共同富裕视域下三门峡市城乡融合发展的困境及优化路径

◎毛春合 候丽君

（青海民族大学政治与公共管理学院，西宁 810007）

进入21 世纪以来，中共十六大首次明确提出要统筹城乡发展，破解城乡二元分割的方针。在致力于城乡融合发展的战略引导下，我国乡村发展向城市地区靠拢，发展差距逐渐缩小。2012年11 月8 日，中共十八大进一步提出，着力推进城乡规划建设，要以城市带动乡村，持续推进乡村振兴战略，促进城乡共同繁荣发展。党的十九大指出，城乡融合作为我国对新时期城乡关系的新认识与新取向，要想促进我国城乡在各个方面迅速发展，就必须要建立城乡发展体制，完善城乡发展的政策体系。但是，由于城乡在发展过程中的平衡状态还不能有效达成，以至于较难达到先富带后富的共同富裕。笔者选取河南省三门峡市作为研究对象，三门峡市在河南省的城乡融合发展中具有代表性，对城乡融合发展蕴含的历史逻辑进行解析，研究三门峡市各地区新型城镇化与乡村振兴之间的互动协调关系。如何解决城乡融合发展中存在的问题，更好地推进新型城镇化建设和乡村振兴发展，是当前需要研究的主要问题，对其他地区的融合发展具有重要启示和借鉴意义。

一、核心概念与理论渊源

（一）共同富裕

学界结合中国实际对共同富裕的内涵进行了阐释，李娟指出共同富裕是“共同”与“富裕”两个方面的有机统一。[1]李泽泉认为共同富裕是物质生活和精神生活的共同富裕[2]，任保平指出要想达到共同富裕需要实现富裕和共享的结合[3]，张占斌和吴正海指出共同富裕中的差别是公平合理的差别，是有利于发展与进步的差别。[4]综合学者对共同富裕的看法，归纳得出共同富裕不是同时富裕或者平均富裕，而是多方面、多层次的富裕，是全社会的繁荣，是全体人民的富裕，在实现共同富裕的道路上，绝对不能搞平均主义，要令一部分人、一部分地区先富起来，通过先富带后富真正实现共同富裕的理想。

（二）城乡融合发展

城乡是一个有机的整体，城乡融合发展具有鲜明的中国特色，主要是指城乡在发展历程中，不是走“城市兴盛、乡村衰败”的路，而是打破分割的二元界限，在资源要素的自由流动中相互交融，在工农互促的关系中共同发展。当前，我国最大的发展不平衡，是城乡发展不平衡；最大的发展不充分，是农村发展不充分。[5]习近平总书记指出：“城乡发展不平衡不协调，是我国经济社会发展存在的突出矛盾。”[6]为了解决这一问题，就要以坚持高质量发展为目标，实现农村现代化，着力实现乡村振兴。党的十九大报告中把城乡融合发展作为乡村振兴的道路选择，党的十九届五中全会也指出，要全面考虑乡村振兴问题，促进高质量发展和共同富裕。改革开放以来，由于过去城乡的隔离发展，各种矛盾不断涌现，出现城市日益繁荣和乡村日益衰败的现象，共同富裕的理想状态无法达到。21 世纪以来，为了促进城乡经济协调可持续发展，许多学者开始逐渐重视城乡融合，展开了对城乡融合思想的研究。李林杰、石建涛认为，所谓的城乡融合就是打破城乡分割的传统体制，构建平等、互通、互融、互补、互促的新型城乡关系。[7]单志芬、王明生、黄禹认为，城乡经济的协调发展，关键在于资源要素的合理配置。[8]针对不同学者对城乡融合发展的看法，当下就应该壮大发展主体，加大城乡发展活力，通过多元主体带动作用，合理发挥资源要素优势，使得城镇和乡村深度交融，形成共建共治共享的城乡协同发展格局。

（三）共同富裕的理论渊源

“共同富裕”是社会主义的本质要求。[9]西方哲学中曾对共同富裕有所表述，例如马克思哲学中蕴含着丰富而深刻的共同富裕思想，虽然马克思本人没有直接使用“共同富裕”的概念，但在《共产党宣言》中就明确指出：“无产阶级的运动是绝大多数人的”，在未来社会“生产将以所有的人富裕为目的”。[10]这种追求“全民富裕”的崇高目标，深刻表现出了马克思对人类未来理想社会的深切关怀。恩格斯在他的著作中也与马克思有一致之见，指出要确保社会所有成员富足，使大家变得日益富裕起来。[11]列宁也强调，只有在社会主义科学原则指导下进行生产和分配，劳动者们才能过最美好、最幸福的生活。[12]

