政府购买公共体育服务的现实困境与优化路径——基于苏州市的实证研究

史一钦 王 政 张 旭 吴相雷

1.苏州大学东吴学院，江苏 苏州 215006；

2.苏州市相城第一实验小学，江苏 苏州 215131；

3.苏州大学体育学院，江苏 苏州 215021

在加快建设体育强国进程中，政府不但要通过职能转变提高服务能力，同时还需借助购买服务展开公共服务的供给侧改革，提升公共体育服务供给效率和质量。政府购买公共体育服务已成为满足公民体育需求的重要路径，已逐渐成为学术界与实务者重点关注的核心议题。体育社会组织作为体育服务的承办者和推动者，无论是宏观层面的整体规划，还是微观层面政社纽带的建立，将会是公共体育服务体系治理的主体之一。学术界从20世纪70年代开始，对政府职能转变、公共服务外包、公共服务治理等主体展开讨论，指出了公共服务外包带来的公共管理和政府责任问题，以及定向合作带来的供给效率问题。而国内研究则始于2014年政府购买公共服务的正式全面实施，围绕购买体育服务本身的实践问题展开探讨，认为相关法律法规不健全、社会组织治理能力不足以及购买过程中形成的工序方缺陷等都将制约政府购买公共服务这一新制度治理效能的释放。基于此，本研究立足于苏州实践，探析其购买过程中的现实问题，并提出相应的优化策略，以期推动政府购买机制与方法不断完善与创新。

1 基于苏州市的政府购买公共体育服务现实考察

为积极响应政府职能转变要求，苏州市政府购买公共体育服务历经孵化培育（2010年之前）、“以奖代补”（2011—2016年）、购买公共体育服务（2016年至今）三大阶段，实现了从“决判者”到“监督者”的转型。自实施政府购买公共体育服务以来，共有64家（截止2019年）体育社会组织实际承担了公共体育服务供给职能，其中体育协会41家。

1.1 购买内容

目前苏州市购买公共体育服务的内容包括体育赛事活动类，如市业余赛事活动、综合型体育赛事活动、系列联赛、体育公益文化服务活动；体育社会组织培育管理类，如体育社会组织实体化建设、等级评估、体育项目推广普及等；技术型、辅助型服务类，如体育新闻宣传体系建设、体育赛事保障服务体系建设等。其中体育赛事活动类是整个购买公共体育服务中最为重要的类型。

1.2 购买公共体育服务的范围与支持力度

苏州市政府购买公共体育服务类型多样、购买力度逐年增大。购买服务范围涵盖了体育赛事活动、组织平台建设、培训保障、信息宣传、健身综合和项目评估六类服务。2016年至2019年，购买项目数量由最初的47项增长至86项，增长幅度高达83%。在购买资金上，自2016年的518.32万元增加至2019年的1000万元（见表1），资金投入上涨幅度高达93%。

表1 苏州市政府购买公共体育服务的范围与支持力度

1.3 购买流程

苏州市政府购买公共体育服务中主要涉及体育总会、政府和体育社会组织三大主体，其中整个购买工作由苏州市体育总会秘书处负责，政府则负责提出购买的重点工作，而体育社会组织负责提出本组织的服务申请，具体流程见图1。

