电子文件单套制归档实践研究——以嘉善县为例

夏 盛/嘉善县档案馆

电子文件单套制归档，是《长三角地区档案部门重点协同项目备忘录》（2019年）的一项重要任务，是传统纸质档案、电子档案双套制归档逐步转向电子档案单套制归档的“硬核”课题[1]。新修订《档案法》规定电子档案“来源可靠、程序规范、要素合规”[2]，为电子档案法定化和现代办公无纸化奠定基础。结合实践研究电子文件单套制归档，对于当前和今后以点带面推进电子文件归档和办公无纸化意义重大。2021年8月，嘉善县电子文件单套制归档试点顺利通过省档案局组织的专家组验收，成为长三角地区首个通过省级试点验收的县级单位。本文以嘉善县为例，对电子文件单套制归档实践工作进行研究。

1 瓶颈与突破

传统纸质归档发展到现在，普遍采用电子文件从电脑中打印出来后纸质归档形成纸质档案、纸质数字化形成电子档案。这就是“双套制”归档。电子文件单套制归档，要解决的就是电子文件在一定条件下直接以电子文件形式归档，取代或取消传统纸质归档。这不仅解放生产力，降低人力、物力和财力投入，而且档案从纸质载体到电子载体的千载之变，历史意义和现实意义重大。

随着科技发展和政策突破，电子文件单套制归档逐步具备了条件。2020年9月，省档案局批复嘉善县为电子文件单套制归档试点地区（全省唯一县级单位）；2021年8月，试点通过省级验收。嘉善县试点主要取得三个方面突破。一是电子公文归档取得重点突破，3家单位单套制接收预归档数据包2569个，其中合格包2492个、合格率97.01%；二是重要业务归档取得个案突破，县自然资源规划局不动产抵押登记单套制接收预归档数据包16750个，其中合格包16229个、合格率96.89%；三是政务服务事项归档深化实施，26家单位非单套制接收预归档数据包29.99万个，其中合格包29.29万个、合格率97.67%，重点做好市人社局嘉善职工参保（19.07万个）、省民政厅嘉善婚姻（1.95万个）等高频数据省市回流归档。另外，梦天家居集团股份有限公司增值税电子发票电子化报销、入账、归档试点2021年10月通过省级验收。

2 路径与选择

2.1 构建共同体推进、专班化运作的新格局

县委高度重视电子文件单套制试点工作，县委副书记专题听取汇报，县委办、县府办协调推进重大事项；试点工作由县档案局、县档案馆、县政务数据办联合申报、牵头组织、会同实施。以“牵头单位+若干试点单位”为基本模式，成立4个工作专班，即电子公文组、跑改工作组、平台技术组（以上由县档案局、县档案馆、县政务数据办牵头）、重要业务组（不动产抵押登记由县自然资源规划局总牵头），理清牵头部门、相关部门职责和协同责任，选定试点单位及试点内容，按需组建工作专班，形成了有分有合的工作格局。

2.2 确立无纸化方向、大一统布局的新定位

以无纸化办公为目标，聚焦解决电子档案“来源可靠、程序规范、要素合规”硬核问题，结合嘉善县各系统平台实际，制订“三统一”试点工作方案，即统一平台控源头，试点单位必须统一使用县以上统建系统，其电子文件统一交换至县电子文件统一归档管理平台归档；统一归档强集成，试点单位电子文件归集在本单位数字档案室系统和县长久保全系统统一归档保存；统一管理强规范，试点单位执行统一规范要求，规范电子文件办理和归档环节，保障电子档案质量。

2.3 探索小切口选点、大场景依托的新模式

试点工作着眼广域的电子文件单套制归档大场景，优选小切入点，确保树典型、出实效。在党政机关电子公文方面，选择县市场监管局（公文量大较杂）、县政务数据办、县档案馆（公文量少较简）3家单位开展单套制归档工作；在重要业务电子文件方面，选择县自然资源规划局高频事项——不动产抵押登记跨域，通过嘉兴市不动产登记系统与嘉善县各银行、公积金中心等部门开展“点对点”“ 总对总”业务数据对接，解决跨层级、跨部门、跨行业的电子文件单套制归档；在政务服务电子文件方面，着力解决好职工参保、婚姻、公积金等高频数据省市回流归档，为实施电子文件单套制归档打好基础。

电子公文单套归档页面信息

电子公文单套归档数据包及附件内容信息

2.4 搭建模块化改造、全流程管控的新路径

推进实现电子文件单套制全流程技术管控目标。一是抓开发部署，按照有关归档规范[3]，在县OA系统、市不动产登记系统等开发标准化预归档模块，确保市县各系统与县统一归档平台能够进行数据交换归档。二是抓系统配置，试点单位在OA系统、不动产抵押登记系统中对人员、权限、流程、档号等进行配置，规范人员信息、角色赋权、工作流程。三是抓平台使用，试点单位按照操作规程开展事项办理，规范数据生成、技术检测、预归档、移交接收、长久保存等各环节的功能实现、技术保障和统一管理，生成含各环节要素的电子文件数据和元数据，并形成规范的归档数据包，自动交换到县归档统一平台，经“四性检测”后自动分发到本单位数字档案室正式归档和长久保全系统永久保存。

