振兴战略背景下农村“三治”协同机制与路径选择研究

鲁 瑜

(安徽大学 社会与政治学院，安徽 合肥 230601)

乡村治理是国家治理体系中最基本的治理单元，当前，我国乡村生产经营方式由粗放型向现代集约型转变。此外，工业化和城市化将大量乡村人口转移到城镇，新的情况和矛盾不断出现，乡村社会环境和村民们的价值观念也出现了巨大变化。针对这一现象，中国共产党第十九次代表大会指出，解决“三个农村问题”始终是全党工作的重点，完善乡村治理模式助力乡村振兴，乡村振兴的结果为乡村发展提供可能，以实现两者的良性循环。

一、何为“三治”协同机制

“自治、法治、德治三治合一”的基层治理模式源于2013年的浙江桐乡，这一新的治理模式将中国乡村地区的治理结构、国家治理的特征、法治的社会秩序以及德育的影响结合在一起，给乡村治理提供了一个新的发展方向，目前已经被广泛用于基层社会治理领域。习近平总书记在中国共产党第十九次代表大会报告上说：“加强农村地区的基层基础治理，健全自治、法治、德治的乡村治理体系。”[1]由此，乡村治理进入了一个新的时期，开始形成以法治、科学和人文主导的治理体系。

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》延续“十三五规划”提出“全面推进乡村振兴”，要想更好的实现这一战略目标，乡村治理环境的改善是十分必要的。在“三治”机制中，村民自治是乡村振兴的要义之一，同时也为乡村振兴提供了制度支撑与保障；乡村德治治理水平作为一种柔性治理模式，既是国家治理现代化的要求，也是健全乡村治理体系的关键；完善乡村法治结构可以为乡村治理提供良性的治理环境。那么，如何将三者以最优逻辑组合三者之间的良性互动关系，来面临乡村治理过程中出现的现实问题，这是转变乡村治理方式必须理清的内在逻辑和付诸实践的现实考量。[2]

二、“三治”协同机制的内在逻辑

1980年，广州宜山地区的村民自发组成群众自治组织即村民委员会，协助乡政府维护当地的社会治安；1982年，宪法确认了村民委员会的法律地位并于1988年颁布《村民委员会组织法》。在这种模式下，村民委员会成为基层民主自治的载体，乡镇政府对各村实行统一管理，各村村民委员会实行村民自治，由此中国的乡村治理体系进入了双主体共同治理的阶段。2006年农业税费的取消，村民委员会的作用逐渐被边缘化。十八大以来，我国对新型经营主体的支持，乡村之中崛起了一批新经营主体，如专业大户、农场家庭、合作社等，这些主体积极参与乡村治理。[3]自此，乡村开始出现了多元共治的格局。近年发现，乡村治理的单元规模越小，单元与单元之间的联系越强，越容易产生集体行动，治理的有效性就越高，[4]多元主体协同治理成为乡村治理的必经之路。

直到2013年“三治”模式的出现，这一模式将我国人民当家做主、依法治国、以德育人的特点结合起来，成为基层治理模式的一大创新举措，为我国乡村治理注入新的参考方式。

(一)自治是基础

在乡村治理的过程中，村民参与治理是最直接的方式，村民参加治理有利于体现治理的民主性，也是乡村治理的内生动力。乡村治理的核心内容就是村民主体自发参与村内公共事务的处理，村民不仅仅是乡村治理过程中接受治理的受体，从乡村工作的出发点来说，村民更是乡村治理的主体。因此，乡村治理要体现以人为本，乡村工作的出发点应从大多数村民的根本利益出发。再有，村民自己参与村内的建设工作，有机会让村级决策服务自己，能够激发村民自治的内驱力。村民作为政治主体，在自我管理和自我服务的基础上主动行使民主权利，这就是村民自治，自治是农村实现良性平等治理的基础，通过自治能让村民切实感受到集体和个人的紧密联系。

(二)法治是保障

我国的基本方略是依法治国。[5]在进行乡村治理的过程中，法治是维护乡村社会环境稳定的保障。乡村法治可以实现治理的有序性，同时可以建立起良好的乡村社会氛围。不同的群体有着不同的道德观念，当村民们秉持着各自的观念对村内事务评判不一，法治就是处理这种矛盾最为有效的工具。

(三)德治是支撑

德治是政治主体通过自己内心道德的约束机制来达成善治，发挥其自身的调节作用，以内化的方式来塑造一种村内普遍认同的价值导向，侧重于内心的道德价值，与法治的刚性形成对比。在德治的指导下，可以凝聚强大的精神力量和道德支持，避免或减少社会矛盾，塑造淳朴文明的社会风气，提高乡村治理软实力。传统美德是新时代治理中可以依赖的文化资源，村内的道德文化基础与乡村善治的结果息息相关，“邻里相扶、孝老爱亲”等传统优秀文化及乡村治理所包含的集体主义精神，都是实现村民自治的重要文化指导。德治作为一种柔性的治理方式，是在最广泛的民众参与之下，通过具有普遍的伦理规范予以教化引领，形成一种在情感、意识上的协作。[6]

