我国高等教育第三方评估：沿革、困境与展望

董小平，魏心玙

(1.厦门大学 教育研究院，福建 厦门 361005；2.重庆师范大学 教育科学学院，重庆 400030)

第三方评估作为现代高等教育质量保障的重要手段，是我国高等教育评估制度现代化的重要组成部分。改革开放以来，尤其我国《高等教育法》明确提出“教育行政部门负责组织专家或者委托第三方专业机构对高等学校的办学水平、效益和教育质量进行评估”后，高等教育第三方评估得到迅猛发展，并已成为我国高等教育高质量发展的重要支撑。有鉴于此，笔者认为有必要系统梳理我国高等教育第三方评估发展脉络，探析其发展困境并展望其发展方向，这对加快高等教育评估制度现代化进程、助推高等教育高质量发展具有重要的实践意义和时代价值。

一、高等教育第三方评估的意蕴

理解高等教育第三方评估是准确把握其发展脉络、分析其发展困境的逻辑基点，而关键在于厘清评估和第三方之所指。

(一)评估的含意

理解评估是认识第三方评估的关键。何谓评估？美国学者斯塔弗尔比姆(D.L.Stufflebeam)通过考察认为，评估概念源自具体实践情境或某种哲学观点，不同人具有不同认识[1]。事实上，评估在研究领域被多元地解读，其中典型的观点如德国《评估》杂志主编莱茵哈德·斯托克曼(R.Stockmann)认为：“评估是一种工具，借助它，不仅可以对观测到的社会变革进行终结性的测量、分析和评价，也可以为过程的合理调控生成形成性的数据”[2]；美国教育家比贝(C.E.Beeby)认为：评估就是评估者“系统地收集信息和解释证据的过程，在此基础上作出价值判断，目的在于行动”[3]；我国学者主流观点认为：评估是“源于某种目的，评估主体采用科学模式，引出或导出评估对象或范畴的价值的过程”[4]。尽管评估是一个发展的概念，不同学者或不同时期对其描述存在差异，但其共同点都涉及评估主体、评估对象、评估方法、评估用途等要素及其要素之间的特定关系。所以，可把评估理解为特定评估主体通过获取和分析特定对象信息，采用科学程序与方法引出或导出特定对象价值，以实现改进特定对象目的的实践活动。

(二)第三方的内涵

“第三方”在不同语境中使用既有共同性，又有差异性。从目前“第三方”使用来看，其至少有三种具有独特语境的用法。一是专业独立的第三方。从经济学视角看，第三方主要指在生产经营过程中独立于合同双方之外的、独立完成中间必要环节的专业性企业；其目的在于促进交易的公平，最终实现三方共赢[5]。其中，第三方并不分享第一方和第二方的关联利益，但在第一方和第二方的关联利益之外享有其他利益。二是利益关联的第三方。从法学视角看，第三方主要指在某起具有争议的事件中享有权益但不属于事件直接双方当事人的一方[6]，其具有独立的请求权。其中，第三方在第一方和第二方的关联利益点上具有关联性。三是立场中立的第三方。从行政学视角看，第三方主要指与第一方(委托方)和第二方(承担方)既不具有行政隶属关系，也不存在经济利益关联的具有中立性的一方[7]。其中，第三方在第一方和第二方的关联利益点上具有完全独立性。

在教育领域，不同学者对“第三方”的理解见仁见智，但主要以上述三种视角为基础来引申诠释“第三方”。同时，更多学者趋向于将“第三方”理解为存在于政府、学校之外的中介性机构，强调“第三方”相对政府和学校的独立性。

在评估领域，评估作为一种专业的价值判断活动，评估实践本身就需要关照政府和学校的利益或立场。因此，从综合性视角理解“第三方”，更有助于其功能发挥和实践创新。

有鉴于此，可以把第三方看作是在实体上独立于评估对象与其他评估利益主体之外的、在评估利益焦点上能同学校和其他利益主体保持适当中立关系的专业性机构或组织。

(三)高等教育第三方评估的意蕴

高等教育第三方评估是指在特定的关系体中具有第三方特性的专门机构或组织，以高等教育为对象，以改进对象为目的，引出或导出高等教育价值的实践活动。具体讲，高等教育第三方评估至少具有三个特征。一是以高等教育为对象的价值实践活动，是专门机构或组织通过获取和分析高等教育信息，采用适切的程序和方法，对高等教育提供的服务作出价值判断，并改进高等教育实践的活动。二是评估机构或组织在法人上相对独立于评估对象和其他利益主体，在评价内容上同评估对象和其他利益主体不具有利益交叉关系。三是评估机构或组织在能力上能胜任评估实践活动，实现三方中任何一方或几方的利益关切。

