国土空间规划背景下实用性村庄规划研究

文／王忠 湖北一亩城规划设计有限公司 湖北黄冈 438000

引言：

农村地区的发展程度本质上影响我国社会的发展进程，因此“三农”问题一直受到党和政府高度重视，科学统筹农村地区资源，加强农村地区建设与管理，愈加凸显其重要性。

农村地区由于长期缺乏有效管控，资源存在极大浪费现象。实用性村庄规划。与以往只注重村庄建设不同，新时期国土空间规划背景下的实用性村庄规划要求对全域范围内全要素进行统筹布局，保护与建设并举。

1、国土空间规划与实用性村庄规划之间的联系

1.1 国土空间规划

为了实现对特定区域内国土资源有效的开发保护而进行的一系列长期打算，多规合一即在一级政府的指导下实现社会经济建设发展，实现对空间的有效保护。多规合一基础上进行国土空间规划可以为解决一系列问题与矛盾提供一系列依据。“乡”作为我国最基本的行政单位，在国土空间规划背景下实现进一步规划建设对于实现乡村振兴具有积极意义。[1]

1.2 实用性村庄规划

实用性村庄规划是基于多规合一理念指导下的一种方法，与传统的村庄规划具有本质性的区别。

传统村庄规划由城乡规划部门、土地规划部门直接负责，实际上这其中存在一种矛盾关系：城乡规划部门的工作重点在于对自然意义上的“村”未来发展进行合理安排，以空间作为出发点实现对乡村居民用地的科学使用与设计；土地规划部门的工作重点在于落实一系列土地利用指标，在确保耕地保有量的基础上实现农业与生态环境保护，重点强调对非建设用地的管控，实现乡村建设的可持续性发展。[2]

国土空间背景下的实用性村庄规划包括了乡村土地利用、产业发展、生态资源等多方面的发展规划安排，在传统村庄规划基础上实现对乡村土地利用资源的规划整合，并结合实际情况变化编撰不同的方案。实用性村庄规划落实过程中需要确保足够的强度，坚决杜绝使用政府绩效、商业指标作为衡量标准，而是以乡村发展实际情况、法律规定作为衡量标准，确保实用性村庄规划建设的客观性与有效性。

2、实用性村庄规划编制原则、理念

2.1 原则

（1）以人为本：实用性村庄规划的最终目的就是为了提升乡村居民的生活水平与经济、文化发展水平，并且坚持以人为本也是长期以来国土空间规划的基本原则。坚持以人为本在实用性村庄规划工作中体现在关注居民们的诉求点，将居民们最关心的问题作为首要工作，并且在实际规划过程中及时解决。随后选择正确的宣传方式调动居民们参与实用性村庄规划的积极性，从而展现出实用性村庄规划以人为本的原则，最终使实用性村庄规划满足农村居民的需求；

（2）城乡统筹：市场经济背景下长期的政策倾斜导致城乡之间的差距越来越大，甚至导致阶级矛盾的发生，导致我国大部分农村地区长期处于落后水平。国土空间规划背景下致力于通过落实实用性村庄规划缩短城乡差距，进一步推动城乡一体化建设与发展，实现对城乡发展空间和规划资源的合理分配与优化。落实实用性村庄规划过程中要求实现对各乡村地区空间的有效管控、科学规划建设、产业发展研究、公共资源配置的系统化管理，真正意义上消除城乡隔阂，同时实现乡村建设稳定可持续发展；

（3）因地制宜：乡村振兴的落实要求在乡村进行分类的前提下，国土空间规划背景下落实实用性村庄规划同样需要结合各乡村的特点与实际情况进行分类，在此基础上编撰针对性的保护方案并制定相应措施；实用性村庄规划过程中，即便是同类村庄也需要避免出现“一刀切”的现象，同类村庄需要进一步发现自身的特点并安排相应的规划内容。一些村庄具有相对完善的基础设施，因此可以在基础设施完善方面适当减少工作量；一些村庄虽然类型不同，但是发展前景相似而为了避免一刀切的现象，需要进一步发掘村庄特色，在此基础上制定针对性的方案。

2.2 理念

（1）社会性规划思维：村庄规划与城市规划不同，因为乡村与城市的实际情况截然不同，所以不能使用类似的规划方式，并且相比之下乡村的地域面积更小、关联性更强，鉴于此在实用性村庄规划当中需要考虑到系统性，包括空间布局的合理性与秩序性、规划多元主体的关系与利益诉求，不能仅仅凭规划师的一面之词，更多的时要考虑到居民的需求与感受；

