浅析中国区域创新政策的措施与效用

叶世杰

关键词：中国区域;创新政策;创新型城市试点;创新水平

中图分类号：F12        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2022）06-0142-04

引言

创新是引领中国经济健康持续发展的关键因素，中国的创新经过几十年不断的发展，在众多领域取得了令世界瞩目的辉煌成绩。党的十八大以来，“建设世界科技强国”这一议题再次被社会各界所关注，从“科教兴国战略”到“创新驱动发展战略”，创新发展在实现中华民族伟大复兴的过程中所起的作用越发重要。

中国特有的社会主义国情决定了政府在推动创新发展过程中所扮演的重要角色，中央及各级地方政府通过制定一系列创新政策推动创新发展。相关数据统计显示，20世纪以来，中国的科研投入和创新融资增速均位于世界前列。“第十三个五年规划”文件中明确指出，到2020年中国的科研投入要达到GDP的2.5%，政府对创新发展的支持力度在逐年加大。

20世纪90年代末学术界提出了“区域创新体系”这一全新概念，充分利用区域创新比较优势提升区域创新能力已成为各国关注的焦点问题。城市作为创新的重要载体，不仅是创新资源的聚集地，也是创新产出和应用的重要基地，因此充分挖掘城市创新潜力，建设具有强大带动力的创新型城市，成为中国推进创新驱动战略的重要抓手[1]。为了探索城市在区域创新体系中的作用，中国于2008年将深圳市列为第一批创新型试点城市，随后陆续在不同城市推广该试点政策，截至2018年，创新型试点城市已增加至78个。

创新型城市试点政策作为新世纪中国区域创新政策的重要方针之一，从试点到全国推广历时十几载，试点政策是否推动了区域创新能力的提升。为此，本文通过梳理中国创新发展现况和创新型城市试点政策的相关文献，了解创新政策对中国创新发展的效用机理，以期为创新政策的评级指标提供理论依据和实践方向。

一、创新型城市试点政策的内涵和文件解读

科技部印发的《关于进一步推进创新型城市试点工作的指导意见》指出，为继续贯彻落实科学发展观，加快落实提高自主创新能力，充分发挥城市在推进自主创新、加快经济发展方式转变中的核心带动作用，在已有的试点基础上推广创新型城市建设。

文件中提出了创新型城市建设的八大主要任务，分别是确立城市创新发展战略、加快经济发展方式转变、促进经济社会协调可持续发展、大力增强企业自主创新能力、加强创新人才培养和创新基地建设、加强创新服务体系建设、营造激励创新的良好环境和推进体制改革和管理创新，八大任务涵盖了创新建设纲领到创新发展举措各级层面。

创新型城市试点政策是新世纪区域创新政策的重要组成部分，同时创新型城市建设也是中央与地方创新协同互动的重要举措之一，那么实际中试点城市的创新发展是否达到了预期的目标？试点城市的创新发展水平是否得到了有效的提升？为了解决这一系列问题，本文从试点政策文件出发，收集整合相应的创新发展文献和数据，为政府进一步总结试点政策经验提供理论基础与实践基础。

二、创新型城市试点政策文献综述

创新型城市建设是一个由浅入深、逐渐推开的探索式发展过程，同时也是政府参与区域创新发展的一次重要尝试。已有文献对此类政府参与型的创新活动做了相应的分析，本文从两个层面进行文献的整合分析，一是政策结果层面，包括创新产出成果、创新水平等;二是政策传到层面，包括政策补贴、创业环境和人才引进等。

已有研究表明，政府创新政策有利于区域创新水平的提升：微观视角的研究发现，创新政策通过设立创新补贴资金提升了企业创新支出规模，企业创新活力的释放进一步推动企业专利申请量和授权数量的大幅度增长，企业申请专利的数量和政府的创新补贴呈显著正相关联[2]。从以产业政策为代表的中观视角来看，试点政策积极推动了产业活动创新发展，产业政策的资助显著提高了企业的专利申请授权量[3]，并且对非国有性质的企业提升作用更为显著。除此之外，试点城市实施的大量产业政策给本地企业带来了利好信号[4]，有助于缓解企业面临的融资约束进而降低企业创新成本，因此有助于城市創新水平提升。从宏观层面上看，政府创新试点政策有利于促进区域创新效率提升[5]，并且要求试点政策需要在持续性方面紧跟环境变化而改变。除此之外，创新政策的实施极大地改善了区域创新环境，直接或间接降低了企业的创新成本[6]。另外，创新政策大大加速了区域产学研体系的形成与发展[7]，区域创新体系的形成进一步推动了创新数量的激增。政府主导的创新政策在推动创新产出的同时，也带动了创新效率的提高，增强了区域创新竞争力。

创新补贴是政府推进城市创新的重要手段之一，创新补贴通过减免专利在申请授权过程中的一些中间费用降低了企业创新成本、成本的奖励间接促进了企业创新的热情，在一定程度上能提高申请的专利质量[8];除此之外，创新补贴通过完善知识产权保护制度建设、优化社会创新资源配置等手段也有效促进了区域创新水平的提升。

创新型试点政策中重点指出“加强创新人才培养和创新基地建设”这一建设方针，在推进创新型城市建设的过程中着力扶持创新性人才和团队，通过营造一个开放友好的创业环境促进创新的良性发展。已有研究表明，试点地区的创业对于创新的发展具有重要的推动作用。试点政策通过设立创业科研基金、构建大众创业平台、立法保护知识产权等措施有效推动了一批新型中小企业的兴起[9]，并且新诞生的企业很大程度上隶属于高科技行业，试点政策在提升创业水平的同时很好地兼顾了创新的发展。从政策重点扶持的主体来看，试点政策通过直接的扶持有效促进了高校、研究所和企业这三类主体的创业发展[10]，并间接影响创新创业的绩效。从某种程度上而言，试点政策通过创业激励间接促进了城市创新水平的发展。

