多元共治视角下农村水环境治理路径研究

汪 菊

（河海大学公共管理学院，南京 211100）

近年来，随着农村地区经济快速发展，农村生活污水、工业废水排放总量也迅速增长，造成农村水环境严重污染，农村水环境是分布在广大农村的河流、湖沼、沟渠、池塘、水库等地表水体、土壤水和地下水体的总称［1］。农村水环境是农村日常生产、生活不可或缺的基础性资源，直接关乎农村经济、农业发展、农民健康以及农村生态可持续等方面［2］。农村水环境所具有的公共产权属性、强外部性以及地域性决定了农村水环境治理是一项涉及面广泛的社会系统工程［3］，仅靠单一的政府机制或市场机制难以有效解决复杂的水环境问题，这就为多元主体参与农村水环境治理提供了理论依据，但并非多元主体参与就能够有效应对和解决水环境问题，在实践中，农村水环境多元共治容易受到地方政府治理能力、企业和村民参与程度、非政府组织培育等诸多因素的影响，难以发挥治理效能最大化而陷入治理失灵的困境。基于此，本研究对农村水环境多元共治的困境进行剖析并提供路径选择，以期提升农村水环境多元共治效能，改善农村水环境污染境况。

1 多元共治内涵及其与农村水环境治理的契合性分析

1.1 多元共治的内涵

多元共治源于西方的多中心治理理论和协同治

理理论，融合了协同与多中心的核心内涵，将多个主体联结在某个节点上，并产生优于割裂的主体的效果［4］。一般认为，多元共治是指为了解决公共事物治理中的重大问题和决策，各治理主体通过平等的对话、沟通，进而达成相互合作，开展集体行动，综合发挥各治理主体的积极性和优势作用，实现公共事物治理的高效性［5］。具体特征表现为：一是清晰的治理目标。各利益主体参与共治的前提有一个清晰、明确的治理目标，即应基于实现治理效益最大化这一共治目标而展开治理行动。二是多元的治理主体。除政府及其职能部门以外，企业、非政府组织及社会公众都是治理的主体。三是灵活的治理机制。维系多元主体共治的运行机制具有多样性和适应外部环境变化的灵活性，灵活的共治运行机制能够在其他治理主体治理失灵的情况下，将负面影响降到最低［6］。

1.2 多元共治与农村水环境治理的契合性分析

1.2.1 治理目标的耦合 多元共治的目标是通过多元主体的集体行动，实现治理整体效益的最大化。农村水环境的治理目标同样是为了达成农村水环境整体效益最大化的治理目的而开展大量的治理行动。就这一方面而言，两者的治理目标高度契合。

1.2.2 多元治理主体的耦合 多元共治模式强调多元化的治理主体取代以政府为主导的单一治理主体，使企业、非政府组织及公众等大量社会力量参与环境治理［7］。这与当前农村水环境治理的内在要求相一致，农村水环境治理的现实困境就要求在治理中必须嵌入农村企业、村民及环境非政府组织等利益主体，重新分配地方政府过度集中的权力，更好发挥各治理主体的优势和功能，克服单一治理主体的缺陷，推进农村水环境治理。

1.2.3 共治运行机制的耦合 信任机制、利益协调机制、制衡维护机制共同组成了多元共治模式的运行机制，保障多元共治模式的顺畅运行，同时这三大机制也满足了农村水环境治理的现实需要。一是在水环境治理中，各治理主体将面临诸多不可预测的风险和机会主义的诱惑，信任机制可以协调和控制多方主体的不同行为。二是不同水环境治理主体间存在着不同的利益偏好，利益协调不好就会引发多元主体间的冲突和矛盾，最终导致农村水环境多元“单治”。三是水环境治理主体追求个体利益最大化的行为动机，使得水环境治理过程中的合作和竞争成为可能，但同时也为治理过程带来极大风险，这就需要利用制衡维护机制均衡相关利益主体间的利益，系统发挥合力去除合作与竞争可能带来的弊病［8］。

2 农村水环境多元共治的主体结构

2.1 地方政府——农村水环境治理的代理人

在实际的农村水环境治理中，中央政府将治理的任务委托给地方政府，地方政府事实上成为农村水环境治理的代理人。由于地方政府具有农村水环境治理的信息优势，在利益驱动下，地方政府会有所选择地上报、反馈治理信息，影响中央政府水环境政策的决策和执行。