“共同富裕”是中国式现代化的重要特征，共同富裕的思想来源于中国文化中“平等”及“富裕”的思想意识形态，中国古代就有关于共同富裕的表述。南宋钟相的“等贵贱、均贫富”[13]就表述出人民对共同富裕的追求，反映了广大农民的心声。并且，中国近代也有学者提出共同富裕的相关言论，例如康有为就提出建立一个人人平等、天下为公的社会。在进入现代社会以来，共同富裕也逐渐与社会生产力水平相关联。首先，在中国共产党成立之初，党的第一个纲领中直接指明了要“由劳动阶级重建国家，直至消灭阶级差别”[14]的奋进方向。土地改革时期，针对农民面临的生产资料困难以及生产技术不足的问题，以毛泽东为核心的党中央坚持从解决问题入手，通过互助合作，积极引导农民走上社会主义道路，并指出“只有实现这一转变，农民才能真正温饱，人人富裕”。[15]其次，在邓小平“两个大局”和江泽民的“西部大开发”的战略方针的引导下，中国进一步发展生产力，提高生产力水平，大力推进国民经济增长，促进经济协调可持续发展，改善东西部地区差异现状，带领中国人民一起走向共同富裕。再次，胡锦涛强调继续解放和发展生产力，为社会提供更好的物质基础，确保全面建设小康社会任务持续推进，逐步带领人民实现共同富裕。最后，十八大以来，党中央围绕坚持和发展中国特色社会主义，重申要“坚定不移走共同富裕道路”。为此，有必要从理论上再次明确实现共同富裕不仅是科学社会主义的本质属性，还是坚持中国特色社会主义道路的终极目标和现实选择。[16]在历任领导者的带领下，社会不断发展演进的过程中，中国人民的生活逐渐变得充实且富裕起来。

二、共同富裕视域下城乡融合发展的历史嬗变

城乡融合是城乡之间不断实践发展的结果，也是共同富裕理念不断深化的结果，伴随着新型城镇化的出现，城乡发展之间的差异矛盾日益突出。学者们展开大量研究，开始着眼关注城乡融合发展问题，并在不同的发展时期，提出了相应的理论。从不同角度考察城乡关系发展历程，具体来说将其分为3 个发展阶段。

（一）城乡二元分割发展阶段

城乡二元分割主要是指汲取农业优势以及剩余资源，加快推进城镇产业工业化。城乡分割源起于1950 年，在那个年代，国家百废待兴，为了实现工业化，政府开始将资本由农业部门转到工业部门。党的十二届三中全会提出，在进行农村改革深化时，要加快中心城市群的经济体制改革，在传统农业与现代工业的发展过程中，由于城乡经济发展落差，城乡结构开始出现二元分割局面。这一阶段，发展重点主要体现在城市地区，随着社会主义市场经济的初步建立，人口、资金等要素自发地从农村流向城市，户籍管理制度摆脱二元化，逐渐与计划经济体制相匹配，土地建设规划也提上日程。同时，城镇居民医疗、教育、养老、公共服务等保障制度在发展的过程中不断被完善，但在此过程中，农村这些方面的发展还相对滞后，农村的经济发展受到阻碍，农村居民在享受社会福利以及接受生产技术方面仍困难重重，农村尚处于弱势地位，人均收入不高，这就导致城市与农村之间的发展差距逐渐扩大，城市与农村基本公共服务均等化无法实现，城乡二元结构仍然存在。

（二）城乡统筹发展阶段

在全面建设小康社会的进程中，城乡统筹发展主要是指秉着以人为本的原则，帮助城镇和农村居民过上幸福生活，实现城乡共同繁荣，并致力于生活在农村的居民和进入城市工作的人员及子女，可以和城市居民一样获得平等的务工和接受教育的机会，享受到同等的权利与待遇服务。2002 年11 月，党的十六大提出“统筹城乡发展”，城乡关系从注重城市发展转变为城乡发展并重，我国城乡二元分割格局被打破，进入统筹发展阶段。十六大后，考虑到农村发展缓慢问题，中央重视农业、农村和农民问题，着力发展农村的经济物质基础，同时给予相应的政策扶持。党的十七大召开，提出构建“城乡一体化”新格局，向城乡协调发展迈进。2012 年，农村医疗、基本社会养老基本实现全面覆盖，这一时期，财政资金与人才开始向农村倾斜，各地开始进行土地改革和分配，中国城乡关系进入统筹发展新阶段。

