欧盟环境交易市场发展历程对推动国内碳市场的启示与思考

摘 要：实现双碳目标离不开对经济活动施加影响，而碳交易则是一种较为通行的做法。文章通过对比欧盟与中国的环境交易市场的发展历程，对国内碳市场的发展和建设进行思考和探索。

关键词：欧盟环境交易市场 碳市场建设 碳达峰 碳中和

中图分类号：F062.2

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2022）02-042-03

“实现碳达峰、碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，要把碳达峰、碳中和纳入生态文明建设整体布局，拿出抓铁有痕的劲头，如期实现2030年前碳达峰、2060年前碳中和的目标。”为应对气候变化，减少温室气体排放，我国提出了“30·60”双碳目标。从过往经验看，各国进行了多种尝试，其中碳交易被业界普遍认为是一种成本相对较低、能够较为有效地控制和削减温室气体排放的经济补偿机制。从全球看，2021年11月，全球运行的34个碳市场，覆盖温室气体排放116.5亿吨，占全球总排放量的21.5%。2021年7月16日，中国碳排放权交易市场启动交易，标志着我国的碳交易市场建设从试点地区积极探索的第一阶段，跨入了全国统一交易市场的第二阶段。正所谓“他山之石，可以攻玉”，从欧盟环境交易系统体系的实践，可以对国内碳排放交易市场高质量发展，有哪些启示和助益，值得思考。

一、欧盟环境交易系统（EUETS）

欧盟环境交易系统于2005年1月正式启动。该系统的建立，主要是在《京都议定书》的大框架下，帮助欧盟各成员国满足其各自减排承诺。由于具备体量巨大，在统一的规则下运行等特点，使得该交易系统在全球市场起到了风向标的作用，对后续各国各地区的碳排放交易体系起到了一定的引领作用。

从顶层设计的角度来看，该交易系统成立至今主要可分为四个阶段，第一阶段2005年至2007年（试验阶段）、第二阶段2008年至2012年（履约阶段）、第三阶段2013年至2020年（改革阶段）、第四阶段2021年至2030年（稳定阶段）。

第一阶段（2005年至2007年），该阶段也可被称为缓冲阶段。欧盟成员国为实现《京都议定书》所规定的“承诺在2008年至2021年内，实现温室气体排放量从1990年水平至少减少5%”的目标而设立的缓冲期。系统建立之初，控排交易气体仅有二氧化碳一种，覆盖电力、石化、钢铁、建材（玻璃、水泥、石灰）、造纸等十个行业。欧盟环境交易系统运行首年，完成3.6亿吨二氧化碳当量的碳排放配额交易，交易金额72亿欧元。第一阶段解决了欧洲地区碳排放交易系统从零到壹的跨越，经测算，第一阶段覆盖的行业占欧盟总排放的50%。业界认为一阶段以试验性为主要目的，所以局限性特征也非常明显。较之京都议定书的承诺要求，一阶段在行业的选择上没有纳入运输业，在排放气体中也未覆盖甲烷、氧化亚氮等其他五种常见温室气体。此外，一阶段根据每个成员国提供的国家分配计划以免费分配形式发放配额，这种分配方式最终导致市场配额整体较为宽松，在一阶段临近收关的2007年，经权威机构测算实际二氧化碳排放量比设定配额还要低7%，因此配额的买方需求很弱，价格也随之大幅走低。

第二阶段（2008年至2012年），该阶段時间与《京都议定书》承诺期限保持一致，并且欧盟承诺减排幅度与《京都议定书》要求一致，即以1990年的温室气体排放量为基准计划减少8%。欧盟环境体系进一步扩容，成员国增加了冰岛、挪威和列支敦士登，管控行业新增航空业。控排温室气体种类没有增加仍只有二氧化碳。在二阶段，配额的发放方式与第一阶段相似，免费配额的比例被降低，由95%减至90%。与此同时，受到全球金融危机的影响，欧盟整体排放量减少，因此从市场表现情况来看，价格基本稳定。回顾实际减排效用，二阶段结束，欧盟地区二氧化碳排放总量仅1980年减少81%，并且经济总量实现45%的增幅，单位GDP能耗降低近50%，可谓成果显著。

