中国共产党百年支农经验及对乡村振兴的启示*

一、引言

众所周知，中国农民一直是一个庞大的群体，诺贝尔奖获得者舒尔茨说，世界上大多数是穷人，他们以农业为生，懂得了农业，就懂得了穷人的经济学。中国共产党成立之时，中国有4.43亿人口，绝大部分是农民。而在中国共产党成立100年之际，中国有5.1亿农村人口。

我们党自诞生之日起至今，一直给予农民特殊的关照，重视调查研究，支援农民、农业和农村发展。党的十九届六中全会再次强调，“党始终把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重”。

党对农业的重视集中体现在“支农政策”上。人们通常将支农政策狭义地理解为单纯经济方面的投入：财政拨款或物资划拨。但纵观100年我们党的支农政策实践，可以发现政策本身就是最重要的支农手段。这些政策所要解决的关键问题，不是简单的投入问题，而是如何实现农业现代化的问题。特别是十九大报告提出“乡村振兴战略”以来，更在农业现代化基础上，进一步强调“加快推进……农村现代化”，并“坚持农业农村优先发展”。这反映出“三农”问题是一个全局性问题，其中，城乡关系——从早期的农村包围城市到最近的城乡融合发展——处于中心地位，这种关系在百年历史中不断演变，反映着农业现代化何以向农业农村现代化的转变，也是理解支农经济政策的关键。

支农政策不仅改变着农业的基本面貌，还涉及整个国民经济的调整，尤其是城乡关系，100年来，城市与乡村在不断的互相影响中共同构成“支农经济”体系。考察支农政策，只有基于这个体系，才有助于理解其政策形成的因果及意义。黄仁宇认为，历史具有长期合理性，“中国的长期革命有如一个大隧道，需要100年时间才能摸索过去”。

我们党100年的支农政策实践，已可为这一问题提供更广阔的视角，本文将分四个时期考察我们党的支农政策。

二、中国共产党的成立至1952年：土地改革

中国共产党在成立之初就非常关注农民和农业问题，但直到1927年才真正将重心转向农村，广泛开展土地革命。这是由农民和农业在中国的重要地位所决定的，也是我们党为改造旧中国而作的重要战略调整。其中，土地政策居于中心的地位，当然，“仅仅实行土地改革、减收地租、平均地权，并不能最终解决中国的土地问题。但这种改革是必要的，也是紧迫的，因为它是解除农民痛苦的不可缺少的步骤。”

1.土地政策

1927—1952年，随着国内革命形势的变化，中国共产党的土地改革几经变迁，大体可分三个阶段：一是，在1936年之前，土地革命政策的初创阶段。自1927年，我们党建立根据地之后，对农村的土地政策才开始初步确立，即没收地主土地，分给无地和少地农民，中国革命从此进入以土地革命为中心内容的新时期。土地革命与党领导的武装斗争结合起来，用“自下而上”地发动群众的方式解决土地问题。但这个时期一些具体措施还处在重要的探索阶段。如对富农的政策，中共六大提倡“不要故意加紧反对富农”，而后来在共产国际的影响下却“加紧反对富农”。二是，1937年之后，从土地革命转向减租减息。随着抗战的到来，为建立抗日民族统一战线的需要，我们党适时将土地革命政策向减租减息调整。1937年2月10日，中共中央致电中国国民党三中全会，声明“停止没收地主土地之政策”；在8月公布的《抗日救国十大纲领》中，明确提出“减租减息”之政策。以上这些政策只是在新开创的苏区采取的政策，在老苏区已经分配土地的，照原办法不变更。三是，抗战结束后，党的政策又开始转向土改，

即没收、分配地主的土地。1946年党发出“五四指示”，在减租减息的基础上，坚决拥护群众从地主手中获得土地，实现“耕者有其田”。1947年10月颁布的《中国土地法大纲》对这一指示进行了法律上的确认，总体来看又回到了土地革命的路线。到1952年底，除小部分的少数民族聚居区外，全国土改工作基本完成，3亿无地少地农民通过土改获得了7亿亩土地和其他生产资料。

土改是这一阶段土地革命政策的延续和完善，共产党至此已经形成一套严格的、行之有效的政策体系。

需要注意的是，重视土地分配，在近代并非是我们党的首创。早在中华民国建立之际，孙中山就提出了“平均地权”的口号。北伐成功后，南京国民政府也力图通过《土地法》等法令来平均地权，但往往是“议而不决”，法令通过后，又是“决而不行”。

