“三圈”理论视角下乡村治理积分制政策执行的困境与路径研究

王志芬

（河海大学公共管理学院，南京 211100）

治理有效是乡村振兴战略总要求之一，是乡村振兴的基础。为改善乡村治理，国家积极倡导在乡村治理中推广积分制，充分发挥积分制的功能效用。积分制的应用范围广泛、可操作性强，在乡村治理各领域都取得了一些成效，但由于积分制嵌入乡村社会的时间较短，目前还处于实践探索阶段，积分制运行过程中仍存在诸多问题，不仅影响了积分制自身的健康发展，也制约了积分制在乡村治理中的效能。因此，本研究在“三圈”理论视角下，以“价值圈”“能力圈”和“支持圈”组成为分析框架，对2020 年农业农村部公布的在乡村治理中推广运用积分制的典型案例进行分析，研究积分制政策执行的基本情况，分析积分制推进过程中面临的现实困境，并尝试提出改善政策执行效果的路径，以提高积分制在乡村治理中的效能，加强乡村治理和促进乡村全面振兴。

1 乡村治理中积分制政策执行的基本情况

近年来，为解决乡村治理中的重难点问题，采用积分制推进乡村治理开始在农村探索实践。2018年发布的《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》提出，要以表现换积分、以积分换物品的“爱心公益超市”等自助式帮扶做法，实现社会爱心捐赠与贫困群众个性化需求的精准对接［1］。可见，积分制最早是作为一项扶贫措施嵌入乡村治理中的。与乡村振兴战略相衔接，2020 年发布的《中央农村工作领导小组办公室 农业农村部关于在乡村治理中推广运用积分制有关工作的通知》提出，积分制可以有针对性地解决乡村治理中的重点难点问题，符合农村社会实际，各地可因地制宜在乡村治理工作中推广运用积分制。乡村治理中运用积分制，是在农村基层党组织领导下，通过民主程序，将乡村治理各项事务转化为数量化指标，对农民日常行为进行评价形成积分，并给予相应精神鼓励或物质奖励，形成一套有效的激励约束机制［2］。

目前来看，大多数地方政府对于积分制在乡村治理中的实践都进行了自发探索和推广，形成了比较丰富的案例。本研究对2020 年农业农村部公布的在乡村治理中运用积分制的8 个典型案例进行梳理（表1），总结出积分制在乡村治理中取得的成效。一是积分制使得对村民行为的评价有了明确依据，增强对村民个体行为的激励和约束，改善了乡村社会风气。二是将遵纪守法、家庭美德等纳入积分考评内容，通过村民参与，创新了“三治”结合的载体。三是积分制把各种村级事务的管理指标化、具体化，解决了乡村治理没依据、没抓手的问题，促进了乡村治理有效。

表1 积分制在乡村治理中的实践模式

积分制的运行创新了基层治理模式，是加强乡村治理的有效工具。但由于积分制政策处于执行初期，其内容标准还不够优化、应用范围还需进一步拓宽、推进机制还有待健全，政策整体上还不够成熟，迫切需要一边探索一边总结经验。在实践中不断完善积分制政策的内涵，优化积分制政策执行的路径。

2 “三圈”理论视角下乡村治理中积分制政策执行的困境

2.1 “三圈”理论的基本分析框架

“三圈”理论是领导者在公共管理领域广泛使用的一种分析工具，用来对公共政策制定与执行的有效性进行案例分析，并作出科学决策［3］。20 世纪90年代，哈佛大学教授马克·穆尔在《创造公共价值：政府战略管理》一书中首次提出“三圈”理论，分别为价值圈（value circle）、能力圈（capability circle）和支持圈（support circle），三者共同构成公共政策的基本分析框架。

2.1.1 关于“价值圈”的阐释 价值圈中的“价值”指的是公共政策所要实现的目标，即公共政策要能维护公共利益，满足公共需求。新公共管理理论认为，公共政策的制定与执行是统一的，在建设服务型政府的背景下，公共政策的价值由公共部门和公共政策服务对象共同决定，是以公众偏好为导向、通过政治协商达成的结果［4］。

2.1.2 关于“能力圈”的阐释 能力圈中的“能力”指的是政策执行主体为实现目标所需要具备的条件，包括人力、物力、财力、信息、技术等，强调资源的可得性和管理运作能力。一般来说，政策执行主体的能力与政策执行效果成正相关关系，政策执行主体的能力越强，政策执行的效果越好。

2.1.3 关于“支持圈”的阐释 支持圈中的“支持”指的是公共政策执行需要获得利益相关群体的支持，让核心利益群体、中间利益群体和外围利益群体都积极参与到政策执行中来。“三圈”理论认为，价值圈、能力圈和支持圈是相互关联、相互作用的，三者叠加会形成7 个不同的区域（图1），用来表示公共政策执行时的不同状态［5］。

