我国农村集体经营性建设用地入市进展探索

郭锦涛 薛忠华 林嘉诚 金典

摘 要：集体经营性建设用地入市有助于构建城乡统一的土地市场、增加农民收入、推动乡村振兴。文章在已有的大量研究基础上，通过对集体经营性建设用地入市的必要性及意义、存在的问题和对策建议等方面进行文献梳理，以期为进一步的理论研究和政策实践提供便利。

关键词：集体经营性建设用地;土地市场;增值收益分配

中图分类号：F321.1 文献标识码：A 文章编号：1005-6432（2022）02-0040-02

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2022.02.040

随着我国城市化进程的迅速推进，对建设用地的需求也日益增加，但在城乡二元土地制度下，农村土地市场的巨大潜能受到限制。2015年，全国人大常委会对“三块地”改革试点工作做出了正式授权，其中集体经营性建设用地入市改革的政策措施在各试点地区推进最为深入，其改革的实际成效也最为明显。2020年新修订的《中华人民共和国土地管理法》正式实行生效，这为集体经营性建设用地入市奠定了根本的法律基础。在此背景下有必要对学术界关于集体经营性建设用地入市的研究成果进行分析，以期为后期改革的持续推进以及相关研究提供参考。

1 集体经营性建设用地入市的必要性及意义

吕萍等（2018）认为城乡分割的二元土地制度是限制土地要素在城乡之间有序流动的主要原因， 并已经成为城乡统筹发展的关键障碍，因此有必要推进集体经营性建设用地流转。魏来，黄祥祥（2020）指出，为了健全统一的土地市场，就需要保证农村集体经营性建设用地与国有建设用地在共同发展权方面拥有平等竞争的地位，而集体经营性建设用地入市可以有效打破政府在一级土地交易市场的垄断状况。刘探宙，杨德才（2018）以泸县为例，指出集体经营性建设用地入市不仅可以帮助农民获得更多的收益，而且能为当地农业的新型发展带来更多的选择与机遇。王瑞民，刘守英（2018）认为，对于农村地区缺乏有效抵押品的小微企业而言，他们不仅可以在集体经营性建设用地入市后获得土地的稳定使用权，而且可以利用集体土地的使用权进行抵押贷款，以此来缓解融资难的问题。

2 集体经营性建设用地入市存在的问题

2.1 入市中的法律制度问题

郑风田，焦万慧（2015）认为法律没有明确规定拥有集体土地所有权的农民集体的具体构成要素和运行原则，也没有明确产权代表和执行主体的权限与地位。Li Huang（2018）认为过去我国法律规范严格限制集体建设用地流转，许多地方通过“良性违宪”来突破现行法律的限制，后期虽然国家通过“授权立法”模式进行改革，但法律规范严重滞后于社会现实的发展。尽管《土地管理法》的修订为农村集体经营性建设用地入市解决了基本的法律制度障碍，然而其中仍然存在不完善的地方。陆剑，陈振涛（2019）认为农村集体经营性建设用地依旧缺少法律地位与法律规则，这主要表现在其使用权的设立规则缺位、确权制度缺位与权能受限制。

2.2 入市土地范围与市场受限制问题

刘亚辉（2018）指出存量集体经营性建设用地呈现地块零碎与用途混合的态势，虽然对这一情况已有现行的整治措施，但在实际操作过程中，由于地块与政策的特殊性，依然难以较好地执行入市操作。刘守英（2013）指明我国当今土地市场实际上是由地方政府主导的市场，导致供求被严重扭曲。陈明（2018）认为改革中的土地要素市场仍然未能完全开放，各个试点地区推进入市的行为本质上是在政府的直接干预下进行的，没能充分体现出各类市场主体的意志，并且在入市价格等方面市场化程度较低。舒帮荣等（2018）将集体经营性建设用地入市流转分为政府主导和市场主导两类，认为虽然现在未完全由市场进行配置，但会逐渐形成“隐性市场→政府主导→规范市场”的演化路径，将来会建立规范化体系下市场主导的集体经营性建设用地入市机制。