（2）综合性规划目标：传统村庄规划的重点在于建设用地，在居民点的基础上对用地进行规划；土地利用规划当中所指出的村庄规划对建设空间的关注度有限，更加强调对耕地的保护以及对非建设用地的管控，显然这种规划方式过于片面、单一，并不能实现乡村的可持续发展。国土空间规划背景下开展实用性村庄规划进一步强调了空间、产业、土地、建设的综合性规划，具有更强的战略色彩，推动乡村实现可持续发展；

（3）管控式技术方法：相比传统的扩张式规划，国土空间规划背景下的实用性村庄规划更加强调了底线原则，即要求村庄在规划发展的过程中明确发展底线，将空间管控作为规划工作的基本要求。国土空间规划背景下的实用性村庄规划要求具有同步性与统一性，明确底线管控以后进一步推进农村可持续发展建设；

（4）实施型成果：实用性村庄规划强调专项性，避免出现“一刀切”现象。在战略目标的指引下，切实落实每个村庄的预期目标，并结合实际情况分期规划，进一步促进每项任务的有效落实，同时在以人为本的原则下满足居民的需求，为农村居民创造理想的生活环境，确保一系列规划工作具有更强的实用性。[3]

3、实用性村庄规划编制技术路线

3.1 主体多元明确发展诉求

实用性村庄相关措施科学与否的首要标准为是否“奏效”，即可以为村庄解决实际问题，并明确未来一段时间内发展的诉求。首先需要强化规实用性村庄规划前期一系列基础性研究工作。前期调研阶段要求全面、深入的了解村庄发展过程中存在的问题，并结合实际调研结果制定针对性的实用性村庄规划措施。村庄规划属于需求型规划，需要将实际发展需求作为一切问题的出发点与落脚点，在此基础上有效解决实用性村庄建设过程中不同参与主体的发展诉求。

村庄是现阶段我国最小的行政单位，不过村庄建设需要规划、国土、农业、林业、环保、交通、水利等多个部门参与其作。如果每个部门各自为政没有形成有机联动，那么难以有效协调各方面存在的问题，并且在实用性村庄建设过程中涉及的问题也会更加复杂多样，由此造成实用性村庄建设。[4]

为了确保实用性村庄规划可以“奏效”，激活多元主体是第一步工作，多部门形成有机联动编制规划，在此基础上明确多元主体的诉求。本次研究中对调查对象行政职能、社会分工进行分类梳理，最终将多元主体归纳成地方政府、村民、村委会、开发商，因此在建设实用性村庄过程中需要政府、村委、村民和、发商多方协作，从多方诉求出发制定“奏效”的实用性村庄规划机制。

3.2 引导村庄差异化发展

集聚提升类是现阶段实用性村庄建设发展的主流方向，实用性村庄规划过程中需要明确科学的发展方向。在现阶段村庄的规模上可以适当扩大村庄建设用地，以此为基础有序推进人居环境改造水平提升，从而激发产业活力、优化环境治理。

（1）集聚发展：以人口发展情况为基础明确需要扩建的用地规模，最大限度上发挥自身产业优势，在村庄原有的生态条件基础上打造品牌效益，从而进一步强化集聚效应、实用性村庄示范作用；

（2）存续提升：对需要扩大的建设用地规模予以严格控制，与此同时适当减少实用性村庄建设用地总量，对于已经缩小的用地指标可以应用于产业发展，村庄原址的基础上对居住环境进行改造，从而防止对村庄原有格局造成破坏。公共设施建设过程中需要有序推进村庄基础设施、公共服务设施改造的质量提升，确保村庄公共服务设施的合理布局。进一步完善村庄道路交通，提升村庄公路交通的便捷性与流畅性，交通基础设施完善以后，其余设施的服务水平才可以得到有效保障。

3.3 城郊融合

（1）城乡转换：城乡一体化政策背景下，一部分村庄势必要并入城镇，因此对于这类村庄不需要单独编制规划，同时还需要严格限制用地增长，确保建设工作可以有序向城镇转移人口、逐步缩小用地、扩大城镇用地。人居环境与公共设施建设工作中，需要将维持村民现状生活水平作为主要任务，从而防止无意义的资源投入。

