放管服视阈下高校科研经费管理存在的问题及对策研究

王芳

摘 要：通过归纳总结高校科研经费在实际管理中存在的问题及其成因，结合科研管理出台新政，提出在放管服视阈下完善科研经费管理的对策和建议。

关键词：放管服 科研经费管理 问题 对策

中图分类号：F230  文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2022）02-078-03

习近平总书记在十九大报告中着重强调了创新的重要性。高校科研作为创新的重要组成部分，2016到2020年经费逐年增加（见表1），即使受疫情影响，高校2020年研究与试验发展（R&D）经费支出为1882.5亿元，比上年增长4.8%，经费支出占总研发支出比重为7.7%。逐步增长的科研经费对管理水平提出了更高的要求。2021年10月最新发布的自然基金管理办法、社科基金管理办法最显著的变化有：项目分为预算制项目和包干制项目，直接经费的种类变为设备费、业务费、劳务费，项目预算调剂权限下放等。经费管理办法的变化要求高校承担起建立健全相关制度体系，完善现有管理办法的责任，进而提高科研经费使用效益。高校需要尽快结合本单位现有的管理体制，制定相应内部管理办法，多措并举，优化服务体驗，让科研人员将更多精力投入到研究中去。

一、放管服视阈下高校科研经费管理存在的问题

放管服改革在高校科研经费管理中主要体现在以下方面：“放”即简政放权，将经费使用调剂权等下放给项目负责人及承担单位，将使项目负责人有更多的精力进行科学研究;“管”更多体现的是放管结合，在放的同时还要保证科研经费的规范使用，走出“一放就乱，一管就死”的管理困境;“服”是转变管理职能，由对科研经费的管理，转变为监管与服务并重。

（一）间接费用相关规定不尽合理

2021年最新出台的自然基金管理办法中，间接费用包含绩效和管理费。现行高校科研经费管理制度中，针对不同种类的科研经费间接费用比重不尽相同。横向科研经费的间接费用比例较高，纵向科研经费的间接费用比例低且规定较为严格。对科学研究中所使用的设备、实验室、水电暖等，甚至部分材料消耗，大部分从教学经费支出，只是象征性地从科研经费中计提一部分。这种现象造成教学经费紧张，影响日常教学投入甚至教学质量的提升。大部分科研人员在从事科研工作的同时还肩负有较为沉重的教学任务，间接经费现行规定使得超负荷工作付出得不到应有补偿。由于财政专项经费中没有对科研人员的相关绩效及工资拨款，高校为了长远发展，提升教师科研积极性，只能使用公用经费或自筹经费对科研人员进行奖励，对学校的教学发展及长期规划产生了不利影响。

（二）经费预算编制及规定不科学

最新出台的自然基金管理办法和社科基金管理办法将项目分为预算制项目和包干制项目，但具体的管理规定仍有待项目依托单位制定。最新颁布的中央财政科研经费管理规定仅在人才类和基础研究类科研项目中推行经费包干制。目前绝大部分科研项目管理办法要求项目负责人编制预算。项目预算编制是一个复杂的过程，需要具有预算基本常识，对会计科目的理解，以及对所需物资或服务市价的了解，只有具备这些综合素质，才有可能编制出相对合理的预算。

项目预算编制不合理的原因有以下方面：项目负责人对预算编制缺乏全面考虑，重视程度不够。项目承担单位的科研处、财务处参与预算编制的程度不够，缺乏事前指导及事中服务。缺乏预算绩效评价体系，项目执行过程中只重视相关考核及验收节点的执行进度，忽视预算是否按计划执行，执行效果如何也缺乏考量。结果往往造成突击花费或预算结余。没有相关的评价体系导致项目管理部门及项目负责人不重视预算。

（三）项目结题不结账导致结余经费长期挂账

在科研活动中，正常情况下只有项目结题才算项目完成。如果不能顺利结题，可能会导致：项目终止，退回结余经费;课题撤销;取消以后申请资格。上述一系列的措施使科研项目管理部门和项目负责人对结题工作重要性有足够的认识。目前，国家的科研经费管理政策为了激活科研人员创新动力，赋予项目承担单位和项目负责人更多自主权，客观上也对结余经费放宽了监管。最新的自然基金管理办法规定：准予结题的项目，项目结余经费可由项目负责人所在单位使用。高校为了调动科研人员的积极性，除了有专门的科研经费管理办法规定外，将结余经费的使用权下放给项目负责人。项目负责人在使用结余经费时主观随意性大，超出原预算所列范围，甚至存在结余经费长期挂账现象，结题与结账相互脱节。沉淀冗余的项目结余经费，既增加了管理成本，又存在被挤占的风险，大大降低了经费使用效率。

