中国的发展离不开世界，世界的繁荣也需要中国。中国正在加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，建设更高水平开放型经济新体制”(86)《弘扬“上海精神”深化团结协作 构建更加紧密的命运共同体——在上海合作组织成员国元首理事会第二十次会议上的讲话》，《人民日报》2020年11月11日。。 完善全方位外交布局需要统筹好国内国际两个大局，既坚持好互利共赢的开放战略，又要实现国内大循环、国内国际双循环的相互促进。这都需要在战略推进环节建立与之相配套的保障体系，包括：“推进合作共赢的开放体系建设”、“高质量共建‘一带一路’”机制、“加快实施自由贸易区战略”规划、“提升发展的内外联动性”体制机制等。(87)参见中共中央宣传部、中华人民共和国外交部编：《习近平外交思想学习纲要》，第203页。

最后是要主动建立全方位外交布局行动的价值规范，不断地推动构建人类命运共同体。“制度的生命力在于执行”(88)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，中国政府网，2019年11月5日，http://www.gov.cn/zhengce/2019-11/05/content_5449023.htm[2021-12-25]。，而执行的关键在于制度背后的理念，这是因为理念往往是诸多议程的核心，制度本质上反映了治理理念，尤其是在国际制度的设计方面，制度的变化甚至取决于理念的变化。(89)Christian Reus-Smit, Duncan Snidal, The Oxford Handbook of International Relations, p. 215.为此，新一代中国共产党人意识到：“随着商品、资金、信息、人才的高速流动，无论近邻还是远交，无论大国还是小国，无论发达国家还是发展中国家，正日益形成利益交融、安危与共的利益共同体和命运共同体。”“每个民族、每个国家的前途命运都紧紧联系在一起，应该风雨同舟，荣辱与共”，“要超越国家、民族、文化、意识形态界限，坚守和平、发展、公平、正义、民主、自由的全人类共同价值，推动构建人类命运共同体”。(90)参见中共中央宣传部、中华人民共和国外交部编：《习近平外交思想学习纲要》，第50、51页。

五、结 语

长期以来，外交政策分析的主要路径都过于注重外交政策的影响因素，甚至将这些影响因素视为外交政策的本质。但是，外交政策本质上是政策主体进行政策制定的“实践”产物，外交政策的所谓“影响因素”只是影响了政策制定者的选择。所以，并不是“影响因素”影响了外交政策，而是政策制定者基于自身实践累积的背景性知识“选择”了“影响因素”，进而制定了外交政策。

独立自主的和平外交政策，就是中国共产党人在处理对外关系的过程中，将“独立自主”求生存的经验与“和平发展”谋发展的愿望相互结合而提出的外交基本方针，是中国在外交布局上“实践选择”的产物。它表现为：在外交目标上既受制于国际形势因素的影响，又要考虑国内形势的变化；在策略选择上既要兼顾不同行为对象的利益关切，还要考虑到国际互动中的“亲疏远近”；在保障体系上既要适应国际体系在制度和规范等方面的限制，还要对接国内层次的外交制度不断完善和发展的需要。

新时代背景下，独立自主的和平外交政策在坚守其核心要义的同时，也开始展现出新的意涵，即基于完善全方位外交布局的实践性逻辑，将国内外的形势因素与外交目标设定相结合、主体因素与外交策略选择相结合、制度因素与外交保障体系建设相结合，以体现出“大道之行，天下为公”的时代特色，成为“胸怀天下”的独立自主和平外交政策。

从整体特征上看，新时代的独立自主和平外交政策，在外交目标上，更注重“从人类发展大潮流、世界变化大格局、中国发展大历史正确认识和处理同外部世界的关系”；在外交策略上，更强调“坚持开放、不搞封闭，坚持互利共赢、不搞零和博弈，坚持主持公道、伸张正义”；在外交价值立场上，更明确地“站在历史正确的一边，站在人类进步的一边”。(91)参见《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，《人民日报》2021年11月17日。

从具体内容上看，第一，新时代的独立自主和平外交政策，是把对国内外形势的研判与外交目标的设定统一起来，认为面对“变”与“不变”并存的世情和国情，作为一个正在成为世界性大国的发展中国家，中国必须要“有所作为”和“有所不为”，外交目标在“出发点”上寻求“适应世界发展大势”与“保持自身特有属性”之间的相互平衡；在“落脚点”上则力图实现在“最大的发展中国家的定位”与“服务于国内发展大局的要求”之间的相互平衡。

第二，新时代的独立自主和平外交政策，是把对外关系中的主体互动与外交策略的选择统一起来，主张按照对国际互动客体的理解，针对超级大国、周边国家和发展中国家形成不同的策略，表现为：策略选择在“支撑点”上是统筹国内国际两个大局，将中华民族伟大复兴与战略“走出去”相结合；在“切入点”上是弥合国内外对中国的认知差异，将“追求自身利益”与“兼顾他国利益”相结合。

第三，新时代的独立自主和平外交政策，是把我们对规范和价值的理解与外交保障体系的建设统一起来，由于“既有制度体系重塑”和“新兴制度体系设计”是当前国际制度竞争的主要内容，中国必须在国际制度竞争中既积极参与现有国际制度体系的改革进程，又要在新兴国际制度设计上发挥建设性作用。同时，新时代为中国外交制度的建设确立了新方向，提出了新要求，我国外交制度建设要不断优化领导机制，完善保障体系，并主动建立具有普遍意义的价值规范，构建人类命运共同体。

中国在新时代背景下“坚持独立自主的和平外交政策，完善全方位外交布局”是一项前无古人的事业，意味着中国只能按照自身外交实践所累积的背景性知识进行“决策”，进而在没有规律中寻找规律，在没有方案中提出方案。这或许就是新时代中国将外交布局的完善与外交政策的实施相互结合，并加以推进的难点。在此过程中，无论形势怎么变、互动的主体是谁、规则怎么改，我们都应认真审视形势的“变”与“不变”，明确外交目标，并不断理性地认识自我，兼顾他者认知，始终坚持互利、互信、平等、协作和包容的原则。因为这些就是中国外交实践所造就的一种知识、一种文化、一种属于中国的智慧。