这说明，第一，在当时的社会情况下，将土地重新分配，确实是解决农民生活困境的根本方法和重要出路；第二，共产党采取的土地改革道路，最主要的是在实践中成功地探索出一条改革道路，它是所有“支农”政策的根本。

2.传统农业的局限及支农政策

土地改革虽然让居于大多数的少地、无地农民得到了最基本的生产资料，改善了他们的生活，但并不意味着农业取得了大的发展，因为中国传统农业还受到多重束缚。首先，是人多地少的问题。人多地少是中国农业长期存在的、不争的事实。将土地再平均分配，虽然公平，但也影响着对土地这一生产要素的有效利用。中共在土地革命时期对富农政策的模糊，也可看出这种矛盾态度：减少这些具有较高效率的农户的土地，可能不利于农业生产。其次，一家一户的小农经济已不能适应农业发展的需要。这个时期中国普遍存在劳动力短缺问题，为了更集约地利用人力、畜力资源，中国农村自发形成“搭套”“换工”等多种合作形式。但这种发展多是小规模的，没有普及，不能满足农村经济发展的需要。最后，是资金问题。例如，虽然减租减息减轻了农民的负担，较大程度上清除了之前农民的欠债，但农户在青黄不接之际及农业生产方面的投资仍需要资金。在抗战期间，因限制利息，富人不肯往外借贷，造成农民借不到钱。

1953年，中国的农业政策开始转向农业合作化运动。6月，毛泽东在中央政治局会议上提出过渡时期总路线，要在一个相当长的时期内，基本实现国家工业化和对农业、手工业等的社会主义改造。农业合作化运动的得与失，至今也存有争论。

这本身说明农业合作化运动的开展存在一定的合理性和必要性。前文已从一家一户小农经济角度说明了合作的必要性，在此还要指出，以重工业优先的工业化战略也需要在农村推行合作化运动。“随着工业化事业的发展，工人和城市人口增加了”，通过合作化，有助于为工业化以稳定的价格提供保障，“实现国家对粮食和其他重要农产品的计划收购”。

但在农业能够支持中国工业化之前，需要先促进农业的发展——否则只能是“涸泽而渔”，这就需要国家在制度变革和资金支持等多方面加大投入，进行支农。基于此，又可以把这个时段再细分为两个小时期：

总之，如何在土地改革基础上促进农业生产，是我们党面临的另一个重要问题。这需要在土地政策之外，辅之以一系列支农政策，以促进农业生产的恢复和发展。它们主要包括两个方面：第一，组织生产合作社。早在瑞金时期，为解决劳力、耕牛、农具不足等问题，党就发起组织互助社、犁牛站等农民互助组织，1933年春颁布了《劳动互助社组织纲要》等文件，到1934年，仅江西兴国县的劳动互助社就有1206个，社员22118人；犁牛合作社72个，社员5552人。抗战期间，劳动互助组织进一步发展，据1944年统计，各抗日根据地参加劳动互助的劳动力，陕甘宁边区占46.5%，晋绥边区占37.4%，山东解放区占20%，晋察冀边区的冀西26县占28%。不仅如此，过去的一些临时互助组转为常年互助组，还合作开荒。劳动合作提高了劳动生产率，据估计提高约在30%以上。

第二，助农贷款。农民生活困苦，战争又加剧了这种痛苦，生活无着，更遑论进行生产性投资。在结成互助组的同时，还得给予必要的贷款。组织贷款的首先是信用合作社，1933年临时中央苏维埃政府颁布《发展合作社大纲》，规定“信用合作社是专门管理社员金融之借贷及储存之机关”，同时拨款给信用社，用于信用社的资金周转。其次是根据地设立的银行。解放前，我们党的根据地普遍设有银行，发行独立钞票，涉农贷款是钞票发行的重要渠道。如山东革命根据地设立的北海银行，发行北海币，1940年发行38万元，全部用于对农民放款，1942—1944年，对农民放款数额均占总贷款40%以上。

