超大城市流动人口社会融合政策发展与工具选择研究——基于广州市的调研

姜国兵

(华南农业大学 公共管理学院，广东 广州 510642)

人口流动与城市化的发展紧密相连，那些进入现代化行列的国家“无不经历了农村人口向城市大规模转移的过程”[1]6。住建部2020年底公布的数据显示，超大城市共有6座城市，特大城市有10座城市。根据2021年公布的第七次全国人口普查数据，超大城市有上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津等7座城市(新增成都)，特大城市包括武汉、东莞、西安、杭州、佛山、南京、沈阳、青岛、济南、长沙、哈尔滨、郑州、昆明、大连等14座城市(新增佛山、长沙、哈尔滨、昆明、大连)。在推动城镇化、促进农业转移人口市民化的进程中，超大特大城市一直处于“严格控制人口规模”与“打破阻碍劳动力自由流动的不合理壁垒”两种带有矛盾性政策指向的要求之中。理论上，超大特大城市要平衡人口过度增长带来的城市病与作为发展快的城市去吸纳新增城市人口两者之间的关系。实践上，农民工的流向及流动人口的落户意愿与国家新型城镇化战略出现了反差，超大特大城市始终面临着在人口基数大的基础上如何吸纳和消解流动人口带来的冲击的问题。在此背景下，流动人口的社会融合工作便成为调控人口规模和为流动人口提供服务与管理的连接口，关系到流动人口管理政策的成败。

一、超大特大城市流动人口社会融合政策梳理

(一)流动人口管理政策的发展脉络

尹德挺、苏杨梳理了新中国成立以来我国流动人口政策的发展历程，将流动人口政策分为政治性流动及控制(1949—1977年)、严格控制(1978—1983年)、允许流动(1984—1988年)、控制人口盲目流动(1989—1999年)和社会融合起步(2000年至今)五个阶段。[2]江立华将政府对流动人口的管理政策分为防范型管理(1978—2001年)、保障权益(2002—2012年)和市民化推进(2012年至今)三个阶段。[3]在防范型管理阶段，王道勇、郧彦辉又细分出限制人口流动政策(1978—1983年)、有限放开政策(1984—1990年)和管理服务(1993—2000年)三个阶段。[4]限制人口流动政策的代表性政策有1980年中共中央《进一步做好城镇劳动就业工作》中提出“严格控制农业人口流入大城市”的表述，以及1981年国务院《关于严格控制农村劳动力进城做工和农业人口转为非农业人口的通知》中提出“严格控制农村劳动力进城做工和农业人口转为非农业人口”的要求。此后，无论是有限放开阶段还是管理服务阶段，流动人口政策在一定程度上呈现出放开和控制的矛盾状态。1995年中共中央办公厅、国务院办公厅在《中央社会治安综合治理委员会关于加强流动人口管理工作的意见》中提出“切实掌握人口流动情况，控制流动规模，引导有序流动”；2000年中共中央、国务院在《关于促进小城镇健康发展的若干意见》中提出“加快我国城镇化进程……降低农村人口盲目涌入大中城市的风险和成本，缓解现有大中城市的就业压力。”当然，流动人口在最初的城乡之间矛盾逐步转变为大城市与小城镇之间的矛盾，既是我国经济和社会发展过程中的必然表现，也是流动人口管理政策细化的现实需要。自2006年我国实施《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》以来，从国家层面对于超大特大城市流动人口管理有了明确的指导。

表1 超大特大城市流动人口管理与服务相关政策

从上述列表可见，全国流动人口的管理呈现出从严格控制到逐步放松再到全面放开的政策轨迹。由于资源有限，超大特大城市已经出现了不同程度的“大城市病”，即人口过多、交通拥堵、住房紧张、环境恶化等。一方面，超大特大城市成为吸纳新增城市人口的主要区域的现实情况与“严格控制特大城市人口规模”的政策导向存在不匹配的情况，人员需求与政策供给之间存在矛盾。另一方面，超大特大城市严控的政策导向又与打破流动人口制度障碍的国家政策导向格格不入。在面临着流动人口需求与供给、区域与国家之间的双重政策冲突背景下，如何调和流动人口管理的矛盾一直影响着社会融合政策的定位。