在我国，开展高等教育第三方评估实践的机构或组织主要有公益性评估机构或组织(如体制类评估机构、公益性社会组织)和非公益类评估机构或组织(如企业型评估机构、盈利性组织)，前者以承担政府委托类评估实践为主，后者以自发性评估实践为主。

二、我国高等教育第三方评估沿革

改革开放以来，我国高等教育第三方评估获得长足发展，按照其在不同时期的实践特征，至少可以划分为三个不同发展阶段。

(一)萌芽阶段：高等教育第三方评估制度初现端倪

1985—1993年是我国高等教育第三方评估思想萌芽阶段。此阶段，我国高等教育评估制度在探索中逐步形成，高等教育评估实践由政府直接组织实施，国外高等教育评估理论被广泛引介并逐渐本土化，我国高等教育第三方评估制度并未在政策文本中明确确立，但高等教育第三方评估思想已在相关政策文本中体现，这为后期高等教育第三方评估实践发展奠定了重要基础。我国高等教育第三方评估在两个方面取得重要进展。一是提倡开展高等教育第三方评估实践。如明确提出在教育评估中“注重教育界、知识界和用人部门等社会力量的参与”；“组织教育界、知识界和用人部门定期对高等学校办学水平进行评估”[8]；“组织党政有关部门和教育界，知识界以及用人单位进行的社会评估为重点……鼓励学术机构，社会团体参加教育评估”[9]；要求“社会各界要积极支持直接参与高等学校的建设、人才培养、办学水平和教育质量评估”[10]。二是主张建立高等教育第三方评估机构。如提出政府要转变职能,由对学校的直接行政管理转变为宏观管理，建立有教育和社会各界专家参加的咨询、审议、评估等机构[11]。

(二)成型阶段：高等教育第三方评估实践加速发展

1994—2009年是我国高等教育第三方评估实践发展期。具有第三方性质的高等教育评估机构或组织开始参与高等教育评估实践，这开启了我国高等教育第三方评估制度发展的新阶段。我国高等教育第三方评估至少在三个方面取得重大突破。一是高等教育第三方评估地位在制度中强化。如明确提出“本科教学工作……将委托高等学校教学工作评价专家委员会实施，同时吸收社会力量参与”[12]，“逐步培育和依托社会中介组织开展评价活动，建立独立的社会化科研评价体系”[13]。二是各级各类高等教育第三方评估机构或组织纷纷建立。包括全国性评估机构，如高等学校与科研院所学位与研究生教育评估所、教育部高等教育教学评估中心；地方性评估机构，如上海市教育评估院、江苏省教育评估院、重庆市教育评估院、福建省教育评估研究中心等；企业型评估机构，如大学排名机构、评估咨询公司等。三是高等教育第三方评估活动系统开展。教育部或地方教育行政部门开始委托具有第三方性质的评估机构开展评估活动，如教育部委托教育部高等教育教学评估中心实施合格评估、选优评估、随机评估、教学工作水平评估、独立院校评估试点、研究生培养质量评估等，教育部委托有关专家委员会、部分地方教育行政部门委托地方专业性评估机构组织开展高等职业院校人才培养工作水平评估、人才培养工作评估等；第三方评估机构积极开展自发类评估，如校友会中国大学排行榜、网大排行榜、武汉大学排行榜、上海交大排行榜等，部分企业型评估机构也组织开展学生成长评价、教学质量评价和毕业生就业质量评价等。