图1 “三圈”理论

价值、能力、支持三者的重要程度是有差异的，价值处于上层位置，是最为重要的，没有价值的公共政策就会失去存在的意义；能力和支持处于底层的平行位置，两者的重要性是相同的，能力强调内在结构，支持侧重外部环境。价值圈、能力圈和支持圈构成公共政策执行的生态系统，共同影响公共政策执行的状态；缺少任何一方，都有可能导致公共政策执行的失败。当处于“耐克区（V+C+S）”时，代表“三圈”相互重叠，公共政策执行具备了成功的条件；当“耐克区（V+C+S）”面积不断扩大时，代表“三圈”通过自我完善和协调统一，使公共政策执行效果不断改善；当“三圈”完全重合时，意味着公共政策执行效果处于最优（理想）状态。

2.2 “三圈”理论视角下乡村治理中积分制政策执行的困境

当前乡村治理积分制政策正处于执行初期，尽管积分制对加强乡村治理起积极作用，但也暴露出诸多问题，限制了积分制在乡村治理中的效能发挥。从“三圈”理论视角来看，当前积分制政策的执行主要面临村民的价值认同模糊、地方政府和村级组织能力建设不足、社会力量的行动支持不足等困境。

2.2.1 “价值圈”：村民的价值认同模糊 在“三圈”理论中，价值是起点，具有价值的政策更有执行力。积分制政策有明显的社会价值，而价值本身带有一定的主观判断，导致政策执行主体与政策服务对象对价值的认知程度存在不同。一方面，作为政策执行主体的党和政府高度认同积分制政策的价值，要求各省市充分认识积分制在乡村治理中的重要意义，采取适当的管理方式和手段，发挥积分制的效能。截至2020 年8 月，全国已有20 个省、自治区、直辖市以及34 个地级市政府相继实施了积分制政策。另一方面，作为政策服务对象的广大村民对积分制政策的价值认同模糊。由于村民的文化水平普遍较低、思想观念比较滞后，加上乡村社会的封闭性，造成村民无法充分理解积分制的内涵和功能。部分农村地区党委干部主导积分内容和积分评价标准的设置，在没有了解村民意愿的情况下，往往照搬其他地区的做法，采取一刀切的行政命令方式去运行积分制［6］。积分制的结果运用也并不完善，目前村民通过积分一般兑换一些生活用品，但不能将积分折算为现金，也未能与农业社会化服务、个人信用等领域结合，导致积分制运行不能充分回应村民需求，出现村民价值认同模糊的问题。

2.2.2 “能力圈”：地方政府和村级组织的能力建设不足 在“三圈”理论中，能力是基础，政策执行主体具备相关能力就更容易实现目标。当前，乡村治理积分制政策存在执行主体能力建设不足的问题。一方面，地方政府的资源协调能力不足。资源是积分制运行的重要保障，但由于条块分割的属地管理限制，积分制在运行过程中呈现出资源碎片化状态。地方政府各自为政，财权与事权不匹配问题日益凸显，资源协调效率低下，造成“漏斗效应”。此外，压力型体制下地方政府对村级组织的行政控制和干预过强，自上而下的财政资金拨付成为积分制运行的主要资金来源［7］，乡村社会对政府的资源依赖性太强，不利于积分制的长久运行。另一方面，村级组织的治理能力不足。在中国农村，村级组织是地方政府行政管理的末梢，积分制的运行依赖于村级组织的积极动员，但由于村级组织的治理能力不足，阻碍了积分制的可持续发展。村级组织是乡村振兴的根据地，在地方实践中，部分村干部思想涣散，将积分制的运行看作短期的治理行为，缺乏长远规划。农村经济发展水平制约了村级组织实施积分制。农村集体经济的“空壳化”现象使得村级组织的物质基础薄弱，为积分制运行提供的保障有限，不利于维护村级组织的权威和行动力，造成其自治能力的萎缩。

2.2.3 “支持圈”：社会力量的行动支持不足 在“三圈”理论中，支持是重点，政策执行离不开利益相关群体的支持。农村积分制政策执行的利益相关群体除了村民这一服务对象外，主要指为积分制管理提供帮助、维护村民利益的社会力量。本研究主要分析社会组织和乡镇企业。当前，农村积分制政策的执行存在社会力量支持力度不够的问题，积分制运行缺乏良好的外部环境。一方面，社会组织参与的动力不足。受管理经验不足、管理体制不健全以及人员流动大等因素的影响，社会组织自身建设不完善，社会组织参与积分制运行的专业能力欠缺。社会组织参与积分制运行缺乏相应的法律法规来规范其行为，社会组织在积分制中的角色定位不清，参与积分制运行的积极性不高［8］，容易使社会组织陷入“无能为力”的困境。另一方面，乡镇企业参与的空间有限。乡镇企业是农村经济发展的主要力量，在资金、人才、技术方面具有巨大优势，但在地方实践中，乡镇企业参与积分制管理的空间有限，无法充分发挥乡镇企业的作用。目前，相关政策支持缺乏，政府并没有实质性的优惠政策去鼓励企业参与积分制运行，更没有明确的法律法规和制度安排，对企业参与积分制运行做出硬性规定。而企业以追求利润为第一发展目标，在没有利益联结的情况下，仅通过社会责任和道德约束，难以促使其主动参与到积分制运行中。