(二)超大特大城市流动人口社会融合政策的发展轨迹

2010年，国家计委、中央综治委、财政部、人社部四部门联合发布了《关于创新流动人口服务管理体制推进流动人口计划生育基本公共服务均等化试点工作的指导意见》，提出“加快流动人口市民化进程。把维护广大流动人口的切身利益和合法权益，推进基本公共服务均等化，作为推动流动人口服务管理体制创新的根本出发点和落脚点。”这一政策指出了流动人口服务管理体制改革的方向，奠定了社会融合政策的基础。2014年，国家卫生计生委颁布了《国家卫生计生委办公厅关于开展提高流动人口家庭发展能力促进流动人口社会融合示范试点工作的通知》，确定广东省中山市等12个省的15座城市为首批流动人口社会融合示范试点城市，2016年新增甘肃省兰州市等四省(自治区)的7个示范试点城市，并于2017年进一步推进流动人口社会融合示范试点城市示范社区评选活动。在国家的布局下，进入流动人口社会融合示范试点城市的特大城市有武汉市、成都市、杭州市、青岛、西安市、苏州市等6座城市。然而，超大城市并未在流动人口社会融合示范试点城市之列。

作为综合性政策范畴，社会融合政策主要散见于户籍管理、用工就业、计生婚育、社会保险等单项政策领域。户籍制度改革和基本公共服务均等化则是“影响当前中国流动人口社会融合这一体的两翼”[5]。由于超大城市自身的发展需要，在社会融合方面均有不同的政策表述。例如，《深圳市人民政府关于印发深圳市可持续发展规划(2017—2030年)及相关方案的通知》中明确提出“始终保持移民带来的吸引力与城市活力，各类人群的社会融合全面加深。”

超大特大城市流动人口管理政策一方面要顺从中央放松管控的政策意图，释放出以服务为主的政策信号。例如，根据中央政策指引，超大特大城市同样需要将维护广大流动人口的切身利益和合法权益作为流动人口管理政策的出发点和落脚点。另一方面，超大特大城市还需要解决人口基数大所带来的城市病问题。事实上，社会融合政策正是针对这样的两难境地所给出的一种“有限”的解决办法。

二、广州市社会融合政策实施路径考察

根据巴格内人口迁移流动的推拉理论，人口流动是为了改善生活。那些人口流入地有利于改善生活条件的因素就成为拉力，那些人口流出地不利的生活条件就是推力。对于国内超大城市，良好的基础设施、丰富的就业机会、优质的社会服务等因素吸引着越来越多流动人口的进入，同时也带来了社会治理难题。在推动流动人口治理体系与治理能力现代化的过程中，超大城市也存在从应对防守到主动进取的转变过程。作为超大城市，广州率先在全国开展流动人口社会融合工作，不仅成立了专门的组织机构并建立了管理体系，而且制定了相应政策，在社会融合政策实施方面具有代表性。

(一)注重顶层制度设计和组织体系的保障功效

在顶层制度设计上，广州社会融合政策经历了从单项政策向专项政策转变的过程，如2003年出台的《关于加强我市出租屋管理工作的意见》、2005年出台的《广州市房屋租赁管理规定》、2008年出台的《广州市流动人员管理规定》、2010年出台的《关于加强流动人员管理工作的意见》等均为单项政策。直至2016年出台《广州市来穗人员融合行动计划(2016—2020年)》这一专项政策，广州开始逐渐形成了开展外来人口服务管理工作的“广州经验”。在组织体系方面，2014年1月，广州来穗人员服务管理局(以下简称市来穗局)建立并正式运作，“在全国省会城市、副省级城市第一个成立了非本地户籍人员服务和管理的专门机构”[6]，广州市下辖的11个区也相继成立了区来穗人员服务管理局，形成了1个市局、11个区局、172个镇(街)中心、1095个服务站的四级服务管理联动的组织体系。广州通过专项政策加强了与横向部门的联系，同时通过四级服务管理联动的组织体系实现了服务供给的有效性，构架起了横向到边、纵向到底的工作格局，成为社会融合政策得以有效运行的重要保障。

(二)以积分入户政策释放政策的善意信号

积分落户政策是指外来流动人员通过参加公益活动、技能培训、竞赛获奖等积累一定积分入户核准分值即可申请落户的制度。积分入户是以政策引导的方式规范社会融合。在现有超大城市严格控制人口政策的基础上为流动人口打开了一扇入户城市的窗，使其通过提升自身素质以更好地主动适应城市生活。