(三)壮大阶段：高等教育第三方评估制度丰富发展

2010年至今是我国高等教育第三方评估制度的创新发展期。在管办评分离体制机制改革背景下，我国高等教育第三方评估迎来了新的发展契机，并成为中国特色高等教育评估度制度创新的重要组成部分。此时期我国高等教育第三方评估制度获得创造性发展。一是高等教育第三方评估制度在实践广度和深度上更加凸显。如提出“开展由政府、学校、家长及社会各方面参与的教育质量评价活动”[14]；建立健全“以学校自我评估为基础……政府、学校、专门机构和社会多元评价相结合的教育教学评估制度”“建立与‘管办评分离’相适应的评估工作组织体系，充分发挥第三方评估的作用，由具备条件的教育评估机构实施相关评估工作”[15]；要求“强化国家教育督导，委托社会组织开展教育评估监测”[16]，“积极采用第三方评价，提高科学性和公信度”[17]；明确“支持专业机构和社会组织规范开展教育评价”[18]。二是第三方评估机构规模进一步扩大。浙江、黑龙江、江西、四川、云南、湖北等省份先后成立专业性教育评估机构(个别省份挂靠教育科研机构)，个别地级市也有成立教育评估机构；众多从事教育评估服务的社会组织或企业型评估机构集中兴起[19]。三是高等教育第三方评估实践创新发展。如教育部或地方教育行政部门委托第三方评估机构实施本科教学工作审核评估、新建本科院校教学工作合格评估、工程教育专业认证、临床医学专业认证、师范类专业认证、新一轮本科教育教学审核评估、高职院校适应社会需求能力评估等。与此同时，大学排行榜种类呈现多样化、国际化、精细化发展趋势，评估对象由最初的院校综合排名逐步拓展到校友捐赠排行、学科专业排行、就业竞争力排名等领域。

三、我国高等教育第三方评估困境

我国高等教育第三方评估呈现创新发展趋势，并已成为中国特色高等教育评估制度更具活力的组成部分，但要有力支撑高等教育高质量发展，其仍然面临亟需破解的重要问题。

(一)评估机构公信力受疑，评估实践约束力缺乏

我国高等教育第三方评估机构公信力和约束力发展遭遇瓶颈。一是第三方评估机构公信力遭受公众质疑。政府对公益性评估机构的设置、干部任免、人事管理、资源支持、事业拨款、考核评价等都具有控制力，公益性评估机构与政府管理部门之间的必要独立性机制不健全，公益性评估机构实践自主性不强，公众把公益性评估机构评估同政府评估同一，而非将公益性评估机构的评估实践视为第三方评估，从而引发公众质疑其评估实践的中立性。通过市场机制获取评估项目的企业型评估机构虽拥有高度独立性，但其逐利本能引发公众对其评估的客观性信任度降低。二是第三方评估实践缺乏必要约束力。我国高等教育评估工作起步晚、发展历程短，第三方评估行业尚未形成完善的市场秩序与自律机制；规范第三方评估机构的约束性机制缺失，仅有的约束性意见多为倡导性、建议式工作文本，难以对日益扩大的第三方评估市场形成强有力的管控。尤其对从事大学排行等业务的企业型评估机构而言，其市场准入与退出机制尚未建立、评估实操规范与技术标准缺乏引领，降低了各方利益主体对第三方评估机构专业性的期望值。

(二)评估数据可靠性偏低，评估指标合理性受制

我国高等教育第三方评估实践在信息获取和评估指标采用上存在机制障碍。一是获取的信息数据信度偏低，不足以为价值判断提供可靠事实基础。公益性评估机构评估依赖的信息数据主要通过高校自我评估和行政渠道采集供给。公益性评估机构评估结论同政府教育资源配置或问责机制直接挂钩，在某种程度上致使高校供给信息数据的客观性、真实性、准确性受损。企业型评估机构获取评估高校所需信息数据的渠道有限，其主要依靠高校在互联网上的公开信息或自愿填报的信息数据，前者信息数据的及时性、准确度低，且大多存在结构性缺失，后者目的强且缺乏必要监督机制，最终导致评估结果误差偏大。二是评估指标选取不尽合理，难以为结论判断提供全面支撑维度。公益性评估机构应政府委托开展的评估活动的指标设置受政府委托方管理性目的影响大，难以单纯从评估指标衡量评估对象质量的科学性视角创构指标体系。企业型评估机构指标设置则受评估信息数据获取渠道限制，评估指标选择受信息数据可获得性影响大，其在支撑评估结论上往往具有片面性或结构性缺失的缺陷。