图1 苏州市政府购买公共体育服务流程

2 苏州市政府购买公共体育服务的现实困境

2.1 体育社会组织承接能力有待提高

一是经费补助单一。由于公共体育服务的公益性和体育社会组织的非营利性，使得政府购买成为一种几乎没有利润空间的，且需要体育社会组织预先垫付70%活动资金的购买行为。与此同时，整个购买过程复杂、财政手续繁琐、审核周期漫长，甚至有的承接主体在履行完购买合同半年后仍没有得到购买资金，经费来源不够稳定也在一定程度上降低了体育社会组织的参与积极性。另一方面，体育社会组织自身项目开发能力和“自我造血”能力的不足，造成其对扶持资金的过度依赖，这不仅阻碍社会组织自身的生存与发展，也不利于组织更好地承接公共体育服务。二是税收减免优惠政策覆盖面有待提高。相关社会组织财税政策指出，免税收入不包括提供服务获得的收入、经营性收入和保值增值收入。体育社会组织开展培训项目，除了需要缴付营业税外，还要上缴所得税，这与经营性组织并无二致，税收减免优惠政策的不足也间接抑制了组织的发展。三是人力资源缺乏。调研发现，缺乏全职的懂管理、体育等知识的复合型人才已成为大多数体育社会组织普遍难题，组织内部大都由身兼数职的兼职人员以志愿服务的形式参与组织管理，有负责人反映“志愿者虽然在一定程度上缓解了组织人力不足的问题，但由于缺乏志愿服务长效机制，大多数志愿者都是临时过来参加一下，很少有坚持做下去，这也给我们的管理工作带来一定难度”。同时，体育社会组织激励机制的先天性不足也降低了协会内部工作人员和志愿者参与的积极性。

2.2 购买流程不够规范

一是信息断裂致使公信力降低。由于目前信息公开渠道单一，政府仅用现有的平台公布购买相关信息，且该平台存在信息公开时效性欠缺、维护困难的问题，导致了承接主体和服务对象对政府购买信息难以查询的困境。在公开内容上一些公众监督需要的信息往往成为内部资料，尤其是以购买项目和预算资金为甚。另一方面，由于购买主体、承接主体和服务对象三者之间存在信息不对称的先天性障碍，使得体育社会组织在供给公共体育服务中的话语权和谈判能力严重不足，供给的服务往往是基于政府行政的逻辑而不是服务对象的需求，进而产生供需不对称的矛盾问题，并对体育社会组织的自治性产生负面影响。二是“现实市场”和“理想市场”差距显著。在项目选择阶段，苏州市主要由体育总会根据地区公共体育服务的整体情况与当地体育社会组织的项目开发能力、业务运作情况等诸多指标综合评定后确定政府购买公共体育服务的项目。这种自上而下的决策机制从宏观上进行整体协调规划，其具备较强的逻辑特性，体育总会单方面的垂直化决策选择虽能一定程度上提升购买效率，却影响了购买服务的社会化、市场化进程。与此同时，购买主体在选择承接主体时存在行政部门偏好现象。调查发现，这些承接购买服务的体育社会组织一般与政府具有合作关系，抑或是组织中有行政人员兼职，从而忽略了其他体育社会组织公平参与购买服务的过程，这种不公平的竞争行为严重降低了体育社会组织参与购买服务的积极性。

2.3 监督、评估机制不健全

购买公共体育服务凸显了从“单向递送”供给机制向“委托代理”机制的转变。但在实践中“委托代理”却存在天然的信息不对称性，而“委托合同”的激励机制驱使承接主体需要迎合合同既定目标。政府购买公共服务的逻辑起点是服务于社会大众，这就决定了其在购买过程中的终端受益者、消费者的角色，但在委托代理关系中“顾客”角色却无形地倾向于合同管理人员而非社会大众。委托人、代理人之间存在的利益、信息的不一致性而引发的复杂性问题是致使购买服务监管、评估问题的根本性因素。一是监督机制建设滞后。在购买服务中，现有监管手段能够实现持续时间短、覆盖范围小等监管广度小的项目的约束，但对于监管广度大的项目则监管较为艰难，仅仅依靠体育局单一部门的监管很难发挥作用，缺乏社会力量多元主体的参与。此外，政府即购买主体作为政府购买公共体育服务的发起者、实施者，对其行为的监督是实现政府购买公共体育服务内涵式发展的必要路径，但现实中却缺乏对购买主体行为的监督。二是评估机制不完善。目前，苏州市根据相关管理办法采用事后绩效评估办法来评价整个购买过程，缺乏对服务对象满意度的评估。调研中发现，该市购买评估是承接方事后递交的一份总结报告，负责人根据合同展开评估，并遵照政府评估结论支付款项，评估内容的不足难以反映整个购买行为的真实绩效。

