行政检察监督中再审检察建议工作路径思考

胡彬华 周婕 曲莎莎

摘 要：对经检察机关依法核实和依职权调查，确有证据证实“不属于自身原因耽误起诉期限”的，应当认定未超过起诉期限。对法院认定超过起诉期限而驳回起诉确有错误的，检察机关可以采取再审检察建议的形式进行监督。检察机关提出再审检察建议，应强化检察监督，增进对行政诉权的保障;依托精细化审查与良好沟通协作，提升监督质效;以监督方式创新，推动行政争议实质性化解。

关键词：再审检察建议 起诉期限 行政争议实质性化解

根据行政诉讼法规定，人民检察院通过提出抗诉、检察建议等方式，对行政诉讼实行法律监督。再审检察建议作为检察建议的一种，适用于可以通过再审程序纠正的符合法定情形的生效行政判决、裁定、调解书的同级监督。再审检察建议在实践中存在诸多问题，本文拟结合江苏丁某诉某区住房和城乡建设局等建设工程规划许可检察监督案，就如何提升再审检察建议工作质效提出相关思考，以供借鉴。

一、问题的提出

[基本案情]2001年2月，丁某买下67平方米土地申请建房。其在缴清用地管理费、权属变更费、规划管理费等各种费用后，分别向县国土局和县建设局申请相关建房手续。同年8月1日丁某获得县国土局发放的“X县城规划区内农居民建设用地许可证”，有效期至2002年3月2日。县建设局以图纸上没有规划为由，对丁某申请的建设工程规划许可证不予办理。后丁某在建房用地许可证有效期内多次计划自行建房，均因其无住房建设工程规划许可证，未能建成。

自2012年起，丁某就县建设局不依法办理住房建设工程规划许可证的问题进行反映，建设局出具《告知书》，告知其因建房用地许可证已过期，且其申请建房的范围属于县城禁止新建个人住房的一类区域，不予批准。丁某遂向县人民政府申请行政复议，县人民政府于2012年12月17日作出复议决定，维持县建设局不予办理决定。丁某不服该复议决定，于2012年12月28日向县人民法院起诉县建设局等部门，请求建设局履行发放建设工程规划许可证的法定职责，并请求确认涉案的建设用地许可证有效。县法院行政庭承办法官将丁某的起诉材料收下审查，在该法官调离行政庭后，无人处理此事。丁某曾多次向该院行政庭催问，未收到任何处理结果。2016年，丁某再次向法院询问此案相关情况，被告知因全市行政案件集中管辖，须向南京市铁路运输法院重新起诉。同年11月18日，丁某以同样的被告、同样的诉求向南京市铁路运输法院起诉，后经过一审、二审、再審，法院均以超过起诉期限为由驳回起诉。

丁某向检察机关提出监督申请。南京市人民检察院（以下简称“南京市院”）经审查发现，丁某在二审期间提交了新证据，证实2012年12月28日县法院已收取丁某的起诉状，但未作出立案决定，系法院不规范的立案程序耽误了起诉期限。同时，二审庭审中对该份证据未进行质证，也未作为裁判依据。故南京市院认为，丁某提供的新证据符合行政诉讼法第48条“不属于其自身的原因耽误起诉期限”的情形，应当认定其起诉未超过起诉期限。据此，南京市院于2019年7月向南京市中级人民法院（以下简称“南京市中院”）发出再审检察建议。南京市中院采纳再审检察建议并将此案发回南京市铁路运输法院重审，该院立案进入实体审理。[1]

本案在办理中面临三大难点问题，也是检察机关在开展再审检察建议工作时经常会面临的问题，具体包括：一是对法院内部工作的调查核实如何开展;二是对民事行政交织的法律规定如何论证说理;三是如何实现再审检察建议的“刚性”，杜绝案件“程序空转”。

二、再审检察建议工作路径

（一）充分行使调查核实权，夯实固定证据

《人民检察院组织法》第21条第1款规定，“人民检察院行使本法第二十条规定的法律监督职权，可以进行调查核实，并依法提出抗诉、纠正意见、检察建议。……”调查核实应当贯穿于检察监督活动全过程。[2]在行政诉讼监督案件中，通过调查核实查明案件事实是案件审查的基础。本文案例中，因案涉基础事实历时近20年，期间历经机构改革、撤县并区等历史变迁，很多基础情况发生变化，为全面审查案件事实，承办人走访涉案各家行政机关了解相关情况，力求最大限度还原当年真相。

同时，该案关键的证据，系县人民法院经办法官手写签名并盖有院章的备注说明，涉及法院内部工作管理问题。承办人分两步核实证据材料，一是向该法官了解情况，以谈话笔录的形式固定丁某2012年提交起诉材料的全部经过，重点核实法官手写签名和院章加盖的细节过程;二是依法向法院发出调查函，并获得回函，以正式文件形式固定丁某提交起诉材料的原始时间。

（二）分析论证认定新证据，建议启动再审

在本文案例中，承办人进行全面审查后认为：（1）丁某提交的书证可以认定为新证据。《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》第36条规定，“人民检察院办理行政诉讼监督案件，本规则没有规定的，适用《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》（以下简称《民事诉讼监督规则（试行）》）的相关规定”。[3]根据《民事诉讼监督规则（试行）》第78条规定，“当事人在原审中提供的，原审未予质证、认证，但足以推翻原判决、裁定的主要证据”应当认定为民事诉讼法第200条第1项规定的“新的证据”。丁某向二审法院提交的手写说明材料可以证明其未超过起诉期限，但二审法院并未对该份关键证据进行质证、认证。依据以上两个监督规则的相关规定，该书证应当被认定为新证据。（2）现有新证据能证明存在不属于丁某自身原因耽误其起诉期限的情形，丁某的起诉未超过起诉期限。行政诉讼法第48条第1款规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。根据1990年施行的行政诉讼法第42条规定，人民法院接到起诉状，经审查，应当在7日内立案或者作出裁定不予受理。县人民法院于2012年12月28日收取丁某起诉材料后，一直未作出是否立案的决定，因此丁某的起诉期限因县人民法院的受理程序被耽误，被耽误的时间不应计算在起诉期限内。故丁某的起诉并未超过法律规定的起诉期限。南京市院以有新证据足以推翻原裁定为由，向南京市中院发出再审检察建议。南京市中院采纳检察机关的再审检察建议，裁定予以再审，并发回重审。