2.2 乡镇企业——农村水环境的排污者和治理者

乡镇企业在生产过程中，向农村的河流排放、倾倒大量污染物，催生了水环境污染等一系列负外部性问题。尤其在农村水产权不清晰的情况下，乡镇企业的生产行为所带来的水环境外部性问题更为突出，严重破坏农村水环境。多元共治下的乡镇企业有责任也有义务参与治理农村水环境。

2.3 非政府组织——农村水环境的保护者及治理的监督者

非政府组织是非营利性的社会志愿组织，是其他治理主体的有益“补充”。在农村水环境治理中，非政府组织凭借自身的专业性、公益性以及网络化优势，以实际行动参与水环境治理，保护水环境，增加水环境整体利益，如传播水环境信息、参与水环境影响评价等。

2.4 村民——农村水环境的污染者和治理者

村民是农村水环境治理最直接的参与者。与其他“经济人”一样，出于对利益最大化的考量，加上环保意识、节约意识薄弱，村民的“理性”行为也会带来严重的水污染问题。

基于多元主体的参与，各治理主体之间形成合作互动、监督评价的网络关系，农村水环境治理更具开放性、包容性以及适应性（图1）。

图1 农村水环境治理的多元共治模式

3 农村水环境多元共治面临的现实困境

在农村水环境治理过程中，构建政府、企业、非政府组织及村民多元共治的内生机制，能够有效激发多元主体参与水环境治理的活力。但从总体上看，农村水环境多元共治的高效运转仍然面临诸多挑战。

3.1 多元共治目标差异化

多元共治实质上就是各治理主体基于明确的共治目标，进行沟通交流、传递和共享多方信息，消除信息壁垒［9］，相互合作开展治理行动，实现共赢。但实际落实过程中，存在信息不对称、利己主义等因素使得各治理主体的价值理念与共治目标背道而驰，即出现共治目标差异化的困境。具体表现为：一是地方政府的经济发展目标与水环境治理目标的矛盾。地方政府尤其是乡镇政府承担着农村经济发展和水环境治理的双重责任，两种相互矛盾的角色，使得地方政府在水环境治理中表现出约束软化和激励缺失，导致“公共悖论”［10］。水环境治理投入大、成效慢、收益在未来的特性促使地方政府将精力集中于经济快速增长的短期目标，而不是水环境治理的长期目标。二是企业的逐利本性与水环境治理目标的冲突。盈利性企业所追求的目标就是以最少的投入获取最大的利益产出，这就与要求节能减排、改善农村水环境质量的环境目标相冲突，此时，利益导向的企业就会设法降低环境目标而继续发展原本的经济目标。三是村民在自身利益与水环境治理目标的选择上存在偏差。农村地区发展相对滞后，村民收入水平低下。在经济动因的驱使下，“理性”的村民们会违背水环境保护目标，不惜以牺牲水环境为代价而增加自身收入。

3.2 多元主体责任缺位

农村水环境持续恶化，治理低效甚至无能，表面上看是源于行政性治理的乏力，实质上是多元力量博弈过程中主体职责缺位的问题［11］。

3.2.1 地方政府“主导者”角色缺位 农村水环境治理属于公共物品的范畴，地方政府是农村水环境治理的责任主体，承担治理的主要责任。多元共治模式下，随着其他利益主体的加入，地方政府更应发挥自身的主导作用，承担制度规则制定、治理主体权责划分、治理过程协调等责任。但实际中的地方政府却没有尽到应尽职责。具体体现在：一是地方政府主导制定的规章制度脱离实际。理论上，地方政府应根据国家的大政方针，结合农村当地的实际情况，提供农村水环境治理所需要的各项制度支持。然而现实中，受“路径依赖”影响的地方政府习惯于依赖中央出台的法律规定，而中央出台的水法律又难以完全契合农村实际污染防治的需要，如《防治法》中的大部分规定均是针对城市和工业污染，解决的是点源污染的问题，而针对农村的面源污染却很少涉及［12］。造成农村水环境治理所遵照的规章制度和治理实际严重脱轨，水环境治理无章可依。二是地方政府高度集权，其他主体治理受限。多元共治强调地方政府还权于社会，确保多方主体平等有序地参与农村水环境治理，但现行行政体制下，地方政府掌握水环境政策实施的所有权力，其他治理主体要经由地方政府的授权开展相关活动。地方政府尤其是乡镇政府“官本位”思想严重，不愿放权，极大限制了其他治理主体的治理权力，使得多元共治形同虚设，地方政府在农村水环境治理中仍“一家独大”。三是地方政府水环境监管乏力。地方政府在农村水环境治理监管、企业污染行为监管等事项上起主导作用，农村水环境治理离不开政府的有效监管。然而存在“权力寻租”“晋升竞标赛”体制等因素，造成地方政府水环境监管无动力、无能力、无压力［13］，严重降低了农村水环境的治理效果。