（三）城乡融合发展阶段

推动城乡融合发展，就是要接续推进改革开放以来的有效经验，在发展过程中正确对待政府与市场的关系，保证市场在资源配置中的重要作用，更好发挥政府作用。2017 年10 月，党的十九大明确提出要建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见，将“乡村振兴”“城乡融合发展”作为处理城乡关系的战略指导，这是对我国生产力水平逐步提高、城乡关系可持续发展的高效回应，从那时起，我国进入了融合发展的新时期。2018 年中央一号文件提出，着力推进城乡资源要素自由流动，在全面建成小康社会的工作任务中，资源流动对其有着至关重要的支撑作用。2020 年，国家发改委强调，要推动乡村振兴与新型城镇化建设齐头并进，全面提高乡村生产力发展水平，实现公共服务均等化，促进城乡资源要素双向对流，保障乡村发展的人才和资金，充分解决发展不均衡的问题，全力缩小城乡之间生产生活差距，促进城市与乡村全面融合发展。

三、共同富裕视域下三门峡市城乡融合发展的现状

（一）建立健全城乡资源要素双向流动机制

要素的流动对城乡融合发展提供了新的动力支撑。为切实达到要素双向对流，首先要解决城乡分割的二元结构，打破城乡的二元发展布局。2018 年中央一号文件提出：“要坚持城乡融合发展，坚决破除体制机制弊端，推动城乡要素自由流动、平等交换。”[17]这实际上就是城乡资源对流的本质要求。在城乡融合发展的进程中，要聚焦土地，合理利用优势资源，建立健全要素双向流动机制。三门峡市城乡融合示范区承担着产业聚集发展的重要功能，为进一步加强对中心城区建设用地范围内城乡一体化示范区的规划引领与空间管控，加快城市发展步伐，三门峡市自然资源和规划局早在2018 年就发布《关于卢氏县2017 年度第一批城乡挂钩试点项目征收土地的批复》，文件首次提出了城乡融合发展的相关内容，将城乡一体化的重心放在土地方面，[18]同意卢氏县征收狮子坪乡等7 个乡（镇）、狮子坪村等9个农村集体经济组织，具体征收数据如表1 所示。

表1 卢氏县2017 年度第一批城乡挂钩试点项目新区用地表

另外，在2022 年3 月17 日发布最新城乡一体化示范区控制性详细规划，本次规划范围为三门峡城乡一体化示范区城区部分（含大王镇镇区），东起禹王路、西至好阳河、北至郑西高铁、南至陇海铁路，规划总面积约40.55 平方公里，规划居住总人口规模约14 万人（不含职教园区学校内人口）。[18]规划范围内总用地面积具体指标如图1 所示。

图1 城市建设用地规划图

（二）扎实推进城乡共同富裕

城乡融合发展与共同富裕，是同时闪耀在中共十九大报告中的两个重要词条，也是中国新时代的重要发展主题。中共十九大报告明确提出“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”,“到本世纪中叶基本实现全体人民共同富裕”。[19]为此，三门峡市政府将乡村振兴与扶贫攻坚有效衔接，贯彻落实五个年度内“四个不摘”要求，确保扶贫政策稳定，健全扶贫帮扶机制，着力改善乡村乡貌，健全乡村基础设施建设，加快乡村现代化建设。[20]并且，三门峡市政府做出指示，一方面要求不间断扶持易地扶贫搬迁项目，不间断完善乡村公共服务和基础设施建设，借助城镇工业水平和科技力量，大力发展乡村特色产业，接续推进脱贫地区发展，保障群众稳定就业，从而实现城乡富裕，推动城乡融合发展。另一方面，考虑到人口也是城乡融合发展的重要环节，三门峡市实行城乡统一的户籍管理，完善相关政策，保障城市和乡村的人口拥有同等权利，逐渐放宽向城市落户的条件，优化人力资源配置，鼓励有意愿致力于乡村发展的城镇人口下乡，促使城市与乡村知识、技术、信息等互通，以此缩小贫富差距，保证城乡协调融合发展。