2.3 增值收益分配问题

王小映（2014）重点关注政府能否参与收益分配的问题，其认为政府允许规划变更用途与加强土地开发强度的行为引起的集体经营性建设用地增值是个别性的并且差异较大，基于公平角度应该归公。陈红霞，赵振宇（2019）认为集体经济组织内部进行的土地收益分配缺乏合理性和制度保障，很容易导致分配不公。黄庆杰，王新（2007）认为在农村集体土地流转与收益分配中，农民的知情权、参与权、决策权往往受到侵犯，因此也很难保障农民的权益。在新修订的《土地管理法》中并未涉及此内容。岳晓武（2019）认为这是恰当的，根据收益分配“初次分配基于产权、再次分配基于税收”的原则，集体经营性建设用地入市產生的土地收益应该属于集体建设用地的所有权人，政府可以通过税收等方式进行收入再分配。

3 完善集体经营性建设用地入市的对策建议

3.1 建立完善的集体建设用地市场体系

陆剑（2019）将集体经营性建设用地入市过程中必要的市场体系简要概括为集体经营性建设用地出让规则体系、土地利用规划制度体系、土地价格管制与土地收益分配体系三方面。管必英，王双金（2020）主要针对市场体系构建提出了自己的建议：首先，健全入市相关制度。对入市主体身份与建设用地产权进行严格界定，明确产权关系。其次，建立国有与集体建设用地同等运行机制。主要涉及产权管理一体化、用途管制一体化与资产管理一体化，给予农民权益更好的保障。此外，统筹入市相关配套规则，表现在合规合制规则、依法登记规则与自治管理规则上，为入市以及市场交易整体过程提供有力保障。

3.2 构建利益均衡分配机制

陈红霞，赵振宇（2019）认为应当从以下四个方面建立集体经营性建设用地入市收益的利益均衡分配机制：一是收益共享机制。增值收益应当是由地方政府、集体组织与农民个人共享的。政府可以提取调节金进行农村反哺，集体组织则可以用来扩大生产或经营建设，农民则积极维护自身利益。二是差异化的分配机制。对于农村内部收益而言，根据权利主体的各自权属进行差别化分配。三是股权化分配机制。即确立股权制，将利益确权分配到各个农户手上，享受土地分红。四是长效分配机制。集体经济组织应该更多考虑将收益优先用于基本社会保障的建设，努力提高农民集体的生活水平和生活质量。

3.3 统筹“三块地”改革

严金明等（2018）提出明晰“三块地”范畴，政府要更精准确权、更完善赋权，赋予农民自由选择土地微观功能的权利，让农民可以根据自身需求选择相应的产权交易市场。陈耀东（2019）建议进一步明确土地征收和集体经营性建设用地入市之间的关系，对于同时符合土地征收与入市流转的集体经营性建设用地，应当优先适用于集体经营性建设用地入市的有关规定。陈明（2018）認为“三块地”改革中最重要的便是突出农户个人收益水平增加，保障集体收入合理利用。刘探宙，杨德才（2018）提出应发挥“三块地”改革的综合统筹的叠加效应。

4 研究述评

综上所述，学者们从制度建设、收益分配等方面指出现在的困境，并提出了相应的对策建议。农民作为集体经营性建设用地入市的重要参与者和集体土地所有权的实际主体，尽管学界研究都明确要保障农民权益，但从其实现路径、影响因素及其作用机制方面进行深入、系统的研究目前总体上还很少看到。同时由于改革时间有限，有效数据量较少，已有研究多针对特定地区进行案例研究，有深度但缺乏广度，难以揭示一般性的改革经验。因此，如何系统地揭示集体经营性建设用地入市中农民权益实现的主要路径及其中的关键影响因素，并进行有效的多案例比较和分析，形成可复制可推广的政策建议，值得进一步的探讨。

参考文献：

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