3.2.2 地方企业“主体者”角色缺位 企业不仅是一个“经济实体”和“经济细胞”，也应该是一个“伦理实体”和“社会公器”，因而具有伦理属性并承担社会责任［14］。多元共治下的地方企业除了是地方水环境的污染者和被监管者，同时也是地方水环境治理的主体者。理想状态下，地方企业应该与地方政府、非政府组织及村民等治理主体协作，切实履行水环境治理的主体性责任，但追求利益最大化是企业无法消除的劣根性，再加上水环境违法成本过低，地方企业就容易丧失水环境治理的积极性和主动性，并采取偷排偷放的方式，躲避水环境监管，逃避水环境治理的责任。

3.2.3 村民、非政府组织等社会力量“参与者”角色缺位 村民和非政府组织是农村水环境治理的主要参与者，在水环境治理中同样发挥着重要作用。但实践中，村民和非政府组织的参与度都很低。首先，村民的水环境保护意识薄弱，缺乏参与水环境治理的意识，将治理责任归于政府、企业及其他社会组织，只有当水环境问题侵犯自己切身利益时，才会有所作为。其次，非政府组织参与受限。非政府组织在水环境保护、水环保宣传教育以及水生态修复等方面大有作为，但农村无法提供非政府组织参与治理所需要的人力和资金支持，再加上非政府组织受制于地方政府的强权，难以维持其独立性，所以非政府组织在农村水环境治理中举步维艰，作用有限。

3.3 多元共治运行机制僵化

多元共治模式的顺畅运行需要信任机制、利益协调机制以及制衡维护机制“保驾护航”。现实中，这三大机制却呈现出僵化、形式化的显著特征，具体表现如下。

一是信任机制弱化。农村水环境多元共治过程中，存在信息不对称、参与方式有限、监督渠道闭塞等原因，使得地方政府、企业、村民及非政府组织之间相互猜忌、相互不信任。地方政府垄断水环境信息，阻塞参与及监督渠道，造成多元治理主体都有所保留、有所限制地参与水环境共治，大大降低了多元共治组织的凝聚力和向心力，削弱了信任机制的效果。

二是利益协调机制损坏。农村水环境多元共治涉及多方主体利益的牵扯，这就需要利用利益协调机制及时调和、平衡各方利益，维护多元共治模式的稳定。然而实际执行时，地方政府、企业的主体利益倾向明显，村民等主体的利益则受到忽视甚至无视，严重破坏了利益协调机制的良性运行。

三是制衡维护机制欠缺。农村水环境多元共治能否持续运转取决于是否存在制衡维护机制有效地维持多元共治模式。在实际治理中，从地方政府对违法的地方企业的排污行为视而不见或惩罚力度过轻，以及地方政府在治理效果上“自我评判”等乱象中，可以看出农村水环境多元共治中的制衡维护机制显然是不完善的。

4 农村水环境多元共治的路径选择

农村水环境多元共治体系的高效运转应围绕清晰的共治目标，通过明确各治理主体职责，使各治理主体各归其位，在灵活的运行机制下展开以改善农村水环境、加快乡村生态文明建设的步伐。

4.1 明晰多元共治目标，凝聚合作共识

清晰明确的共治目标是多元主体开展集体行动的前提，农村水环境多元共治的目标就是实现农村水环境效益最大化，切实改善农村水环境。一方面，地方政府要明确共治目标，树立绿色发展理念，不断强化自身追求生态环境效益的公共价值理念，并纠正治理过程中出现的价值观偏差问题［15］，同时，地方政府要加大对水环境保护和治理的宣传和教育，确保其他治理主体将共治目标内化于心、外化于行。另一方面，多元共治模式下各治理主体之间是合作治理的关系，而不是相互竞争。因此，地方政府要及时转变单一管理理念，培育合作治理理念，凝聚多元主体合作共识，只有地方政府先行一步，及时转变治理理念，其他治理主体才能在地方政府的正确引导下，基于共治目标，逐步形成农村水环境合作治理理念。