(三)评估范围覆盖面偏窄，评估设项驱动力有偏

我国高等教育第三方评估覆盖范围和动力来源存在缺位或失位现象。一是第三方评估机构实施项目的广延性受限。第三方评估机构尤其企业型评估机构缺乏介入一些高利害性评估项目的机会，如硕博士学位授权点评估、重点学科评估、“985工程”评估、“211工程”评估、“双一流”评估、以及各类财政资金投入教育的绩效评估等；在第三方评估行业内部，企业型评估机构受自身条件限制，在评估对象范围上比公益性评估机构更显狭窄，真正承担政府委托的项目如本科教育教学审核评估、高职适应社会需求能力评估、工程教育专业认证等偏少，导致第三方评估功效和影响受到较大限制。二是第三方评估机构个别评估项目存在负向驱动。部分评估设项在缺乏正向驱动力的环境下逐渐走偏。以排行榜评估为例，我国高校规模大，科学的大学排行榜能以明了简洁方式向公众展示高校之间在某方面办学水平的优劣，因而广受社会公众甚至部分地方教育行政部门青睐。但也正因如此，鼓励了更多机构或组织通过各类名目的大学排名来扩大社会关注和影响力，致使排名类评估项目质量良莠不齐，个别排名评估不仅未对高校办学行为和学生升学择校等产生助力，反而产生误导的消极作用。

(四)评估结果监督力缺位，结果使用成效度偏低

我国高等教育第三方评估结果客观性和结果使用成效度缺乏。一是评估结果监督面乏力。政府部门作为公益性评估机构管理方和评估项目委托方，为达成管理高等教育目的，其行政行为可能影响评估结果，且评估结果发布范围通常局限于教育系统，公众监督缺位。企业型评估机构通常仅发布评估结果而不呈现评估过程，公众对评估结果及其形成过程缺乏监督渠道或路径。二是利益主体使用评估结果片面化。公益性和企业型评估机构评估结果遭遇的态度存在明显差异。公益性评估机构受政府赋权，其评估结果通常被政府和高校全息采纳，作为政府配置高等教育资源和高校持续改进办学质量的依据。企业型评估机构作为自发性评估主体，其评估结果难以被政府采纳；有些评估结果仅被高校自证办学质量时采纳，如作为高校社会影响力的举证；有些其他利益主体则对企业型评估机构的评估结果作出片面性使用，如高考填报志愿时家长和学生仅关注排行榜上高校名次，用人单位也习惯用大学排名来判别毕业生质量优劣。

四、我国高等教育第三方评估展望

第三方评估要成为我国高等教育高质量发展的重要助力，就必须实现自身发展与革新。

(一)强化三方评估制度供给，筑牢评估实践规范机制

评估制度供给与实践规范是高等教育第三方评估行为合法化的保障，是增强社会公信力和形成必要约束力的基础。一是政策法规保证第三方评估机构合理独立运行。推动出台高等教育评估条例，建立高等教育第三方评估市场准入与退出机制，明确第三方评估机构准入资质和退出规则；明确政府评估、学校自评与第三方评估间的权责边界与协同关系，准确定位政府在高等教育第三方评估事务中的监管者角色、评估机构在高等教育第三方评估事务中的主导者角色，既确保第三方评估机构必要的独立运行的合法性，又保证第三方评估机构行为纳入政府监管范围。二是实践指南确立第三方评估机构行为规则。遵守必要的行为准则是高等教育第三方评估机构独立运行的前提，其关键在于建立规引第三方评估机构专业行为的实践指南。其中，政府有关部门需出台《高等教育第三方评估规程》，第三方评估行业领域需发布高等教育评估标准化服务手册，建立高等教育第三方评估的服务通用基础标准体系、服务保障标准体系和服务提供标准体系，引导高等教育第三方评估走向标准化，逐步建立起行业专业自律机制。三是元评估制度监管第三方评估机构服务行为。定期开展高等教育第三方评估的元评估实践，按照特定规则抽取第三方评估机构实施的评估项目，对其评估方案与标准、评估程序与方法、评估专家与保障、评估结果与发布等进行再评估，将元评估结果作为第三方评估机构市场准入与退出的重要依据。