3.土地改革时期支农经济的特点

这一时期的支农以土地改革为中心，生产合作社、农业贷款等多种政策的组合运用发挥了重要的作用。它们本质上是一个政策组合，初步形成了一个“支农经济”体系。具体来看，“土地改革—合作社—助农贷款”，三者紧密联系：土地改革将土地分配给无地和少地的农民，加入合作社的也主要是无地和少地的农民，信用合作社或银行的贷款也以合作社为单位进行组织。从长时段看，后来各时期的支农政策，包括减租减息和土改，这一经验都得到了贯彻，它支援了农业，是中国经济现代化的基础。与此同时，以改造旧中国为使命的我们党在此时期将工作重点放在农村，无论是土地革命、减租减息还是土改，作为一种新的现代化发展思路，起点在农村，但不是放弃城市，而是以农村包围城市。还需强调的是，这种发展思路是当时中国绝大多数人的共识。南京国民政府和研究者均开始注意农村的发展和农业改良，各种试验、合作、调查等大量开展。费孝通也充分肯定从农村开始的工业化，尤其是以合作为原则的工业化道路的价值。

三、1953年至改革开放前：集体化农业时期

对求解域进行划分，形成若干三角形单元e，然后设单元节点为1,2,3，则单元中某点温度可用节点温度进行表示，即：

综上所述，1953—1958年间，中央政府对农业的财政投入并不大，农业却实现了增长，此一时期粮食总产量增加了59.6%。

它表明，合理地组织生产单位，再通过加强基础设施建设，能有效促进农业生产发展。当然，由于这种革新是在传统农业的基础上进行的，在经过短暂的挖潜之后，它的增长很快就遭遇到了发展的瓶颈。1958年之后，中国政府又做出了一些重大调整。

1.1953—1958年

这个时期，中央政府在支农上总的特点，还是依靠政策发展农业，即农业挖潜。毛泽东指出：“在筹集农业资金方面，农民群众中间有很大的潜在能力。在农业合作化的过程中，在资金方面，国家应当给予农民以必要的援助，例如现在已经设立的贫农基金和其他贷款。但是资金的主要的大量的部分，还是应当依靠农民自己筹集。”

1958年之前，主要采取的措施有以下两方面：首先，兴修水利设施等。如表1所示，随着一些水利设施的兴修，有效灌溉面积得到不断扩大。这在各地是较普遍的事情，如新中国成立后开始兴建的华北最大的引黄济卫水利工程，从总干渠引出4条干渠，分片灌溉，到1954年，灌区面积达到4.8万公顷。

灌溉面积的扩大又为化肥的使用创造了条件，促进了化肥的施用，自1953—1958年，化肥的使用扩大了近5倍。其次，强化土地开垦、密植等行为。虽然有研究者指出，这种总产量提高是低效率的，但对它所取得的一些成就却是认同的：“象这样经营的中国农业不仅养活中国人民，它甚至还能够生产一点维持生活之外的‘盈余’。此项盈余使中国在20世纪50年代将工业投资率提高到能够和许多工业国家相比较的水平，并且还使它渡过了1959—1961年中农业产量的剧降——下降大约百分之二十——显然还没有普遍饿死人。”

这种成就是中央政府依托合作化运动不断强化管理的结果。

但从研究现状来看，国内学术界对海外中国政治研究的回应，无论是与海外新汉学研究成果的丰富相比较，还是与中国政治实践的波澜壮阔相比较，都显得过于单薄。就研究主体而言，尽管近年来介入海外中国研究的作者与机构开始增多，但他们的研究基本上处于一种分散化的状态，合作研究甚少，更没有建立起跨区域、跨学科的协同研究机制与平台。与之相对应，相关研究得不到有力的平台支撑，目前还没有普惠性的供专门跟踪海外中国研究成果的信息平台，已有的数据库服务的对象面相对较窄；除《国外社会科学》《国外理论动态》外，相关研究的成果发表渠道更是稀缺。

农村经济体制改革本身是促进农村经济增长的重要政策手段，除家庭联产承包责任制之外，农业领域的改革主要围绕粮食流通体制和土地制度展开，导向是在农村培育市场体系，其中乡镇企业等政策因非本文所讨论的范畴，且置之不论。

2.1958—1978年

1958年开始，中国的工农业增长出现结构性矛盾，农业增长不能满足进一步工业化发展的需要。1960年7月23日，人民日报刊出《全党大抓农业》一文指出，农业虽然有了很大发展，但仍赶不上发展速度更高的工业的要求，在重工业已有一定基础的情况下，农业的落后更突出了。“所以，有必要在一定的时间(例如八年)内，把重点转移到农业上来。”以农业为第一任务，尽快改变农业落后状况。文章呼吁：工业要把支援农业当作第一位的任务：一是要真正优先安排与发展农业有关的生产；二是要适当压缩工业基本建设，腾出一部分原材料来支援农业。