4.2 明确多元主体职责，协调各方关系

为顺利推进农村水环境多元共治进程，就必须明确多元治理主体的职责，协调多方主体的合作关系。首先，地方政府要发挥主导作用，主动承担治理责任，包括制定符合实际的规章制度，确保农村水环境多元共治有法可依、有章可循，推动多元共治机制有效运作；简政放权，充分给予其他主体参与治理的权力，引导他们自觉有序、有效地参与水环境治理活动，并提供人力、经费以及技术等支持；加强水环境监管，提高执法能力，严格监督考核以及加大违法追责的力度。其次，地方企业要强化自身的主体性作用，积极践行社会责任，实现主体性价值。包括增强社会责任感，提高保护水环境、减少水污染的觉悟，自觉遵守水法及各项环保规章制度；加大技术革新，转变生产方式，尤其是一些高污染高耗能的企业要加快企业转型，向绿色发展迈进；主动公开排污、环保信息，自觉接受政府、村民及非政府组织的监督。最后，村民和非政府组织要发挥协同参与的作用。一方面，村民要强化环保意识及提升环保素养，同时树立绿色生产的理念，努力学习、应用农业生产新技术，减少水环境污染。此外，村民还应充分行使知情权、监督权、举报权等合法权利，监督、举报相关主体在治理过程中的违法行为。另一方面，非政府组织要加强与其他非政府组织、政府环保部门的合作，拓宽自身发展所需的资金及技术来源，如向企业寻求赞助、向社会募捐等，利用自身的专业化优势，填补农村水环境治理的空白。

4.3 优化共治运行机制，整合多方资源

农村水环境多元共治效果的实现需要多种运行机制的不断融合予以保障，这就要求对现行的运行机制进行优化。

一是强化信任机制。信任机制是农村水环境多元共治模式健康运行的前提，强化信任机制有利于保证信任方治理和保护水环境的同时，其他被信任方也能做出相同的行为，尽可能地避免机会主义行为的问题［16］。一方面，地方政府要在多元共治组织内部培育共同价值理念，如绿色生态观、可持续发展观等理念。另一方面，地方政府要疏通水环境治理的参与、监督渠道，积极引导村民、非政府组织等主体加入，增强地方政府的公信力。此外，在多元组织内部还应搭建水环境信息共享平台，定期公布、更新有关水环境治理、水环境保护的相关信息，确保参与水环境治理的各利益主体无信息隔阂。

二是构建利益协调机制。利益协调机制是农村水环境多元共治模式健康运行的关键，农村水环境多元共治中的各主体利益偏好各异，利益偏好相近的主体又倾向于结成利益联盟，这就要求构建利益协调机制，平衡各主体的利益，避免利益联盟的形成。具体包括：①构建规范的利益协调制度体系。由地方政府主导，在明确的目标指向下，组织其他各个主体参与到各种制度安排的制定、宣传以及执行中。②不断扩大利益分配的规模。治理主体只有在利益驱动的基础上，才能保证治理行为的可持续性。③综合运用其他利益协调手段。如实施优惠政策、鼓励捐赠等。④建立沟通机制，鼓励多元主体平等对话以解决彼此之间存在的利益分歧。

三是完善制衡维护机制。制衡维护机制是农村水环境多元共治模式健康运行的保障，可以有效维护多元共治的整体功效和运作机能。首先要制定完备的水环境法律法规，各项治理行动都应遵照法律法规来展开。其次要拓宽监督渠道，利用微博、微信等新媒体丰富监督形式，提升制衡效果。最后要加强问责，纠正多元主体的行为偏差。

5 小结

农村水环境问题的“公共性”决定了地方政府是农村水环境治理的主体，但地方政府能力有限以致于难以解决所有的水环境问题。因此，在农村水环境治理过程中，必须引入其他治理主体，与地方政府一起合作，共同开展治理行动，即形成多元共治的水环境治理模式。本研究通过剖析农村水环境多元共治中面临的现实困境，从共治目标、多元主体职责及运行机制等方面提出完善之策，以期推动农村水环境治理进程及改善农村水环境。