(二)规范信息数据使用方式，建立评估指标监督机制

信息数据使用与评估指标监督是高等教育第三方评估过程科学性的基石。一是健全服务第三方评估的高校信息数据公开制度。发布高校信息数据公开指南，统一高校信息数据公开条目与界定、统计规格、时间范围、统计方式；明确高校信息数据公开形式，根据信息数据利益相关者构成，合理确定反映高校核心质量的信息数据公开类型、公开范围、公开方式、公开时间、公开平台；创构多元利益主体共同监督反映高校质量之信息数据的机制，建立高校公开信息数据失真追责制度，强化信息数据可回溯和可查证。二是强化第三方评估信息数据资源基础建设。政府部门需鼓励第三方评估机构根据评估工作需要，联合建设共享型高校信息数据资源库，定期采集反映高校人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新质量的信息数据；建立高校信息数据资源使用制度，赋予有资质的第三方评估机构使用信息数据资源库权限，保障公益性评估机构和企业型评估机构拥有同等的数据获取源；创新第三方评估机构获取高校信息数据机制，赋予高校在合理范围内向第三方评估机构提供数据信息的责任与义务。三是建立第三方评估指标合理性审查机制。政府部门可赋予有资质机构承担第三方评估指标合理性审查职能，在事前或事后对第三方评估机构评估指标采用进行审核；建立第三方评估指标听证制度，督促第三方评估机构按照一定程序广泛听取利益主体对评估指标的意见。

(三)完善评估市场运营机制，规范评估立项价值取向

评估市场运营和评估立项价值是高等教育第三方评估汇聚效能的核心。一是拓宽第三方评估市场体系。政府部门要进一步简政放权，向第三方评估机构释放更多高等教育评估权限，将体现高等教育更广质量范围和高利害性评估项目置入第三方评估市场，做强高等教育评估市场化营运体系。二是建立第三方评估市场平等秩序。实现高等教育评估项目向具有同等资源条件的公益性评估机构和企业型评估机构同等开放，评估项目委托方面给予两类评估机构同等竞争机会；鼓励多方机构联合承担重大评估项目；推进高等教育评估项目分类与评估机构资质分类，建立评估项目类别与评估机构资质关联机制，根据评估项目难度匹配评估机构资质。三是强化第三方评估项目设置引领。强化政府委托第三方评估项目聚焦高等教育高质量发展主题，强调利用评估过程与结果达到改进高等教育质量的目的；引导企业型评估机构自发实施的评估项目瞄准高校办学质量提升和回应公众关切。四是统筹第三方评估项目体系。聚焦人才培养、科学研究、社会服务等高校职责职能，基于评估价值分类设立第三方评估项目，建构聚焦于高等教育高质量发展的立体化评估项目体系，实现政府委托类评估项目和第三方评估机构自发性评估项目价值与功能互补。五是建立评估项目准入与退出机制。实施第三方评估机构自发性评估项目审批或备案制度，杜绝不利于高等教育质量提升的评估项目实施；定期对政府委托类和机构自发类评估项目进行价值审视，及时取缔不利于高等教育质量发展方向的评估项目。

(四)健全评估质量保障机制，增强评估效能作用途径

评估质量保障和评估效能作用是高等教育第三方评估成效持续产出的关键。一是建立“三位一体”质量保障组织保证评估结果可靠性。政府督查第三方评估，重点考查教育行政管理部门、第三方评估机构和高校在评估事务中的必要独立性关系，以及第三方评估机构纪律自律状况；发展专项基金，委托教育系统外有资质专业机构定期开展第三方评估机构质量体系认证，重点考查第三方评估机构质量自保机制；行业组织开展行业自治，鼓励第三方评估机构行业自治组织建立专业自律规则，支持行业内第三方评估机构自我保证评估质量。二是建立第三方评估机构信息公开制度。建立第三方评估机构评估项目执行过程信息公开制度，将评估机构评估项目的指标体系、评估程序与实施、评估结果与发布形式、评估结果使用范围与申诉方式等作为强制公开内容，保证利益相关者对评估结果形成过程的知情权和审视权。三是规范第三方评估机构报告发布形式。建立评估结果报告发布规范性制度，将评估结果报告、评估报告形成过程、评估报告关键信息解读、评估报告结论使用建议等作为评估报告发布重要构件，引导各类利益主体理解评估结果获得过程和评估结果的关联性，正确使用评估报告所载内容。四是建立第三方评估效用跟踪调查反馈机制。定期对第三方评估项目增进高等教育质量状况实施跟踪调查，关注公益性评估机构和企业型评估机构评估项目评估结果在高校的使用情况与效果，并将调查结果及时反馈评估项目执行机构，帮助评估机构改进评估项目。