3 苏州市政府购买公共体育服务的优化路径

3.1 加强承接主体的培育力度

一是提高体育社会组织造血能力。进一步加强公益宣传力度，积极引导社会公众捐赠、加大并落实税收减免政策，扩大体育社会组织的资金来源；培养社会组织的慈善精神，推动市级体育基金会的成立，储备扶持基金。注重组织外部关系网络建设，提高组织治理效能的可持续发展。在承接公共体育服务过程中，努力将本项目赛事做成品牌赛事，提高系列赛事影响力，以吸引企业关注度，并通过活动赞助、联合出品等方式与其进行合作，期间要注重合作关系的维护，不断寻求扩展外部关系网络规模，以外部关系资源转化为组织发展的社会资本。升级、转换体育社会组织培育思路，社会组织的培育不仅仅是场地、办公室等硬件资源扶持，而更多的应是赛事IP、培育服务等发展性资源的授予，以使体育社会组织真正学会如何生存与发展。同时，体育社会组织可以充分利用丰富的学校资源，在承接购买服务后与学校进行洽接，签订相关场地的租赁合同，社会公众则可以通过预约可在非教学时间进行体育活动。二是优化社会组织财税政策。财税政策作为公共政策和调控的有效手段，对促进体育社会组织健康持续发展，充分发挥其参与购买服务方面具有不可取代的作用。首先，正确定位财税政策功能。财税政策应该紧紧围绕重点领域进行调整，加强支持与引导，差异化地制定相关政策，保障发挥其应有的功能，目的是通过激励性质的财税政策激发体育社会组织参与政府购买公共体育服务的积极性。其次，设定界限，明确适用范围及相关标准，对体育社会组织所从事的活动、活动性质、目标宗旨等进行分类评价。在此基础上根据非营利特性，将体育社会组织与企业进行区分，增加税收激励，拓宽优惠制度。要严格甄别营利性行为，区别对待体育社会组织的商业相关收入、无关收入。例如，对捐赠、社会资助、会员会费以及组织培训这类收入纳入免税范围或降低税收标准；对体育社会组织的城镇土地税、契税实行免税；对互益性的体育机构可以参照国际通用规定，减半或者免除房产税。最后，完善税收管理体系。建立完善高效、系统的税收政策体系，要将形式上的税收优惠积极落地，转化为实质性的税收优惠。加强税收优惠的分类、分级管理，精简优惠政策的申请程序，减少审核时间，如借鉴发达国家经验，给予体育社会组织公益法人或者特定公益法人的地位，可以不再需要经过复杂的手续就能自动享受到税收减免等优惠政策。规范透明化优惠财税补贴政策，建立信息公开制度，以发挥优惠财税政策的集成效应。三是加强体育社会组织人才培养。组织内部工作人员需要在多方面具备优势，即需要掌握丰富的体育理论知识，具有奉献精神，且在组织公益志愿活动方面拥有一定的经验。首先，加强社会组织本土专业人才培养。依托苏州市的高校资源优势展开合作，为专业体育人才进修、学习提供机会和平台。例如，与苏州大学体育学院、社会学院开展合作，建立学生实习基地，招募相关专业学生进入社会组织实习工作，同时聘请专业体育教师、社会工作教师为组织顾问，指导、帮助体育社会组织人才培养。其次，加大宣传力度，积极培养社会公众志愿意识，着重动员高校学生及社会公益人士加入到公共体育服务志愿者队伍中。与此同时，体育社会组织要健全志愿者管理制度，实现专业体育指导、裁判、管理等志愿服务可持续发展。