在这场危机之后，支农政策进入第二阶段，支农经济得以进一步发展：首先，集体化前提下恢复基层生产的自主权，减低农民负担。一是恢复了基层单位对生产管理的自主权。1960年11月3日，中共中央发出《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》(即“十二条”)，确立以生产队为基本核算单位的三级所有制，生产小队是组织生产的基层单位，有较大的自主权。

生产队体制成为基本的农作制度，一直到1978年。二是国家对农村粮食的征购开始有所放缓。1960年，对主要产粮区加价奖励，1961年夏，进一步将全国粮食收购价格平均提高20%。自1965年开始，规定粮食征购基数，超额部分进行加价收购。

其次，通过改善要素投入水平加强支农。一是水利建设方面，“二五”期间水利基本建设投资完成92.2亿元，比“一五”期间25.5亿元增长2.6倍，共建成大型水库100多座，中型水库1000多座；二是化肥方面，“二五”期间，化肥和农药工业的基本建设投资为21.2亿元，建成投产的大中型化肥厂9个，化肥生产量增加数倍，按耕地面积计算的年平均每亩化肥施用量由“一五”期间的1.5市斤增加到3.3市斤；三是农业机械方面，“二五”期间完成的农业机械工业投资为14.4亿元，比“一五”期间增长了4.3倍。1958年开始生产拖拉机，5年共生产64530标准台，农业排灌机械760万马力。仅1958—1962年的5年间，工业部门生产的农业生产资料产值比“一五”期间增长3倍。

此后几年，国家对农业的支援也一直在增加，有效地改善了生产条件。如北京密云水库，1958年开始兴建，1960年修建完成后，原本没有人工灌溉的冬小麦可灌水三次，从而大大提高了产量。

3.集体化时期支农经济的特点

2.充足的优质蛋白：高职院校的学生肌肉、骨骼组织的生长发育趋于成熟，学习任务繁重，需要摄入充足的蛋白质，蛋白质供能应该占总能量的10%～15%，并且优质蛋白应该占一半以上。

(3)在研究方法上，现有研究主要使用探索性的理论分析，实证分析和案例分析使用较少。需要指出的是，实证分析能对理论研究起到深化和补充作用，有些内容，例如内创业绩效，使用实证分析才能彻底理顺内创业绩效的影响因素及因素之间的相互关系；而对于某一具体对象的案例分析更具有客观性。

当然，从投入来看，这个阶段的支农还是维持在一个较低水平上。毛泽东说：“农业要靠自力更生，要像大寨那样。他们不借国家的钱，也不向国家要东西”。

支农经济的主要目的还是为支援国家现代化建设，这一时期的农民负担较重。1953—1957年，农民的负担还比较稳定，农业税占实际产量的比重基本维持在10.8%—12.4%之间。但在1958年的“大跃进”中，各种高指标纷纷出笼，1957年比1956年征收额增加9%，1958年又比1957年增加11.4%。直到1961年之后，农民负担才逐渐下落，农业税约在7%左右。

治理结构的逐步成形和不断完善，既可为业务部门在定制各种服务的采购方案时提供针对性分析和委托设计支持，也能为管理部门有效驾驭专业力量在整个业务支持体系中起到应有作用和发挥最大价值提供指引和帮助。

四、改革开放后至2003年：农村市场经济体制改革时期

1978年底召开的十一届三中全会拉开了改革开放的序幕，这是一场以市场经济体制为导向的改革，农村经济体制改革首开先河。从百年历史来看，这也是农业支持工业向工业反哺农业转型的过渡阶段。农业在国家经济建设中的作用降低了，家庭联产承包责任制激发了农民生产的积极性，农民收入有所提高。但财政支农措施没能有效发挥作用，农业发展受到影响。到20世纪90年代，形成的“三农”问题制约着整体国民经济的发展。

支农投入和科技投入的减少，对农业生产造成了不利影响，从总产量的角度来看，中国的粮食产量虽然在增加，但低于应该达到的水平，抛荒严重。如2000年，巢湖市农地抛荒面积达24万亩，占承包土地总面积的6%。

农地抛荒的原因是多方面的，但无论如何，抛荒限制了中国农业产出的增加。因为农业产出的停滞不前，进入21世纪之后，中国基本粮食作物不能满足国内日益增长的需求，中国成为国际大豆、玉米的主要进口国。同时，农民收入也受到影响。作为传统产业，收益本来就弱于作为现代部门的第二、第三产业，再加之农业发展缓慢，农民来自农业的收入比重更是相对减少，越来越倚重于非农收入。由于非农收入分配高度不均等，农业户与非农户之间收入差距也在扩大。尤其是各地非农收入差距大，造成地区间农村经济的发展不均衡。