第三阶段（2013年至2020年），体系成员国增加了克罗地亚，同时管制行业新增化工和电解铝，控排气体首次拓展至全氟化碳（PFCs）、氧化亚氮（N2O）。欧盟对分配方案进行变革，不再考虑国家分配计划，由欧盟委员会统一控制排放总量，按年确定排放上限，第三阶段首年开始逐年减少1.74%的排放上限，确保阶段末实现减排20%以上的期终总目标。在配额分配发放的机制上，改革的步子更大，以拍卖替代免费发放，据估算配额拍卖占比接近六成。配额发放在各控排行业间实施差异化指定策略，提升减排实效。以电力、制造业和航空业三个具有代表性的典型为例：一是提高电力行业配额获得成本，完全以拍卖代替免费发放，部分2019年初新加入成员国的现有电厂除外。二是工业和热力部门的免费配额由2013年的80%降低至30%。三是航空业配额的82%免费获得，15%通过拍卖取得，剩余的3%作为储备部分，根据欧盟2008年11月航空碳税法案，自2012年起，所有从欧盟起飞和降落的航班都要受到碳排放交易体系的管制。此外，由欧盟委员会发起推出新入市储备计划，将欧盟环境交易系统新入市场交易者储备配额中的3亿吨温室气体排放配额进行拍卖，并将拍卖所得资金，用于资助可再生能源和碳捕获与封存技术示范项目。

目前欧盟环境交易体系已正式进入第四阶段，阶段目标设定为在2030年前实现温室气体净排放减少一半以上。随之，欧盟委员会进一步收紧配额总量，以每年2.2%的比例递减。同步建立市场稳储机制（Market Stability Reserve），由欧盟委员会将截至上一年低碳市场的累积的过剩配额总数，即2008年以来的总供给（包含免费发放配额和拍卖配额）减去总的排放量。将过剩配额总数的24%转存入市场稳储机制中。经测算每年交易体系中将会有近1/4的可结转配额在下一年被放入稳储机制并被冻结，可跨年结转配额的数量随之锐减。

从实施情况分析，欧盟环境交易体系的整体运行主要体现三个特点：

欧盟环境交易系统建设四个阶段分步走，采用“摸着石头过河”的方式稳妥推进，控排力度逐步增强。一是行业范围，首期覆盖的电力、石化、钢铁等行业的共性特征是易于核查碳排放量，同时进行碳交易对于该行业的影响相对较小，二期纳入的航空业，由于加入碳交易因素后，大大增加其运营成本，在全球范围内引发巨大反应。二是碳交易配额发放逐步由免费配额向拍卖配额转化，由第一阶段的95%下降到90%再到43%。以循序渐进的方式给予高排放行业时间和空间进行技术更新，避免因减排成本突增对行业产生巨大冲击，甚至影响经济发展。

欧盟环境交易系统根据市场建设情况配套合理的修正机制并有效应对。在第一阶段后期，受到碳排放配额无法结转的刚性约束，直接导致2006年至2007年出现了碳价格大幅跳水。面对市场的反应，欧盟委员会及时调整配额结转策略，从第二阶段起，碳市场价格保持连续。由于受到2008年金融危机影响，碳配额价格出现了持续下跌。欧盟委员会又适时引入配额拍卖机制，建立市场储备机制等手段，以达到稳定价格稳定预期的效果，取得了一定的成效。

欧盟環境交易系统始终坚持市场化原则推进温室气体减排。温室气体控排的主要手段有碳税和碳交易两种。采用碳税制时，政府设定碳价，让市场决定总排放水平。采用碳交易机制时，政府决定总排放水平，让市场决定碳价。实践检验，选择碳交易更好地满足欧盟成员国在《京都议定书》中做出的减排承诺的兑现。