（四）信息不对称，缺乏顶层设计

科研经费主管部门有：科研处、财务处、国资处，每个部门都有各自的信息系统。在教育系统大力推广信息化建设的大背景下，高校各职能处室信息化水平均有所提升，但横向比较各部门水平参差不齐，且基本未实现信息共享，存在信息壁垒。科研课题从申报立项、采购、经费报销、调整预算到结题审计，需要项目负责人或经办人登录各部门对应系统，填报并打印出纸质单据，通过线下流转的单据在处理时会出现延迟、丢失或重复提交的情况，大大降低了信息交互效率。亟需高校从建设数字化校园的整体角度，协同相关部门进行信息化建设，打造跨部门信息共享平台，实现对科研经费管理的全过程监督。

二、完善科研经费管理的建议

（一）创新间接经费管理办法，释放科研活力

1.顺应科研活动规律，实施项目负责人负责的间接费用包干制。虽然放管服和包干制的政策早已提出，但受到经费管理机制及管理人员意识制约落实迟滞，尚未有通用可执行的规程。按最新的国家自如基金管理办法规定：对于实验室占用，及水、电、气、暖等管理费用支出由高校根据实际管理需要，在充分征求项目负责人意见基础上合理确定。科研绩效由项目负责人自主规划并发放。

2.提高间接费用比例，制定合理的间接费用核算及分摊方法。根据科研项目学科分类不同来确定间接费用比例，对偏重基础理论研究的项目提高间接费用比例，以更好地补偿科研人员的劳动成本，释放科研人员创新活力。需要核算的间接成本包含管理费用和绩效支出，消耗的房屋、设备、水电暖以及高校内部的行政管理费用需要按一定方式分摊计提到不同科研项目中，绩效支出可以直接分摊到科研项目中。可以采用作业成本法，按不同的作业中心归集间接成本，再将作业中心的成本分摊至科研项目。

（二）强化预算编制科学性，实行分类管理

1.高校科研管理部门通过对预算编制的全面指导和监督，提高预算编制合理性和科学性。科研经费管理部门事前通过组织定期宣讲、培训等形式，提高科研人员对预算编制重要性、严肃性的认识。从主观上解决预算编制缺乏整体规划、不够科学的问题。在预算编制过程中，科研处、财务处等预算管理部门深入指导预算编制过程，组织学习与项目对应科研经费现行管理办法及高校财务制度运用专业知识为科研人员科学合理编制预算奠定基础。在项目结题后，通过分析项目实际执行时与预算的差异，总结差异原因为后续项目申请预算编制提供有价值的参考。

2.最新出臺的自然基金管理办法将预算制项目包括直接费用和间接费用，其中直接费用分类变化较大，只包括业务费、设备费和劳务费。这种分类方法简化了预算编制栏目，项目预算具有更大的灵活性，减少了项目实施过程中调剂预算的繁琐手续，提高了资金使用效率。高校的纵向科研项目管理可以参考这种预算分类方法，而横向科研项目由于资金来源为非财政拨款，只要按合同约定完成任务书计划即可，预算编制时只简单区分直接经费和间接经费。上述预算分类方法可以大大降低预算编制难度，为科学编制预算提供制度基础。

3.对预算实行分类管理，更符合科研活动规律。各个领域的项目研究特点不同，如社科类等偏基础理论研究的项目资金预算更偏重于补偿科研人员劳动成本，而存在较多探索性的自然科学类研究直接费用的比重更大。根据科研活动规律对科研经费管理更符合实际，也为预算执行率提高奠定了基础。

（三）建立绩效考核拨款机制，盘活结余经费

1.绩效是成绩与成效的综合，是管理学中对工作结果及影响的一种评价。高校科研经费来源主要包括纵向经费和横向经费，对于各自的管理办法，建立绩效评价体系的相关指标需要进行综合考虑其多元性。在立项初始，根据项目种类划分资助强度，类型相同的项目经费一致。在项目执行过程中，通过绩效评价论证项目前期研究的优选性，按项目排序确定经费资助强度，即通过绩效评价结果来确定资助强度，实现降低风险性的目标。与此同时，通过对预算执行情况进行监管，分析、考评预算完成情况，对结果科学分析并进行奖惩，督促项目负责人按合同要求完成研究任务，实现资金使用效益的提升。在项目结题后，通过对绩效评价结果应用情况进行分析，既能评价科研产出情况又延长了绩效评价周期。

2.在运用绩效考核拨款机制情况下，经费使用效率提高，减少了结余经费。对仍然结余的经费分以下几种情况进行处理：（1）在项目按规定撤项、终止等情况下，将结余经费按来款途径退回，防止结余资金被违规使用、侵占。（2）正常状态的结余资金，明确经费用途和结账时间，将结余资金尽量安排用于基础研究直接支出，优先考虑原科研项目拓展需求，并加强结余资金管理，健全结余资金盘活机制，加快资金使用进度。（3）部分金额较小或使用不便的结余经费，经科研经费管理部门集体决策上报校级会议决定，转为学校统筹使用经费，用于维护使用科研经费购买的设备、后续科研团队人才教育以及新科研项目的研究经费。因为在原项目研究过程中会存在不确定性，进而会有一些新的问题发现或延伸，原来的研究计划只能完成相对应项目的研究任务，所以应该鼓励项目负责人使用结余经费研究新发现或延伸出的问题。