1.农村经济体制改革所采取的主要政策

俄罗斯国防部副部长亚历山大·福明上将指出，北京香山论坛现已成为亚太地区权威的国际平台，各国政要专家通过这一平台汇聚一堂，或大会发言，或分组讨论，或开展多种双边、多边会晤，就共同感兴趣的全球和地区安全问题自由充分地展开交流。各国代表既不粉饰太平回避矛盾，又不针锋相对拆台起哄，畅所欲言，集智共商，充分体现了中方所积极倡导的“打造平等互信、合作共赢的新型安全伙伴关系”的主题。

1.4.3 输精量。本实验种公鸡数量充足，采用原精液输精。每次输原精液0.035毫升；深度为1.5～2.5厘米。

大致而言，这些政策分三个阶段依次深入：第一阶段，1979—1984年，家庭联产承包责任制的推行。1978年，自安徽凤阳县小岗村开始，各地开始实行包干到户，到1982年，中央一号文件《全国农村工作会议纪要》正式确认了“包产到户”的合法性。新制度有效提高了农民生产的积极性和农业产出。1978年，中国粮食产量约为3000亿公斤，包产到户后，1982—1984年，连续3年出现粮食生产的超速增长，全国总产量增加到8000亿公斤。但伴随着粮食的高增长，1983年出现“仓容危机”，1984年又发生“卖粮难”的问题。

第二阶段，1985—1992年，粮食流通体制改革。粮食在改革开放初期仍实行统购。在最初实行的统购统销政策下，为鼓励农民种粮积极性，国家不断提高粮食的统购价，并允许农民将余粮在市场上自由销售。如1979年将粮食统购价格提高了20%，且对超购部分又加价50%。1985年将农副产品统购、派购制度改革为合同定购，为粮食流通市场化迈出关键一步，至1987年，中央一号文件宣布，“多数农产品已基本实行市场交换”。1992年全国实现“购销同价”，意味着流通领域中市场经济体制已经基本确立，宏观调控政策成为引导农业发展的主要手段。第三阶段，1993—2003年，土地制度改革的完善。家庭联产承包责任制的推行，稳定土地承包关系是前提和关键。1993年，在第一批承包经营权即将到期之际，《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》作出规定：“在原定的耕地承包期到期之后，再延长三十年不变。”但土地承包权也面临新的问题，随着农业外就业的增加，农地集中成为必要的步骤，而没有土地所有权、只有土地使用权，农地的转让势必造成障碍。上述文件对转让问题做了一些补充规定：“经发包方同意，允许土地的使用权依法有偿转让。”但直到1995年，“建立土地承包经营权流转机制”才被明确提出，并在此后的一系列文件中得以完善，市场机制开始在土地资源再配置中发挥主导作用。不过，农民对农地的使用权直到下一阶段，即2003年《中华人民共和国农村土地承包法》才得以确立。

以上三阶段反映了市场机制逐渐在农业生产、销售和生产要素等领域发挥作用。从支农经济的角度看，这仍然是政策支农的模式，通过释放政策红利、促进农业自身的“挖潜”以推动农业的增长。

这一时期，支农经济一个重要的特征是，支农措施的加强开始注入现代化要素。如，化肥、机械投入使用，土壤改良、农作物品种改良和病虫害防治等措施的推进，这是向现代农业转型的尝试。即使对这种生产模式持怀疑态度的帕金斯，也承认这种投入的现代性及其对生产的巨大影响。

同时，在这一时期城乡之间的经济联系加强了。农村不再仅仅是将其产品出售给城市，工业把支援农业当作第一位任务，工业品开始大量出售到农村。化肥、机械等城市工业得到快速发展，农村也因新技术的投入而发展。世界其他地方的发展经验在此得到验证：在城市发展之后，农业生产力有大幅度的提高。

城市和农村、工业和农业开始形成良好的互动关系。虽然这种联系还是初步的、单调的，不过它毕竟开始了，支农经济进一步得以发展。

2.支农投入、科技投入和农业生产

从投入角度来看，这一期间的支农力度是在相对下降的。如表 2所示，自1978—1985年，财政支农支出的绝对额基本不变，1985—2003年虽然有很大增加，但其与财政总支出和农业增加值的比值却一度出现严重下降，直到2000年以后才有所回升，但总体来说仍是不足的。