（三）做好跟进协调，杜绝“程序空转”，推动行政争议实质性化解

再审检察建议是地方各级人民检察院开展同级监督的方式，具有快捷、高效、及时的特点。相对于抗诉而言，再审检察建议的监督方式刚性不足，为了确保监督实效，有必要进一步做好跟进协调工作。本文案例中，在重审期间，丁某意外死亡，检察机关主动配合法院将本案的原告变更为丁某的女儿曹某。曹某参加诉讼后，因其未直接参与行政争议过程，无法提供充分证据，其实体诉求很可能得不到支持，案涉行政争议得不到实质性解决，社会矛盾将仍然存在。而本案多年来一直处于“程序空转”的状态，案件始终未能进入实体审查，为杜绝再次出现“程序走一遍，实体未探究”的情况，检察机关抓住曹某对诉讼呈现出不甘心但又无力应对的矛盾心态，加强与法院和行政机关协作，采取“背靠背”方式，积极开展行政争议实质性化解工作。

一方面，南京市院与法院协作，借助法院的审判程序，多次邀请行政机关的主要负责人和法制部门负责人到场召开协调会。依托面对面直接高效的沟通，检察机关不但厘清了各行政机关的责任，还通过宣传多元化方式化解社会矛盾的工作理念，获得行政机关对行政争议实质性化解工作的理解和支持;同时就行政机关关于行政和解工作启动程序以及法理依据方面的疑问，南京市院创设性制发了《行政争议实质性化解建议函》，以文件形式消除了行政机关的顾虑。另一方面，南京市院在获得曹某信任的基础上，对其开展释法说理工作，并在充分尊重其意愿的基础上，引导其与行政机关达成和解，最终将化解条件向双方一致的目标逐步靠拢，以行政机关给付适当经济补偿的方式成功化解此行政争议。

三、相关完善建议

（一）强化检察监督，增进对行政诉权的保障

2014年修正的行政诉讼法在“总则”部分构建起行政诉权的基本保护框架[4]，确认了公民、法人和其他组织的诉权。2017年修正的行政訴讼法实施5年来，行政案件受案数量快速增长。与此同时，诉讼程序空转，个别当事人反复启动确认原被告诉讼主体、政府信息公开诉讼等情况出现，反映出行政诉讼在当事人诉权保障和诉权规范方面存在不足。如何在加强行政诉权保障与必要规范之间取得平衡，是我国今后行政法治工作面临的重大考验之一。[5]本文案例当事人提起诉讼被法院以超过法定起诉期限驳回起诉，检察机关依法发出再审检察建议予以纠正，有效保障了当事人的行政诉权。同时，针对不正当行使诉权的情况，建议释明诉权滥用的后果。检察机关可以会同法院，建立恶意滥用诉权的惩治机制，督促当事人诚信诉讼。

（二）依托精细化审查与良好沟通协作，提升监督质效

实务中，再审检察建议并不必然启动案件的再审程序。为实现再审检察建议的“刚性”，在办案中必须紧紧抓住精细化审查案件这个重点，通过细致梳理事实，进行充分调查核实，以及对法律法规开展详尽分析论证，切实形成足以推翻原裁判结果的证据、论证闭环。清楚的事实，充分的证据，完善的说理，是进行精准监督的基石。此外，还应加强与法院的沟通协调，就再审检察建议工作达成共识。如南京市院近年就再审检察建议的制发与同级法院建立了良好的沟通协作机制，在发出再审检察建议前，双方就拟监督案件进行沟通，争取达成共识，确保再审检察建议发出后的监督效果。

（三）以监督方式创新，推动行政争议实质性化解

目前，行政诉讼检察监督案件呈现出两个特点：一是围绕基础矛盾产生大量的次生纠纷;二是“程序空转”现象普遍，案结事不了，不利于社会的和谐稳定。在办案中，检察机关应继续发扬“枫桥经验”，坚持实事求是，创新监督方式，着力推进行政争议实质性化解工作，尽力为人民群众解决“烦心事、揪心事”。

本文案例存在涉及多个行政主体，行政职能交织，责任不清的情况，且行政机关对行政和解工作认识不到位，协作配合不足。为此，南京市院创新性制作《行政争议实质性化解建议函》并发送给行政机关，从顶层设计、源头治理、息诉维稳的角度进行阐述，用更为柔性的方式督促行政机关共同化解社会矛盾，深化了行政机关对行政争议实质性化解工作的认识。该建议函还提出针对性意见建议，厘清各行政机关的责任，不但为行政机关启动行政和解工作提供了理论支持，消除行政机关的顾虑，也为后续和解协议的顺利履行扫清障碍，真正实现双赢多赢共赢。

[1]参见李海洋：《全国检察机关行政诉讼监督典型案例发布》，《中国商报》2021年8月31日。

[2]参见杨建顺：《推进行政检察要行使好调查核实权》，《检察日报》2020年9月9日。

[3]案件办理时仍适用当时生效的《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》。

[4]参见章志远：《行政诉权分层保障机制优化研究》，《法学论坛》2020年第3期。

[5]同前注[4]。

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