（四）建立科研经费信息化平台

从高校整体层面创立统一的科研项目数据库和信息共享平台：从申报立项、预算、报销到结题审计将全过程数据录入数据库，整合科研项目相关信息，方便科研经费管理者和使用者及时掌握项目动态，为后续决策提供科学依据。涉及高校科研经费管理的各相关部门需要利用信息化手段进行数据对接，跨部门合作实现信息资源共享，实现数据互联互通。涉及数据对接的系统主要是财务管理系统和科研系统，两个系统架构本身存在不合理之处，需要构建信息化的顶层设计、总体思路。

首先，通过对科研经费管理流程进行优化，提高信息化水平，为构建一站式服务平台理清思路。科研经费管理流程优化遵循科研活动客观规律，从项目立项、预算编制、来款认领、日常报销到项目结题，在现有业务流程基础上，运用信息化、智能化技术手段设计和优化管理流程实现相关管理部门信息共享。

优化后的流程包括三个子流程：

1.科研经费入账流程优化。科研人员能自主查询经费到账情况，认领经费并将信息推送至科研部门，由科研部门将科研经费入账通知单和预算审批表在平台共享到财务部门。部门间的单据传递不再依靠人工、纸质方式，这样既形成信息无缝对接，又减轻了科研人员负担，还避免了人工录入产生的数据误差。

2.报销流程优化。报销流程优化包含网上报销系统优化和薪酬申报系统优化。网上报销系统分为日常和差旅报销两个部分：日常报销中发生较为频繁的办公用品、材料费采购可以通过国资处的政采平台完成，大大压减了采购和验收环节所用时间，提升了科研人员服务体验;差旅报销中引入机票、住宿、交通采购第三方平台，通过平台一站式完成差旅采购需求，同时避免了因付款记录对方单位与开票单位不一致而需开具证明等繁杂手续。薪酬申报系统优化分为校内人员绩效、劳务及校外人员劳务。绩效按收入计税，年底时符合年底一次性计税规则的从专门平台进入按相应发放计税。所有劳务发放均通过薪酬申报系统归集并计税后发放，计税办法按税法规定适时调整，在依法纳税的基础上做到合理避税。

3.结题、考核流程优化。2021年颁布的国家自然基金管理办法对预算的调剂大部分权限直接下放到项目负责人，项目负责人对预算及执行需要有前瞻性、全面性的考虑，避免结题时才调整支出。科研人员根据结题要求填写财务数据时可以自助查询财务系统，再由财务人员核对预算执行情况后加盖公章。审计部门通过审阅、抽样查看科研项目相关信息，录入审计系统，将审计结果共享到人事部门作为考核依据。最终将考核评价结果作为项目调整、后续支持的重要依据，将科研资源向考核优秀的项目负责人和团队倾斜，提高科研经费使用效益。

其次，结合优化后的科研经费管理流程，构建综合服务平台。高校需要进行顶层设计，把涉及科研活动的科研处、财务处、国资处、审计处、人事处等相关部门的信息进行整合，建立跨部门的信息共享平台，打通相关部门的数据接口，实现财务数据、科研管理信息等科研信息的全面共享。

在预算环节，预算系统设定预算编制模板，模板按不同科研项目资金管理办法设定相应的预算项目，将预算项目相关描述嵌入到对应项目，使预算填报人更方便、准确地理解预算项目含义，进而能科学、准确地编制预算。对于预算调剂权下放到项目负责人的项目，在设置时就赋予其相应的预算调整权限，并将结果共享到财务部门。财务部门接受预算调剂信息后，财务系统的科研项目额度管理自动匹配调整后预算结果，并根据差额生成相应预算调整凭证。

在报销环节，利用移动客户端开展报销业务。开发或利用现有的OA系统进行采购、提交单据、线上签批操作具有快捷、方便等优点，使科研人员有更好的服务体验，从繁杂的报销细节中解放出来。在采购环节，经费使用者通过引入的第三方采购平台购买商品或服务，系统会冻结相应项目金额，高校与采购平台商家定期结算，在取得发票后由财务部门进行账务处理。整个采购环节的发票流转及付款流程都无需科研人员参与，极大降低了报账的繁琐程度，也提高了财务人员报销效率。

在放管服的大背景下，高校科研经费管理者需要转变管理理念，结合最新的经费管理办法强化自身责任，制定相应内部管理办法，落实经费管理权限，创新服务方式，充分利用大数据、信息化提供人性化、智能化的服务。

参考文献：

[1] 关于印发《国家自然科学基金资助项目资金管理办法》的通知（财教〔2021〕177号）

[2] 姚俊生，袁仁淼.“放管服”背景下高校科研经费管理流程优化研究[J].会计之友，2019（08）：139-146.

[3] 汪春娟，趙春晓.高校科研经费包干制实施探讨[J].会计师，2019（20）：61-62.

[4] 杨文静，谢春红.高校科研经费全过程管理流程构建——以北京市属A大学为例[J].经营与管理，2020（05）：93-96.

（作者单位：天津城建大学财务处 天津 300000）

（责编：贾伟）

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