支农投入的减少与地方财政问题密切联系在一起。改革开放后，20世纪80年代后期，一些地方财政由于投入不足，农业发展的后劲不足。

地方财政问题集中体现在乡镇财政方面。在财政包干体制之下，乡镇财政无法得以保障，乡镇政府普遍以“三提五统”“两工”等形式把负担转嫁给农民，导致农民负担加重，支农问题进而演变成“农民负担问题”。

以上状况即使在1994年分税制改革之后也没有得到改善。据估计，以1992年乡镇预算内收入472亿元为基数，分税制后乡镇一级一年减少财力达30—50亿元，甚至更多。

支农投入的相对减少，导致了农业科技投入的减少。1980年代，松江的水稻、棉花等主要农作物均没有发生主要的技术变化；退出集体化后，农民对水利灌溉设施几乎完全没有维修；化肥的使用尽管增加了，但滥用化肥在1988年导致一场紧急状态，“‘被烧’的土壤严重板结”。

1990年代，中国农业科研公共投入强度为0.2%，低于总科研投资强度的0.6%，也远低于西方发达国家水平。如日本，农业科研投入3.4%，高于其总科技投资强度的2.8%—2.9%；英国1995年为2.2%，高于其总科技投资强度的2.05%。

现阶段，国内ESP教学老师大多是英语语言学或文学专业出身的大学英语教师，虽具有不错的英语语言能力、较丰富的英美国家文化知识和相关英语教学经验，但他们所储备的学科知识与教授ESP课程所需专业知识（如金融、法律、力学、医学）之间有不小的距离。换言之在ESP课程所需的相关学科知识上，他们没有足够专业知识储备和专业技能训练，更不用说去关注教授专业的最新发展。在知识体系缺乏的情况下，让大学英语教师直接进入ESP教学，无论对学生还是对教师都是极大的挑战，教学效果难以得到有效保证。

正是基于以上不足，1996年，温铁军提出了“三农”问题，

日益引起社会各界的关注，中共中央不仅将三农问题写入文件，强调其为“全党工作的重中之重”，国务院向两会提交的政府工作报告亦称其为“经济工作的重中之重”。

3.农村市场经济体制改革中支农经济的特点

这一时期一个显著的特点是，城乡经济的联系进一步加强了。城市的制成品、农村的农产品的双向交流更趋频繁、深入。尤其是农村人口开始大量涌入城市，既给农民带来更高的收入，也为中国外向型经济提供了充沛的劳力。相比前两阶段，它以市场经济为纽带，进行更公平、合理的商品和生产要素交流，是我国初步建立的、完整的国民经济部门的重要商业基础，使城乡交流成为经济内循环的重要组成部分。同时，支农投入开始向农村公共产品供给问题转化，意味着政府为解决市场失灵而承担的责任。当支农投入日益受到削弱之际，学界开始使用“农村公共产品供给”一词来指代此前的一些支农投入，如大型农具、水利设施和文化教育等基础设施和公益事业。

新的名称是对1992年十四大提出的建立“社会主义市场经济体制”的回应，反映了政府和农村之间在市场经济体制下的一种新型关系，它赋予政府提供公共产品与服务的责任与义务，意味着支农政策的制度化和常态化。用这个新概念来衡量支农状况时，仍可发现政府责任的缺失。自1998—2003年，农村村一级组织甚至农民自己负担了公共物品投资中很大的一部分。

五、2004年以来：城乡融合发展

2004年之后，中国的支农经济再上一个新台阶。最受关注的“中央一号文件”事隔18年后再次聚焦三农，意味着农业、农村和农民更全面、深入地融入中国现代化经济的开始，成为中国经济现代化发展的必由之路。

1.支农政策的重要变化

2004年之后，中国推出的一系列支农政策，是数千年以来之大变。一是取消农业税。自2006年1月1日起，《中华人民共和国农业税条例》被废止，由于该条例规定了农民交纳农业税的义务，它的废止意味着中国长达数千年向农民征收的农业税被取消。实际上，早在2000年，中国就开始在安徽进行税费改革试点，正税清费，重点是取消向农民收取的提留统筹费，至2003年，农村税费改革在全国全面推开。2006年取消农业税，意味着农民不需要再交纳任何农业税费。二是新农村建设。2006年中央一号文件《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》提出了一个农村综合改革的方案——新农村建设。从支农的角度看，该方案拟通过改善转移支付制度，增强基层财政保障能力，不断增加对农业和农村的投入，推进乡镇机构改革，强化对农村教育、卫生等公共物品的供给。