（2）改造提升：对于处于城镇边缘但又没有被纳入城乡一体化范围内的村庄，改造提升是最主要的途径。此类村庄需要加入到实用性村庄建设计划当中并且单独进行编制规划，规划建设工作要充分考虑村庄未来的人口增长，结合实际情况对村庄闲散用地予以利用，将其纳村庄扩建用地当中，加快实用性村庄工业化建设。[5]

规划建设过程中需要遵循城乡一致理念，即村庄与城镇尽可能保持一致的发展资源，规划需要对用地留白机制予以应用，以此确保实用性村庄拥有更多的弹性建设空间。公共设施建设工作需要充分考虑与城镇基础设施的互通性、公服设施共享性。进一步强化实用性村庄与城镇道路系统的有效衔接。实用性村庄势必为未来一段时间内乡村文旅发展的重点对象，因此需要进一步着重推进农用地流转、乡村营销等工作，确保实用性村庄一二三产业实现融合发展并拥有足够的配套建设空间。

3.4 实用性村庄规划编制思路

图1 实用性村庄规划编制思路图

传统村庄规划工作存在明显的模式化编制，并不符合村庄的实际发展情况，并且村庄规划的成果并不能落到实处，同时编制思路表现为单一性，导致村庄规划工作缺少精准性。

现阶段开展实用性村庄规划的本质目的是为了从根本出发解决村庄发展过程中存在的实际问题，最大限度上满足村民的切身需求，并且规划全过程中将村庄的战略发展目标作为最终目标。实用性村庄规划建设过程中将问题、需求、目标、行动作为导向从而支持实用性村庄规划编制思路得到有效落实。

实用性村庄规划应以解决村庄实际问题为基础、将满足村民实际生活需求作为主要前提、将推进村庄实现可持续发展目标作为根本、将保障实用性村庄发展规划成果得到有效落实作为目的，在此基础上为更加全面规划编制思路实用性村庄规划思路奠定基础。

开展实用性村庄发展规划最基本的任务是为了解决村庄发展过程中存在的一系列问题，而这些问题的形成与多种人文、自然环境因素息息相关。为了更加充分的了解割裂因素对实用性村庄规划建设造成的影响，首先需要充分了解村庄的历史、文化、生态等多种因素，从多元角度出发对村庄进一步深入调查与研究，结合调查研究结果与村民进行充分的访谈交流，从而更加系统性、全面性的判断实用性村庄发展建设所面临的一系列问题，相应的结合问题进一步详细研究， 在研究过程中需要切实结合村民、政府等村庄利益主体进行充分沟通，在此基础上明确准确实用性村庄未来一段时期内的发展要点，进而为后续规划方案的编制与策略落实奠定坚实基础。

村民是村庄的主人，因此需要让村民参与到实用性村庄规划工作中。村民的意见对于实用性村庄规划建设具有决定性、导向性作用。传统的村庄规划使用“自上而下”模式，其规划内容偏向于政府主观认为村庄需要解决的问题，实际上忽视了村民的切身需求，最终导致村庄规划成果并没有获得村民的好评，并且规划成果在实际实施过程中效果并不理想。实用性村庄规划过程中需要充分考虑村民的切身需求，将村民作为利益主体，使村庄编制规划内容具有更强的侧重性，以此确保实用性村庄规划成果满足村民的切身利益需求，获得村民好评。

结论：

我国始终坚持落实乡村振兴战略，并且新时代背景下的乡村振兴战略地位进一步提升。村庄规划建设是实现乡村振兴战略的主要途径，国土空间规划背景下实用性村庄规划有助于推进乡村稳定可持续发展。国土空间规划背景下落实实用性村庄规划的过程中，要求注意区分城市规划与村庄规划的本质，并且需要注意以人为本、城乡统筹、因地制宜的原则，避免出现“一刀切”、“拍脑门”现象，每个村庄在规划之前都需要进行充分的调研，发现本村的特点、优势、不足，在此基础上制定针对性的规划方案。“多规合一”实用性村庄规划是广大农村地区国土空间开发保护、实施国土空间用途管制、进行各项建设的法定依据，是落实乡村振兴战略和空间规划体系改革的重要举措，国土空间规划背景下开展实用性村庄规划可以推进乡村振兴战略的落实，对于促进我国城乡统筹规划、城乡一体化建设具有积极意义。