试点政策文件中明确指出，“创新型城市试点工作应深入落实人才强国战略，不断促进人才的有序流动。”因此，创新型城市试点可能会通过人才引进对技术创新带来重要影响。已有研究也表明，城市的人才引进政策对区域创新发展具有重要的推动作用。如王辉耀研究发现，人才引进通过拓宽创新资源和完善创新就业竞争机制等产生一大批标志性原始创新，解决了一部分行业创新瓶颈问题，进而推动了区域创新的健康持续发展[11]。通过人才引进提升了区域创新能力并缩小了与国际前沿技术领域的差距，区域创新能力的提升间接推动了区域经济发展和产业结构升级[12]。此外，试点政策通过人才引进逐渐形成新的比较优势，人才引进的外部性也有利于区域创新的健康可持续发展。

三、模型设计和实证回归

（一）模型设计

除了上述的理论分析，本文还通过引入实证模型来进一步阐述创新型城市试点政策的效用与措施。由于“创新型试点城市”具有逐步实施、分批推广的特征，这赋予了创新型城市试点政策“准自然实验”的性质。再者创新型城市试点政策的推广是分批次进行的，用传统的双重差分模型会损失政策的时效性。此外，为了充分利用试点城市在时间和区域两个层面上的差异特征，本文借鉴前人的做法，使用多期双重差分法进行处理，具体如模型（1）所示。

在变量选取上，被解释变量为创新型城市的创新发展，为了消除“唯创新数量”结果导致的偏差，本文选用寇宗来[13]发布的《中国城市和产业创新力报告2017》中的城市创新值数，以此表征城市创新发展水平。

本文的核心解释变量为创新型城市试点政策，用虚拟变量进行赋值：试点城市在推广政策的当年及以后年份取值为1，其余取值为0。

控制变量方面参考李政[1]的做法，本文设定以下控制变量，分别有：外商直接投资水平用地区外商直接投资总额与地区生产总值之比代替，其中外商直接投资的计量单位按照《中国统计年鉴》中的人民币对美元汇率进行换算;人力资本水平基于数据的可获得性，用地区高校在校学生人数和地区年末总人口之比代替;产业结构水平用地区二、三产业产值比上地区生产总值替换;金融发展水平用地区年末存贷款总额比上地区生产总值表示;城市化水平用地区市辖区人口比上全市人口测得。

此外，考虑到样本和数据的可获得性，本文最终选取了2003—2016年中国266个地级市为样本，并在此基础上进行相应的实证回归。

（二）实证回归

表1报告了创新型城市试点政策对城市创新水平的影响，根据模型1的结果可知，创新型城市试点政策（test）的系数在1%的水平上显著为正，初步说明创新型城市试点政策有助于城市创新水平的提升;考虑到城市的创新水平的变化趋势可能会存在“路径依赖”的特点，为此模型2加入了时间固定效应，从设置的年份虚拟变量系数来看，城市创新水平的时间虚拟变量系数呈现逐年上升的趋势，并基本都在1%的水平上显著为正;为了消除城市个体特征对估计结果造成的偏差，模型3进一步控制了城市个体固定效应，结果显示，创新型城市试点政策对城市创新水平的促进作用仍然显著。

除此之外，为了验证城市创新指数的合理性，本文采用城市人均专利授权数量进行替换进行稳健性检验，回归结果如表2所示。不难看出，在替换了被解释变量城市创新指数以后，依旧可以得到创新型城市试点政策有助于城市创新水平的提升这一结论。

四、结论与建议

创新对经济社会发展的支撑引领作用日益凸显，提高城市的创新水平有助于建设创新型国家。其中，创新型城市试点政策作为创新驱动发展战略的推广，同时也是政府推动城市创新、为创新型国家建设提供有效支撑的重要措施。

創新型城市试点政策在促进创新产出的同时有效推动了城市创新水平的提升，这也达到了政策的预期目标。为此，本文建议，在有效系统总结创新型城市试点政策经验的基础上，进一步推广创新型城市试点政策，推动城市创新水平的全面提高。此外，在推广试点政策的同时应坚持因地制宜、实事求是的基本原则，对于不同城市采取相应的创新扶持政策，提高国家创新体系的灵活性和多样性;继续探索不同发展模式的创新发展道路，完善城市创新体系，推动区域创新水平的提升。

参考文献：

[1]  李政，杨思莹.创新型城市试点提升城市创新水平了吗？[J].经济学动态，2019，（8）：70-85.

[2]  诸竹君，黄先海，王毅.外资进入与中国式创新双低困境破解[J].经济研究，2020，（5）：99-115.

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[4]  Klenow H.P.J.Misallocation and Manufacturing TFP in China and India[J].Quarterly Journal of Economics，2009，（4）：1403-1448.

[5]  罗伟，刘晨，葛顺奇.外商直接投资的工资溢出和关联效应研究[J].世界经济，2018，（5）：147-172.

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[10]  余泳泽.政府支持、制度环境、FDI与我国区域创新体系建设[J].产业经济研究，2011，（1）：47-55.

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[12]  孙玉涛，张帅.海外青年学术人才引进政策效应分析——以“青年千人计划”项目为例[J].科学学研究，2017，（4）：511-519.

[13]  复旦大学产业发展研究中心，寇宗来，杨燕青.中国城市和产业创新力报告（2017）[R].2017.

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