三是该文件还提出建立“以工促农、以城带乡的长效机制”，这是对之前支农政策经验的总结，并将其进一步制度化。日本学者速水佑次郎指出，当一个国家的经济发展自低收入阶段向高收入阶段过渡时，农业政策的主要任务会从“粮食问题”，突然跳跃到“防止农民收入相对减少。”

以工促农、以城带乡机制的提出反映了中国也进入防止农民收入相对减少的阶段，开始“反哺”农业。四是在新农村建设的总框架下，除2003年《中华人民共和国农村土地承包法》进一步确立农民对土地的使用权外，还有一些具体的政策值得一提。(1)粮食补贴。从2004年开始大规模实行粮食直接补贴政策；(2)在农村实现真正意义的免费义务教育。自2006年起，国务院逐步将农村义务教育全面纳入公共财政的保障范围；(3)建立农村社会保障制度。自2003年起，逐步建立和完善由政府资助加个人缴费的新型合作医疗制度，自2009年起，开始试点新型农村社会养老保险。还有其他一些政策，如推进集体林权制度改革等。这些政策的综合作用有力地构建起支农经济新框架，使“三农”得以重塑。

2.支农投入及其绩效

在上述政策框架下，这一阶段的支农投入水平明显有所增加。如表 3所示，从绝对规模水平来看，财政支农水平自2004—2016年有了很大提高。

当然，与前一阶段相同，财政支农支出占财政总支出的比重仍然不高。而考虑到这一阶段农业在整个国民经济中的比重中逐渐下降的情况，绝对规模的增加应是一个重要指标。2004年时，财政支农占农业增加值的比例仅有10.9%，到2016年，就增加到28%。相对于1978—2003年，投入更是显著增加。

但财政支农水平的提高仍没有从根本上改善“三农”问题。首先，从农业发展来看，土地抛荒严重，且中国的主要粮食作物相继出现了缺口。土地抛荒，在上一期就已经开始出现，但这时候更趋严重，据估计，2012年全国撂荒的耕地近3000万亩，

这还不包括因城市化和工业化用地而造成的耕地占用。土地抛荒的另一面，是中国的主要粮食作物相继出现缺口，先是大豆，仅2009年，中国生产1450万吨，进口4255万吨。这个进口额暂时无法通过在国内扩大大豆种植来弥补缺口，因为中国耕地18.26亿亩(2009年)，生产5000万吨大豆，需要4亿亩土地，如果减少对其他作物的生产，其他作物又会失衡。

所以，在我国人均占有耕地资源日益紧张、粮食缺口不断加大的情况下，耕地抛荒引起的资源浪费发人深思，需要进一步深化经济体制改革，从更深层次调整城乡关系，以适应市场经济体制发展的需要。其次，农民的收入在相对减少。如表 4所示，城乡收入差距，大致以2009年为界，2009年之前，城镇居民收入既高，增速也快；2010年开始，农村居民收入增速开始超过城镇，但由于基数较低，两者收入的差距仍在拉大。

城乡居民收入的拉大，是一个国家在工业化过程中常出现的现象，其根源固然在于农业的比较效率较低，从支农经济方面而言，也与一些政策已经不适用农业发展的需要有关系。其中最典型的莫过于对部分农产品实行保护价敞开收购政策，一方面，由于中外农产品存在价差，进口粮食大量增加，农产品保护价格持续高于市场价格，导致国家储备粮食不断增加，在增加财政压力的同时，国家抛售储备粮，又进一步对农民在市场上售粮产生不利影响；另一方面，中国加入WTO后，这一政策也不符合WTO的相关规则。因为它刺激了生产，被认定为“黄箱政策”。

首先，如今财务管理也进入了信息化时代，如果没有专业过硬的财务相关知识，中小学的财务管理水平就不会与时俱进，所以在对财务人员进行入职选择时，应考虑该财务人员是否持有相关的专业资格证书，是否具有财务工作经验，以保证将来学校财务人员的专业性和实践能力。