（三）协调联动推进城乡融合发展

城乡联动发展是推进城乡融合的重点，考虑到城乡发展密不可分的现状，既要促进城乡功能互补，又要结合城乡优势促进城乡在联动发展中共同繁荣。对此，三门峡市积极构建城乡优势互补产业格局。首先，贯彻落实发展理念，对焦城乡目前所处的不平衡不协调的现实困境，突出中心城区联动带动整体，着手布局“一核、两翼、三带、多点”①一核、两翼、三带、多点：“一核”即以三门峡都市区为全市发展的核心。 “两翼”分别是渑池-义马产业发展翼和卢氏生态发展翼。 “三带”分别是沿黄河生态带、崤山-小浪底生态带、伏牛山-熊耳山生态带。 “多点”分别是依托产业集聚区、风景旅游区、交通枢纽培育多个重要节点。的城镇体系，以及“一主两副、一带四群”②一主两副、一带四群：“一主”即围绕市商务中心区迎宾大道东西两侧，构建全市商务中心区市级商务商业主中心。“两副”分别为湖滨城市副中心和陕州城市副中心。“一带”即沿黄创新发展带。“四群”即重点建设四大高质量经济产业集群。的中心城区。其次，在巩固脱贫攻坚的基础上全面推进乡村振兴，结合乡村区域特色优势，着力打造乡村农业强市，例如发展高山水果、中药材、食用菌等产业，推动其向高端规模化发展。再次，对农村生活环境进行整治和提升，启动实施“千村示范、万村整治”工程，全面整治农业污水污染、生活垃圾以及旧房改造等突出问题，着力提升村容村貌，且以提高农村生活品质为目的，新建一批“四美乡村”“五美庭院”。最后，提档农村基础建设，升级基础设施，完善水、路、暖、电及5G 网络全覆盖保障体系，加快数字乡村建设，以灵宝为数字乡村试点，着力完成建设数字化治理体系工程的任务，依托城镇的数字技术支持，形成城乡发展协调联动的局面。

四、共同富裕视域下三门峡市城乡融合发展的困境

（一）专业人才相对匮乏

近年来，全国各地开始积极推进城乡融合，但总的来说，仍然存在着城乡发展不平衡不充分的现象。在推进城乡融合发展的过程中，首先面对的困境就是人才和资金匮乏。就当下经济发展趋势来看，城市群地区由于生产生活环境好以及薪资具有吸引力的缘故，得到更多的人才青睐，大批的科研人才涌入城市，社会各界的资金也纷纷投入城镇地区的产业和工业发展，忽略了乡村的发展同样也需要足以支撑的人才和资金。目前针对三门峡市城乡融合发展的现状，可以发现人才引进政策还不够具有吸引力，返乡就业大学生不多，产业经济的发展资金也不足，人才和资金主要从乡村流向城市，而城乡之间却缺乏流动性。人才和资金的不足问题，使得富裕的城市地区带动乡村发展显得尤为困难。

（二）乡村公共资源和设施建设不完善

乡村面临着公共资源不充足、基础设施不完善的困境。从教育方面来看，城市的教育资源相对较为丰富，大数据、云计算技术等已经大规模普及，但就乡村而言仍与城市地区有较大差距。例如，三门峡市部分乡村仍然存在教师队伍短缺现象，尽管每年有支教团队加入，但也并不能从根本上改善教育资源配置情况。从医疗和乡村养老方面来看，全国老年人人口较多，居住在乡村的占大多数，三门峡各县级市的人口老龄化也较为严重，这一情况也使得乡村的医疗、养老面临着严峻挑战。从基础设施方面来看，三门峡市的某些农村与城市仍然有较大差距，例如部分乡村的环境美化、垃圾处理、网络覆盖、电力供应、道路铺建等方面都无法达到与城镇同等水平。那么就需要格外重视此类问题，以此缩小城乡生活环境差距，促进城乡由二元分割走向融合发展。