3 “三圈”理论视角下乡村治理中积分制政策执行的路径

从“三圈”理论的分析框架来看，公共政策价值的实现建立在公共政策本身合法性的基础上，并且依赖于政策执行主体的能力和利益相关群体的支持。因此，要促进价值圈、能力圈、支持圈三者之间的协调统一，不断扩大政策执行的“耐克区”。通过增进村民的价值认同、加强地方政府和村级组织的能力建设、寻求社会力量的行动支持，构建政府、村民、社会组织、乡镇企业多元主体合作共治的政策执行网络，以提升乡村治理中积分制政策的执行效果。

3.1 服务对象精准靶向：增进村民的价值认同

村民是积分制政策的主要服务对象，也是核心利益群体，要想提升积分制的政策执行效果，必须以维护村民利益为靶向，精准实施积分制，增进村民的价值认同。一方面，要在全社会大力营造推广运用积分制的良好氛围，加强村民对积分制的了解。政策发布机构可通过电视新闻、权威网站等渠道，广泛宣传积分制；社会主流媒体可通过微博、微信公众号等积极报道积分制在基层社会治理中的事例；村委会可通过村头喇叭、入户拜访、集体文化活动宣讲等形式，让村民充分认识积分制的价值。另一方面，建立村民利益表达机制，让村民充分参与积分内容和对象的确定，从实际需要出发，将积分制与村民关心的各项事务有机结合起来，让村里的事变成自己的事，继续探索更多的“积分+”模式，精准回应村民需要。例如，将积分与购买农业生产设备结合，村民积分越多，得到的优惠补贴越多；将积分与村民信用结合，村民积分数量多的，在申请住房贷款时可适当提高贷款额度等。部分有条件的地区，还可以将积分变现，增强村民的获得感。此外，要规范积分制运行的程序，通过民主协商、群体监督，让村民全方位全过程参与积分制的运行，防止政策执行偏差。

3.2 执行主体内部再造：加强地方政府和村级组织的能力建设

地方政府和村级组织要通过内部再造加强积分制政策执行主体的能力建设，以强化积分制运行保障。一方面，要提高地方政府的资源协调能力。依托财政制度改革，厘清各级政府的财权和事权，完善“人随事走，费随事转”的机制，明确各自的责任。各级政府要加强纵向协作和横向联动，以整体性治理的理念改变政策执行过程中资源的分散化和碎片化，有效整合资源，形成政策执行合力。为了让积分制运行有充足稳定的资金作为支撑条件，在资金的筹集上，政府要带头引导，汇集多方力量，通过财政资金补助、集体经济投入、社会各界捐赠的方式，拓宽资金渠道。另一方面，要提高村级组织的治理能力。始终坚持基层党组织引领，发挥基层党组织的作用，以坚定的政治立场和正确的工作方法开展积分制管理。建立乡村治理责任制，将乡镇党委书记和村支部书记确立为责任人，将积分制的运行效果纳入乡村治理考核指标，以督促责任人组织实施积分制。此外，不断完善村级组织的信息化建设，利用互联网和大数据等现代技术，促进积分管理的电子化、智能化和精细化。

3.3 利益相关群体外部协作：寻求社会力量的行动支持

除了政策执行主体能力的内部再造，利益相关群体的外部协作能有效弥补地方政府和村级组织的不足，通过政社合作、政企合作的方式，促进乡村治理积分制的运行更加顺畅。一方面，通过内外兼修，激发社会组织参与积分制运行的动力。在乡村振兴背景下，社会组织不仅是公共服务的提供者，还是积分制政策实施的参与者，在村民、社会和政府之间架起沟通和互动的桥梁。社会组织要通过完善组织管理体系和评估监督体系为自我增能，通过发挥专业优势、加强资源整合和自我发展的能力为自己造血。此外，政府要加快社会组织的立法进程，帮助社会组织破除参与积分制实施的壁垒，通过政府的“赋权”和政社合作，让社会组织有更多的支持，为其发展供血。另一方面，扩大乡镇企业参与积分制运行的空间。在政策支持上，地方政府要对乡镇企业进行一定的税收优惠和补贴，对积极承担社会责任的乡镇企业在产业发展、水排污权交易方面给予一定的倾斜，通过利益吸引鼓励乡镇企业捐赠一定的资金来保障积分制的长久运行。在相关法律法规的建设上，将乡镇企业纳入积分制政策执行多元主体中，在《乡村振兴促进法》中强化乡镇企业的作用，为其参与积分制管理提供机遇。

4 小结

积分制在乡村治理中的运用，实际上是社会变迁与政策创新并行的过程，旨在为乡村振兴提供有效的模式和可行的路径。“三圈”理论是符合公共政策议程逻辑的理论指引，本文系统分析了积分制政策实施过程中涉及的服务对象、执行主体以及利益相关群体在价值圈、能力圈、支持圈方面的问题，提出政府、村民、社会组织和乡镇企业等多元主体合作共治的路径，以确保积分制在乡村治理中的行稳致远，让积分制成为乡村振兴的助推器。未来积分制的运行，将加快探索形成“省级引导、市县落实、一把手推动、乡村运用、村民参与”的工作机制，以积分制作为风向标，打造共建共治共享的社会治理格局。