二、国内市场探索与实践

（一）采用建设区域市场的方式探索控排路径

1998年5月，中国正式签署《〈联合国气候变化框架公约〉京都议定书》，成为第37个签约国。

1.清洁发展机制项目阶段（Clean Development Mechanism，下称CDM）。2004年5月，国家发改委、科技部、外交部联合下发《清洁发展机制项目运行管理暂行办法》，设立国家清洁发展机制项目审核理事会，推进清洁发展机制项目。并由发改委、科技部、外交部联合环保总局、气象局、农业部和财政部进行项目审核。《清洁发展机制项目运行管理办法》（2005年10月）和《清洁发展机制项目运行管理办法修订办法》（2011年8月）先后颁布，积极推进清洁发展机制项目落地，随着国内首个清洁发展机制项目北京安定填埋场填埋气收集利用项目的落地，清洁发展机制从2006年开始在国内蓬勃发展。从2006年一季度约40个项目纳入机制，到2007年和2008年每个季度约在150个项目纳入，效果斐然。但随着时间的推移，该机制后期遇到一些困难。一是国际市场减排项目激增导致国内清洁发展项目价格下降;二是国内项目审批收紧导致项目孵化周期拉长;三是后期清洁发展项目在落地时境外合作方往往没有把核心技术转移至境内，使得境内的节能减排技术迟迟没有突破，影响后续的项目落地。上述原因导致清洁发展机制在2013年以后开始逐步萎缩。

2.区域碳排放交易试点阶段。2011年1月，国家发展改革委正式发布《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，首批圈定北京、天津、上海、重庆、广东、湖北、深圳七省市进行首批碳排放交易试点，探索试点交易规则，并制定碳排放权交易试点管理办法，根据本地区温室气体排放总量控制目标，确定温室气体排放指标分配方案，并在此基础上建立本地区碳排放权交易监管体系和登记注册系统。上述七家碳交易所于2013年陆续开市，并在2016年新增福建纳入试点，区域碳排放交易系统达到8家。2015年国内开始试点国家核证自愿减排量（China Certified Emission Reduction，CCER）交易，区域市场增加四川联合环境交易所。国家核证自愿减排量以清洁发展机制作为蓝本。经历近十年的试点阶段，各交易市场为全国市场的创立贡献了可贵的经验。

（二）政策密集出台，控排提速前行

2020年9月，中国在第七十五届联合国大会上提出“二氧化碳排放于2030年前实现‘碳达峰’，2060年前实现‘碳中和’的目标。”2021年4月中共中央政治局集体学习中提到，实现碳达峰、碳中和是中国向世界作出的庄严承诺，各级党委和政府要拿出“抓铁有痕、踏石留印”的劲头，明确时间表、路线图、施工图。2021年9月《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》正式印发，部署推进经济社会发展全面绿色转型，提出推进碳排放权交易市场化机制建设，发展绿色金融等任务措施。企业发展模式将发生重大转变，低碳绿色相关行业将迎来一波高速发展机遇期。政策的密集出台，使全社会对碳交易的关注度达到一个空前高度。随后，各省市分别制定碳达峰、碳中和的具体措施。其中上海首先提出2025年之前达峰，广东与江苏提出率先达峰目标;甘肃、内蒙古、江苏、广东、浙江等实行差别化电价、严控高耗能项目等措施减少一次能源消耗;北京、上海、山西推广新能源汽车，强调绿色出行等。

（三）全国市场鸣锣开市，贯彻绿色发展

2021年7月16日，生态环境部宣布正式启动全国碳市场上线交易。上线首日成交量410.40万吨，成交额21023.01万元，成交均价51.23元每吨，中石油、中石化、华能集团、大唐集团、华电集团、国电投、国家能源、申能集团、浙能集团、华润电力等企业参与了全国碳市场首日交易。

全国碳市场的交易平台在上海启动，全国碳交易注册登记系统落地武汉。全国碳市场的建设采用九省联建的模式，即前期参与试点的九个区域市场所在地共同参与全国平台建设，首批纳入温室气体排放控制的行业为电力。此外，按照《碳排放权交易管理办法（试行）》（下称《办法》）规定，温室气体年排放量2.6万吨以上的电力企业将列入温室气体重点排放单位，首批参与交易的企业数量约为2225家。截至2021年11月10日，全国碳市场共运行77个交易日，配额累计成交量达到2344.04万吨，累计成交金额10.44亿元。