以上说明，中国的支农政策又进入重要的调整关口。于是，2017年党的十九大在对新农村建设适时调整的基础上，提出了实施“乡村振兴战略”，强调“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”，拟从根本上消除城乡差距。报告中提出农村现代化建设的总要求——“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”，说明中共已认识到城乡之间的关键差距是公共服务的差距。因此，总要求中，“生态宜居”成为农村与城市生态文明体制改革的重要组成部分，从之前的“三清、四改、四通、五化”，发展为“加强农业面源污染防治，开展农村人居环境整治行动”。“乡风文明”，则侧重在乡村教育方面，“推动城乡义务教育一体化发展”上，所谓“一体化”，意味着需要补齐农村教育的短板，向城市教育水平看齐。“生活富裕”，内容更是广泛，在农村，从底线来看，包括脱贫以及建设城乡统筹的“社会保障体系”建设，从长远来看，应发展一二三产业。

3.支农经济发展到城乡融合阶段

自2004年以来，支农政策力度不断加大，最终进入城乡融合阶段，这是符合100年支农经济政策逻辑的，新时期的特点为：首先，清晰地反映了百年支农经济以城带乡、城乡融合的发展思路。如图 1所示，除了在以农村为革命根据地时期之外，在其他三个时期中，城市均对农村经济有根本的影响。它是农产品销售的重要对象，也是农业生产投入的重要来源——其中不乏现代技术的投入，农业人口向城市人口的转移也为双方提供了更高的比较收益。这种联系最初是简单的商品交换，规模也小；后来发展到生产要素领域，规模日益扩大。党的政策在其中发挥了重要作用，先是通过外生性的计划经济管理，强有力地将两者迅速融合在一起，但也造成了城乡之间一些人为的阻隔。通过改革开放，借助市场进一步将两者之间的联系细化、深化。现在则是通过公共服务，弥补市场的不足，消除城乡之间的隔阂，实现融合式发展。正如习近平总书记所说：“我们一开始就没有提城市化，而是提城镇化，目的就是促进城乡融合。”

其次，城乡融合的提出，意味着市场方面更全面深入的联系。从原来消费领域的联系转向生产领域的联系，至此的目标是形成产业链，促进农村一、二、三产业融合发展，这又势必要求生产要素进一步的流动。党的十九大报告多次强调：“加快农业转移人口市民化”“农民工多渠道就业创业”“破除妨碍劳动力、人才社会性流动的体制机制弊端”。当然，对农村而言，更富有意义的要素流动是资本和技术的流入。所以，在2019年《国务院关于促进乡村产业振兴的指导意见》中，鼓励工商资本入乡，甚至用地市场也将得以建立。2021年党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》中，再次强调“坚持藏粮于地、藏粮于技”，“推动种业科技自立自强、种源自主可控”。随着中国城镇化的发展，城乡融合的渠道将更为广泛，这些都为城乡产业链的重组和整合奠定了厚实的基础，意味着国内经济大循环的充分发展。

六、结论与启示

综上所述，建党百年来的支农政策，关键不是财政拨款或物资划拨，而是应在农业现代化进程中建立起有效的制度基础，加强农业与国民经济其他部门，尤其是农村与城市部门的联系。百年支农经济的经验也对当前的乡村振兴具有重要的启示意义：首先，从城乡关系视角强化乡村振兴战略，强化其国家战略的地位。在过去100年中，无论是土地改革、集体化农业或农村市场经济体制改革，这些政策始终处在国家战略的核心地位，不仅对“三农”经济自身有重大影响，还将农业、农村与工业、城市联系在一起，重塑整个国民经济。将乡村振兴战略放在国家战略的核心地位，关键在于制度建设。这些制度是一系列政策的组合，百年来的支农经验表明，我们党的支农政策从来都不是单一的，而是诸多政策的组合，如合作社时期，从户口到物资，一系列政策调配着农业、农村与其他部门和城市的关系。乡村振兴战略的成功实现，在很大程度上取决于通过支农政策将农业、农村与工业、城市联系在一起，通过一系列政策组合为农业、农村提供重要的资金、人才、市场和科技等方面的支持。其次，将市场置于支农经济的基础性地位之上。虽然在土地改革和集体化时期，政府在调配资源中发挥了主导作用，但从长期来看，市场在其中的作用将日趋变大，如改革开放以来，城乡之间的资源调配通过市场得到了更有效的交流，从而有力地促进了中国现代化经济的发展。当然，正如十九届六中全会关于《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》所指出的，“使市场在资源配置中起决定性作用”，也要“更好发挥政府作用”。具体而言，市场不能提供公共服务，“三农问题”因此成为困扰，随着乡村振兴战略的实施，在政府为城乡实行一体化公共服务的前提下，市场将更有效地发挥作用。