广州于2019年开始将《广州市积分制入户管理办法》(穗府办规〔2018〕32号)与《广州市户籍迁入管理规定》(穗府规〔2018〕20号)进行梳理和衔接，统一制度框架，使用同一积分指标体系、统一操作流程。尤其在响应省、市简证便民要求方面简化“省参保证明、高中(含中职)学历证明、省外专业技术证书核查证明、特殊艰苦行业一线从业人员”等证明材料。以“互联网+政务服务”模式大力建设市来穗人员积分制服务管理信息系统，通过与市人力资源社会保障局、政务服务数据管理局等相关职能部门进行数据对接，对申请人的居住证、个人合法产权住所、合法租赁住所、在市办理就业登记、在市办理工商注册、在市缴纳社保等信息直接认定评分，来穗人员网上操作便能完成材料申报，实现了申请人足不出户便可自助打印入户卡。而且，来穗人员在申请积分制入户时无需前往受理窗口，只需网上上传申报材料并承诺真实有效，经办人员根据申请人网上提交材料进行预审、审核。申报期结束后，系统将审核通过的申报人按积分从高到低排名，形成预审排名靠前人员名单。仅需预审排名靠前人员到受理窗口提交正式申请及相关原件核验即可，实现了申请人、职能部门“双减压”和部分申请人“零跑腿”的现实目标。全市各镇(街)受理点均设置了咨询专窗、专线电话，每个受理点选配至少3名专职或兼职工作人员及时提供咨询服务。通过建立市、区两级QQ、微信工作交流群，及时对各区、镇(街道)经办人员进行业务指导，提供政策解释，从而实现了把问题解决在初始阶段的预期设想。

(三)通过政策分解推动社会融合的落地

在政策落实方面，广州将社会融合政策具体分解为融合大学堂、融合服务周两项服务措施。融合大学堂是通过服务外包的方式开展的，由市来穗局党组会议审议并确定社工服务机构承担来穗人员融合服务项目。市来穗局及社工机构共同协商制定了融合大学堂项目的验收标准，主要包括开展不少于55场线下“来穗人员融合大学堂”项目培训，形式包括“来穗人员朗读者大赛”、课堂培训和到教育基地实地参观学习等活动；服务来穗人员不少于5000人次，关注人数不少于10000人次，辐射来穗人员不少于30000人；拍摄视频宣传片1部；在传统媒体、新媒体正面报道20次以上。验收工作由市来穗局服务促进处人员和社工机构共同验收，并出具验收结论。社会融合活动本身以体验、互动为主，基于来穗人员的特点，活动穿插了有奖问答环节，围绕“来穗人员申办居住证”“积分制服务”等热门话题与来穗人员进行互动；通过“说说我的广州”等体验分享了解本区特色和广州文化；设置“穿越火线”出租屋火灾实景模拟逃生演练；邀请前两届“我和广州有个故事”来穗人员朗读者大赛的获奖者分享他们在广州奉献、奋斗、共融的故事。还有广州图书馆为到场的来穗人员提供现场办借书证、图书馆活动体验报名以及广州数字图书馆的咨询服务。针对流动人员的特征，活动只有“接地气”，才能发挥应有的价值。融合服务周是在融合大学堂基础上创新设立的，其政策目标是“为来穗人员提供专业化、个性化、优质化融合服务，加快推进来穗人员从人文关怀、思想认同、心理悦纳、乐业奉献等方面全方位增强来穗人员对广州的认同感和归属感。”融合服务周活动具体包括政策知识大学堂(主要有劳动就业、出租屋服务管理、积分入学入户、生育医疗等政策的咨询与宣传)、文化共融体验(了解广州及所在区的文化特色情况)、关爱体验服务(健康检查和安全宣传等)和趣味游戏四个板块。根据市来穗局提供的资料显示，仅在2019年一年，全市11个区来穗系统举办开展融合服务400多场，直接参与人数超过10万人次。融合大学堂及融合服务周在实施过程中以“政府+社会组织+企业”协同模式共同推进，避免了单一主体的不足。政府(市来穗局全程对项目进行监督和指导、各区负责活动资源的引荐和协调)发挥权力资源的效率性，社会组织(社工机构全程对项目进行统筹和推进，开展融合服务周活动)发挥活动举办的专业性，企业(提供义剪、义修、健康检查、美食)发挥物资资源优势回馈社会，多方联动整合资源也成了社会融合的一种体现。

三、发挥超大城市流动人口社会融合政策工具效应的思考

在流动人口管理与服务方面，超大城市既要响应中央放松管控的趋势要求，又要解决人口基数大所带来的城市病问题。因此，社会融合政策理应作为连接两者的一座桥梁，更好地为城市提供有效治理、为流动人口提供“贴心”服务。政策工具的选择与应用是以政策目标的实现为核心的。流动人员社会融合问题既涉及“流入”前的管理问题，也牵涉到“流入”后的人员服务目标。为了实现流动人口社会融合目标，在“流入”前的管理上可以采用积分入户这一强制性工具，在“流入”后的人员服务方面采用混合性、自愿性工具，更好地将管理与服务在不同环节予以区分。