三、启发与思考

从国内发展碳交易近十年探索历程，结合欧盟环境交易系统全方位的实践经验，未来国内碳交易市场创新发展前景广阔。

（一）进一步完善碳交易制度的顶层设计

目前全国碳市场已经成功上线运行，碳交易的概念在广泛宣传后获得了社会各界的共识，形成了非常正面积极的影响力。随着全国碳交易的建立，整个交易体系的顶层设计显得愈发重要，主要体现在以下几方面。一是加快上位法的制定。目前碳交易领域主要依靠各交易所制定的交易规则作为运行的主要依据，缺乏完整的法律文件作为制度支撑。对于交易中产生的碳资产、交易双发的责权利如何界定仍存在模糊地带，而相关法律制度的制定能够很好地填补这些空白。二是需要对配额价格的稳定机制进行逐步完善。以欧盟环境交易系统的经验看，配额的价格易受配额发放总额、经济周期、行业特性、配额结转政策等因素影响产生大幅波動，进而影响减排的实际效果。因此可以尝试采用有偿配额发放机制，用于稳定价格走势和对价格变化的预期，能够帮助市场参与者做好近期安排和远期规划。三是配额的消纳机制。碳排放配额一般允许跨期使用，这类措施可能会使在跨期或者叠加期形成配额较为富裕局面，需要有一定的机制安排可使得整体配额的总量处于较为合理可控的范畴。

（二）进一步丰富碳交易市场参与主体

全国碳市场上线至今，碳配额的交易主体目前限于重点排放单位。交易主体数量有限，首批纳入全国碳市场的是2000多家电力行业重点排放企业，潜在交易双方对配额的需求趋同，形成交投活跃的市场氛围还需一定时日。后续，随着碳市场的控排行业的逐步扩容，情况会得到改变。一是下一阶段化工、电解铝、航运等重点行业将逐一登陆市场展开交易，市场参与主体进一步扩容，行业进一步丰富。二是适时允许各类投资机构参与全国碳市场，为全国碳市场交易的纵深发展提供助力，拓宽控排企业节能降碳的需求交易对手方，以市场化的方式为控排企业通过增强碳资产管理能力的提升综合收益。也会对碳交易市场的价值发现机制的形成产生正向贡献。三是建立完善碳普惠机制。从广东等地区碳市场的试点经验看，将个人的绿色低碳减排行为纳入体系，根据一定的测算规则转化为减排量，为社会贡献绿色综合收益，这样做能够很好地带动全社会的参与，达成绿色共识，携手共同促进碳达峰、碳中和目标的实现。

（三）金融创新助力碳交易提速

在碳交易市场试点过程中，各类金融机构进行了不少有益的尝试。截至2021年6月末，我国本外币绿色贷款余额达到13.92万亿元，金融机构和企业累计发行的绿色债券规模达1.6万亿，含ESG主题概念类基金和使用ESG投资策略构成投资组合的基金约270多支，存续规模超过3000亿元，绿色金融的整体规模领先全球。随着全国碳交易市场的上线，绿色金融范围进一步延展至碳市场和碳交易。一是对传统信贷业务的创新，通过碳资产质押、回购等模式，运用碳排放权的市场估值，为企业盘活存量碳资产，提升碳资产流动性。为打造上海国际绿色金融枢纽，《上海市碳排放权质押贷款操作指引》由人行上海分行、银保监会上海监管局、上海生态环境局于近日印发，为商业银行办理碳排放权质押融资提供法律支撑。二是完善碳足迹在企业信贷评审环节的运用机制，将企业的节能减碳情况与金融机构的碳核算和披露机制、环境气候风险分析和管理机制、ESG评价管理机制及信息披露等管理手段相衔接，拓宽碳交易数据的运用范围。三是以碳为载体丰富金融产品的创新。在企业领域，有绿色ABS、绿色基础设施REITS、碳中和债等碳金融产品。在零售方面的消费贷款要重点对于新能源汽车购车予以鼎力支持。碳排放权、新能源金属等期货品种创新工作已被提上议事日程。四是做市商、期货交易等金融交易模式的创新。通过将金融机构引入碳交易市场，开展做市商交易，开展期货金融服务业务，进一步提升碳交易所的活跃度。

参考文献：

[1] 刘志强，唐艺芳，谢伟伟.碳交易理论、制度和市场.中南大学出版社，2019.

[2] 鲁政委，汤维祺.欧盟碳交易机制（EU-ETS）简介.兴业研究，2016（5）

[3] 蓝虹.央行绿色金融系列政策为金融支持碳中和实现奠定了基础.中国人民大学生态金融研究中心.https：//www.163.com/dy/article/GF1UOLU40519C6BH.html

[4] 邬博华.他山之石看碳中和，海外碳市场的道与术.长江证券，2021（3）

[5] 中国金融学会绿色金融专业委员会课题组.碳中和愿景下绿色金融线路图研究.2021：12.

（作者单位：交通银行总行普惠金融事业部 上海 200000）

[作者简介：丁承，交通银行总行普惠金融事业部副总经理。]

（责编：贾伟）

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