（三）公共服务水平在城乡间不均衡

公共服务是公共部门提供的，公民应当享有的基本权利，是由政府向社会全体成员提供的基本保障，推进公共服务均等化，就是要消除城市和乡村之间的服务差异。三门峡市尚未建立健全覆盖农村的保障制度，受城乡经济发展水平制约，在教育、医疗卫生、生存起点、发展机会等方面，公共服务供给主要向城市倾斜，忽略了乡村发展，导致乡村供给不足，相较落后于城市地区，城市得到了更多的财政资源，公共服务水平、公共服务范围以及公共服务数量在城乡之间差距加大，由于保障制度的不完善，导致难以有效缓解城乡公共服务分割现象，这就使得城乡之间公共服务制度的二元分割特征和失衡问题仍然存在，无法实现均等化。所以说，在日后的发展中，要依靠政策支持，完善财政制度保障，以此均衡城乡公共服务水平。

五、共同富裕视域下三门峡市城乡融合的优化路径

（一）专业人才和资金投入向乡村倾斜

城乡融合发展出现断截的主要原因就是人才和资金匮乏，所以要健全人才下乡补助机制，制定具有吸引力的政策，提供具有吸引力的待遇和薪资，保证具有吸引力的发展空间，以此来促进人才向乡村流动。致力于乡村发展的人才和资金是由政府机构的支持，以及社会各界的帮扶来完成的，想要走城乡一体化发展道路，三门峡市必须深入巩固扶贫攻坚，扎实推进乡村振兴，吸引足够的资金和人才参与乡村发展。同时，完善城市人才回流激励机制，引导各类有利于乡村发展的人才下乡，积极引导愿意进城务工的农村居民走进城镇，充分发挥人才在城乡融合发展中的支撑作用。并且，三门峡市人力资源和社会保障局应该积极落实人才政策，尽快建立人才需求清单，打造返乡人才队伍，组织开展精准招才服务。为更好完成城乡融合阶段任务，三门峡市需深入贯彻城乡融合发展理念，面向省内和省外，以紧缺型、技能型、高层次型人才为招聘要点，进一步实施“走出去、请进来”引才措施，建立健全财政机构激励机制，吸引财政资本、社会资本进入乡村，补齐短板，弥补不足，积极引入外资投入三门峡市智慧城市以及美丽乡村建设。另外，三门峡应以各地方政府为支撑力量，向乡村拨付社会资金，发展乡村特色优势产业，为城乡融合发展打下良好的资金基础。

（二）加快乡村基础设施建设

由于我国城乡之间发展的差异性，导致城市和乡村在融合发展过程中面临着乡村基础设施不健全、公共资源配置不合理等问题，主要原因是因为城乡之间没有构成一体化的建设规划和标准。为此，一方面，三门峡市要逐步提升乡村医疗、学前教育等公共服务水平，优化乡村资源配置，实现城镇带动乡村的稳步推进、均衡发展；另一方面，也要加快乡村大规模网络覆盖、电力供应、集中生活污水处理、旧房改造、道路铺设、快递物流配送等基础设施建设。三门峡市应该有目的地把城镇基础设施建设的重点向农村转移，最大限度弥补乡村基础设施建设不足，不断提高城市综合承载力和发展水平，这样可以使得乡村的综合实力大幅增长，也可以有力推动城乡区域协调发展，促使三门峡进入联动发展的新时代。

（三）推进公共服务均衡发展

在城乡融合发展过程中，可以发现农村的教育、医疗、文化及卫生等公共服务短板有待补齐。针对该情况，首先，三门峡市要改革公共财政体制，把农村公益事业的发展纳入财政收支范围，在建设农村公共服务体系方面，吸引更多社会力量参与其中，提高建设效率。其次，对公共服务的供给体系进行优化，稳步提高公共服务信息化水平，形成多元化供给主体，引导进行社会组织的培育工作，鼓励改进服务方式，使得社会公益服务多元化、多层次，在地方政府的指导下，完善政府购买公共服务的监管手段。最后，利用5G 大数据网络、云计算等技术整合信息资源，健全公共服务的保障机制，实现共享，打破二元分割格局。并且，三门峡市理应坚持共同富裕确保人民平等参与各项事务，保障人民享有平等的发展权，以人民为中心，加快补齐民生公共服务短板，增进民生福祉，建立一个学前教育覆盖范围更广、医疗卫生体系更完善、人文文化更加稳固的公共服务共享体系，增强人民群众的幸福感、获得感和安全感，以此有力推动三门峡市城乡融合发展进程。