(一)“流入”前的管理：发挥强制性政策工具效应

作为流动人员流入城市的闸门，社会融合政策首先要发挥“识别器”的功效，即识别流动人口特征，作为人口管理决策的基础，进而规范流动人员的管理。流动人口特征既包括个人的性别、年龄、户籍地、教育等基本信息，也包括就业、从事工种、缴纳社保、社会贡献等社会信息。只有精准识别流动人口的相关信息，才能为社会融合政策的制定提供科学的决策依据。其次，社会融合政策要发挥“遴选工具”的功效，即将超大城市需要的人留下来。在遴选过程中，主要是基于就业、从事工种、缴纳社保、社会贡献等社会信息的甄别，尤其是对那些特殊技能、特殊艰苦行业的一线从业人员。要避免涉及对性别、年龄、户籍地、教育等个人基本信息的选择，否则存在违宪嫌疑。当前社会融合政策的遴选工具主要是积分入户制，如广州的《广州市户籍迁入管理规定》明确入户指标分为计划指导类和总量控制类。计划指导类是指“在年度迁入人口计划内进行规模预判的入户指标，主要用于符合各类入户类别一般性准入条件的拟迁入户人员”。 总量控制类是指“在年度迁入人口计划内明确数量并予以严控的入户指标，主要予以不符合各入户类别一般性准入条件、但因经济社会发展等特殊考虑确需迁入的拟迁入户人员”。流动人口主要参照 《广州市积分制入户管理办法》，使用的是总量控制类入户指标。最后，社会融合政策要发挥“分流器”的功效，即那些不能留下的流动人员能够自觉地分流。优胜劣汰是职场奉行的法则，那些能够通过社会融合政策留下来的是优胜者，不仅能够享受入户所带来的一系列福利，更应该宣传他们奉献、奋斗、共融的故事以及追梦、打拼的心路历程，向社会传递融入城市的正能量，增强流动人口融入城市的信心。

(二)“流入”后的服务：发挥混合性、自愿性政策工具效应

相对于超大城市而言，流动人口理论上有三种倾向：留下、观望、流向其他城市。从社会控制理论角度看，Clarence Stone(1989)提出城市关键问题是“面对复杂的、有时甚至是分裂的力量，如何产生有效与持久的治理能力”[7]27。如果说通过强制性政策工具能够使一部分观望者流向其他城市，那么对于选择继续观望或留下的人员，超大城市则应该成为其学习和发挥硬性技能的地方以及提升软性文化素养的场所，唯有如此，才能显示出超大城市为社会带来的贡献。

关于硬性的职业技能方面，政府通常可以通过补贴、政府购买服务等混合性工具对其增权赋能。职业技能培训主要由人社部门、卫健部门等负责实施，对参加培训并取得相应课程培训合格证明的学员，按照规定给予培训补贴。如2020年疫情发生后，27个省份在省级层面出台了线上培训政策文件。在国家卫生健康委流动人口服务中心主办的流动人口公共服务平台上，专门对流动人口专业岗位技能培训项目进行了介绍。

关于软性的文化素养方面，政府通常可以通过信息与劝诫的混合性工具促其融入超大城市。一是开展面向家庭的亲子互动活动，如亲子互动学堂、文化体验之旅、亲子陶泥体验等，增进流动人口家庭成员之间的良性互动，有效促进家庭融入社区、融进城市。二是开展面向生活知识的培训，如消防主题培训、垃圾分类主题宣传、积分制入户政策宣讲专题培训等，不仅可以帮助相关人员在趣味体验中提高自身的安全意识和生活知识，也可以使他们在潜移默化中习得城市生活技能。三是面向就业的企业融入活动。选择部分流动人口职工较多的企业，结合流动人口职工需要，举办心理减压讲座、日常急救技巧培训、职工趣味运动会等特色融合课程，促进其融入企业。四是开展面向城市的互动活动，加强流动人口与城市本身故事的叙述，逐渐消除流动人口对流入城市的陌生感。如广州连续几年举办“我和广州有个故事”来穗人员朗读者大赛，受到来穗人员及市民群众的广泛关注，推动优胜者加入来穗人员朗读者专才志愿服务队，通过故事分享、担任主持人、节目表演等形式，激励更多来穗人员积极主动地融入广州。通过对本地特色文化的讲解及体验来增进其与本地人的交流互动，使其增强对超大城市的归属感。

当然，在社会融合过程中更应该发挥自愿性政策工具效应，如社区的功效。“社会治理的核心内容就是处理活力与秩序的矛盾。”[8]继全国流动人口社会融合示范试点城市工作开展之后，全国流动人口社会融合示范社区评选已在实施。流动人员和本地人总是通过各种途径和场景发生联系，社区则是最重要的载体。管理者应该将社区作为引导流动人员和本地人正常互动、消除差异的重要场景，使其不仅仅是社区管理和服务的对象，更是社区建设的参与者。