3.2 推动购买流程规范化

一是提高“阳光购买”公共体育服务水平。公共体育服务的供给效率受到购买主体、承接主体和服务对象以及社会公众等多主体间信息不对称的制约。因此规范政府购买公共体育服务的信息公开成为化解信息不对称带来的效率不高问题的有效途径，此时需要完善制度的保障、扩展信息公开渠道以及建设信息互动平台。首先，建立健全政府购买信息公开制度。政府应在购买公共体育服务的时，对相关信息的公开作出明确的规定，其中包括信息公开的主体与范围、信息公开途径与违规处理手段等方面。其次，构建信息公开、互动平台。利用互联网技术建立的平台，方便并推动购买相关主体间的交流沟通及相互监督，推动购买信息公开的标准透明化建设。最后，畅通社会公众体育诉求表达和反馈机制。一方面是要关注社会公众的体育服务需求，另一方面是要重视购买服务产品的供给市场信息。建立由社会公众代表参与的购买服务决策机制，真正实现购买公共体育服务的“自下而上”，而不是“自上而下”或“行政思维”。相关体育行政部门还应该加强供给市场的信息搜寻，完善调研机制并建立数据库，在充分了解供需两端的客观情况科学选择承接主体，有针对性的开展购买服务。

二是培育竞争性市场。随着社会经济的迅速发展，招标金额达到要求的购买项目应采取公开招标等竞争性更强的方式，从而激发公共体育服务市场的活力。借鉴国外发达国家公共服务外包的成功经验，健全政策法规体系，引导并规范政府购买市场机制。制定激励性政策，明确承接主体奖励办法，通过给予评估结果优秀的组织相应的有形或无形奖励，以调动承接主体的积极性，例如有形奖励的体育场地、器材的使用优惠等，无形奖励的赛事IP、承接政府职能等。此外，明确政府购买范围，着重区分适用于竞争性和非竞争性购买服务范围，探索应用多种购买方式，制定多种购买方式的适用范围、操作流程等详细具体的实施办法，并根据需要对政府采购和招投标进行适当补充说明，以保障公民的合法权益，防止加重政府财政压力。

3.3 健全监督、评估机制

一是健全公共体育服务的监督机制。一般来说，根据政府监管的覆盖范围，可将监督机制划分可分为政府内部监督与社会外部监督。第一方面，政府内部监督是通过政府纪检、审计等部门对于政府购买公共体育服务资金的合法性、真实性、有效性等情况，依照专门的法律法规进行审计监督，以法律法规的强制性形成权力制约。明确权责，对于“滥用自由裁量权”“变通性执行”等弹性问题给予清晰的裁定，对行政部门、体育社会组织的工作人员采取高效的权力制约与负向激励约束。第二方面，社会监督具有影响力大、范围广、响应快三大特征，通过其正面监督能起到提升体育社会组织社会公信力的效用，而负面揭露则能起到对违规违法体育社会组织的威慑作用，迫使其整改。社会外部监督是建立在信息披露制度上通过新闻媒体、官方网站、公众号等渠道，及时向社会公开购买的预算、标准、竞标情况、购买内容、服务效果等信息，随着互联网、人工智能、大数据等新技术的更新与应用，为政府购买公共体育服务监督开辟了新路径。社会公众作为购买行为的服务对象，有权力也有义务对服务进行监督，也最能反映购买效果情况。高度重视并合理利用第三方监督机构在体育公共服务购买中的作用，通过引入无利益冲突的第三方监督机构参与服务过程监督。通过政府内部监督与社会外部监督让整个购买环节公开透明、公平公正，让购买服务监督无处不在、无时不在，使公共体育服务能真正落实到位。

二是健全评估机制。遵循公平公正、透明、可行性、过程性以及弹性等原则，构建购买主体、承接主体、服务对象、专业第三方评估组织、社会公众等多元主体在内的，包含考核、评价、反馈、问责等程序要素，以及定性和定量相结合的政府购买公共体育服务评价体系。与此同时，评价标准体系的建设要立足苏州特色，广泛参考相关专家、服务对象、政府官员等多方意见，并根据外部环境的变化不断调整和完善标准体系。并且评估标准体系的建立还应从事前购买公共体育服务承接主体的评估，到事中承接主体资金使用和服务过程的评估，再到事后购买行为结束服务对象满意度以及承接主体和购买主体的绩效评价制定可行化、可控化、具体化度指标，然后依据计划指标组织各环节绩效评估展开，将绩效评估指标分解成若干子指标，制定衡量标准、具体指标、实施步骤、预防措施以及总体路径（见表2）。

表2 政府购买公共体育服务评估机制