2.5 重构分层级管理、单套制操作的新措施

突出管理上功能可行、技术上路径可行、操作上规范可行，构建了县级宏观管理、职能部门专业指导和归档部门规范操作的层级治理体系。在县级层面，印发了《嘉善县党政机关电子公文归档管理暂行规定》，明确电子公文与纸质公文要求一致。在专业层面，拟订了《电子档案移交与接收办法》《电子公文长久保存规范》《电子公文档案归档管理技术规范》等，强化电子公文无干预自主生成、全生命周期管控。在操作层面，各试点单位制订电子文件归档管理制度，规范操作流程，确保电子档案质量。如县自然资源规划局等7部门联合印发了《嘉善县不动产抵押登记“无纸化”网上办理及电子归档实施方案》，共同规范电子档案形成和单套制管理。

3 特色与亮点

3.1 统一布局，多点突破

“三统一”基本构架有利于电子文件统一汇集、统一管理、统一保存、统一利用，有利于保障电子档案来源可靠、程序规范、要素合规。从试点看，电子文件统一汇集是难点和堵点。为此，遵循小切口选点、大场景依托，点面结合、上下结合和左右联动，在电子公文、不动产抵押登记、企业增值税电子发票等方面先行先试，并在省市系统养老、婚姻等数据回流方面作了单套制归档的前期研究准备。

3.2 技术保障，全程管理

通过试点工作，打通了系统之间电子文件流转通道，在“县政务服务系统、县党政机关协同办公系统、市不动产登记系统与县统一归档平台—基层数字档案室管理系统—县电子档案长久保存系统”中实现了电子文件全生命周期归档管理，实现了电子文件从形成、交换、归档、接收、移交、利用等环节全流程管理。

3.3 规范实施，实践检验

坚持“三统一”基本要求，从县、部门、机构三个维度、“功能+技术+操作”三位一体着力，突出“三化”融合，即平台标准化，按标准规范实现流程、功能、可信保障和自动控制、智能管理；操作网络化，电子文件生成、办理、归档都在网络环境中运行；管理制度化，制订电子档案单套制管理制度，归档模式由双套制向单套制过渡转变，推进了档案工作信息化与政务办公自动化、业务办理电子化的深度融合。

3.4 因地制宜，“容缺”归档

试点实践中，个别存档信息包因多种因素存在“异常”，反复无法通过“四性检测”，使电子文件无法归档，造成无法再现的缺漏及可能后果。为解决存档信息包“四性检测”“不讲情面”问题，首次应用了电子公文“容缺”归档模式，在工作人员审查基础上，对确需归档存档信息包上增加“容缺”标志，落实电子文件单套制应归尽归要求。

3.5 无纸申办，高效服务

抵押登记是不动产登记业务量大、群众关注度高的业务。抵押权人通过数据共享获取、推送或者录入即可申请，让数据跑路，通过增加电子签名+实名认证功能，实现群众端办理全程无纸化、网上办、即时办，提升了放款效率，也方便了档案数据在线查阅和共享利用；业务端通过应用技术手段，使业务由系统和技术认证，规范了线上业务办理。

3.6 提供方案，一体共享

电子文件单套制试点工作是长三角一体化示范区上海青浦、江苏吴江和嘉善档案部门的重点协同工作。示范区三地在共同制定了《示范区电子文件单套归档和电子档案单套管理三年行动方案》和4个配套制度中，充分借鉴了浙江标准规范和嘉善先行先试的实践做法，形成了共同参照的技术标准和工作规范，为共同探索跨区域电子文件单套制管理提供了“嘉善方案”。

4 启示与建议

4.1 基本启示。随着档案数字化改革推进，尤其是电子文件单套制归档深入推进和逐步普及，将深刻改变档案工作。试点工作形成了嘉善方案，在技术与业务的整合、磨合和融合中领导重视是保证、联动联合是关键、平台贯通是支撑、数据质量是基础、制度执行是根本，但也发现在认知、协同、保障等方面存在的问题，需要在决策、执行、监督中研究解决。

4.2 分类对待。由纸质主导、电子为辅的双轨制并存向电子为主、纸质为辅的单轨制转变，需要考虑众多因素，其过渡期还较长。要重视分类推进，在双轨双套制（纸质正本、电子副本）仍是普遍性的情况下，要坚持单套制归档方向，稳步推进电子单轨单套制（电子正本、无纸质或者纸质副本），探索推进如最多跑一次事项的电子双轨单套制或者混合单套制（电子正本、纸质正本和副本并存）。

4.3 数据归集。“三统一”基本构架有利于电子文件“应收尽收、应归尽归”，即所有归档部门系统数据向统一归档平台汇集归档。但是，县级大量数据分散在国家、省、市有关部门，众多上级系统和本地系统对接是难点堵点，需要统一条块数据归集路径、形式及其交换、共享、归档等规则。

4.4 数据共享。除纸质数字化档案数据共享外，电子档案数据共享需正确处理好部门端电子文件共享分类和归档端电子档案开放共享的法规衔接和功能实现，需要具体化共享什么、共享给谁、如何共享。

4.5 安全保障。电子文件单套制归档代表了电子档案的唯一性，决定了其保管保存的绝对安全。思想上重视，行动上自觉，措施上保障电子档案数据安全和物理、网络、系统、应用等安全到位都很重要。