三、“三治”协同机制合力不足与成因解析

(一)“三治”协同机制现存的缺陷

1.自治主体意识的缺失

在乡村治理进程之中的村民政治冷漠是普遍存在的一般性问题，例如村民对自治中的选举环节反应冷淡，一是对“投票”这一形式的蔑视，内心给“投票”贴上“形式主义”的标签，从而在行为上不服从拒绝参与；二是不关心村委会成员的选任，认为选任结果与己无关而在选举过程中做出跟票、弃票等无意义行为，这是村民主体意识缺失的最典型表现。

2.德治行为主体不明晰

德治在相当程度上有着特殊的历史因素。在以往德治大都是由士大夫、宗族为主体，奉行以儒为师，这些主体是否可以取代。在第十三届中国农村发展论坛上提出的“新乡贤”概念就体现着这一考量，但在宗族解体的情况下，“新乡贤”要如何选任，靠乡政府宣传与教育能否做到乡村道德统一，仍是需要考虑的问题。

3.法治思维不清晰

作为三治之一的法治，在乡村治理中，普遍出现法律制度和文化更新较为滞后的情况，乡村的部分法律法规的更新仍滞后于乡村发展的要求，相关法律条文的细化程度仍不够完善。并且相较于城镇，乡村地区的法律宣传力度还得进一步加强，虽然乡村地区的普法宣传活动在增加，但是大部分的村民法律意识依然淡薄。另外，受到长久的行政思维和行为习惯的影响，乡村基层政府虽然对一系列新出台的乡村治理的条文比较了解，但是在实践过程中仍存在目标模糊的情况，[7]更有一些乡村基层政府将法律仅仅视为一种工具而忽略法治建设的价值理念。

再有，基层政府的法治意识不到位。乡村治理的关键步骤在于执行，依法行政是保障法律发生效力的重要环节。但是目前一些基层干部在依法行政过程中存在着一些偏差行为：一是个别的领导比较注重权威的建立，甚至将个人权威置于规约条文之上，一方面会损害法律的权威性和公信力，另一方面容易使群众对政府的信任降低，不利于农村社会的稳定发展与和谐氛围；二是存在着村干部的法律基础知识欠缺的现象，民主管理意识不强，工作方法及能力水平不足。

(二)“三治”协同机制现存不足的成因

1.传统思维对构建“三治”模式的影响

一般来说，村民委员会是村级的自治机构，作为沟通乡政府和村民之间的桥梁，乡政府为委员会的工作提供指导和支持，不插手村民自治范围之内的事。但在传统权力思维的影响下，存在乡政府管理村委会事项、干涉属于村民自治范围之内的现象，与服务型政府理念背离；这样，乡镇政府对村民委员会的指导和帮助工作变成了领导工作，导致村民的自治权利部分缺失。

再者，村民公共事务的处理对成员的知识水平有一定的要求，而近年来受到城市化的冲击，乡村人口流动大，新一代的知识分子大都留在城市，乡村滞留的大多是年龄较长的村民，不易接受新思想。

2.传统文化对“三治”模式的影响

德治是儒家倡导的一种治国理论，在封建统治时期是通过官员的教化来引导辖地臣民的行为思想，是“人治”的理想状态。在儒家思想长期盛行的影响之下民众习惯于顺应当地声望者的号召，现代社会宗族百不一存，旧的村规民约与现代化进程很难适配，在亟需新的价值理念引导乡村道德文化建设的今天，仅靠基层政府组织的努力是远远不够的。

3.压力型体制下的乡镇政府

由于各级地方政府会设定较多指标，在乡村治理的过程之中，乡镇政府为了达到这些指标会出现一些违背法律的情况，特别是在征地方面，压力型体制作用在乡村治理领域，弱化了基层政府的职能，使得乡村法治化建设面临困境。

四、构建高效能的“三治”协同机制

对于乡村“三治”协同治理现状的分析发现，乡村治理过程中治理主体、治理依据都存在不足，要想真正发挥“三治合一”模式的治理效能，要从主体入手，保证依法治理，塑造乡村文化氛围激发村民集体认同感；完善健全法律法规，确保法律在乡村治理过程中的规范作用，让乡村治理为乡村振兴提供良好的条件。

(一)充分发挥党组织的带领作用

党组织和村委会交叉运行，二者并不分离，治理主体的行为选择受制度环境影响。在乡村治理工作中，好的掌舵手可以大大提升工作效率，要始终坚持党在乡村工作中的引导作用。

村级组织处于乡村治理中的关键位置。健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，是乡村治理现代化的治理要求，是党在深刻把握了现代化建设规律后提出的战略要求。建设“三治”合一的乡村治理体系，既不能只依靠乡镇政府，又不能完全放任村民盲目进行，这需要党的指导发挥引领作用、科学有效的推动作用，并且还要遵循农业农村农民的客观情况，把宏观的政策引导和农民主体的不确定因素结合起来。[2]因此，从长期的发展来看，必须坚持党组织在发展方向上的带领作用，坚持党管乡村工作，就要围绕以党组织为核心的部门体系进行对农村基层工作人员、党员队伍的建设，规范村级组织的工作，确保党在乡村治理过程中的带领作用，助力乡村振兴战略。

实现村民自治需要自上而下的政治作用与自下而上的内在动力的双重作用。如果自上而下的作用力过于强势，压抑了内在动力，则会成为一种约束而不是有效的牵引力；但如果政治作用无力，就无法推进村民自治，更无法促进内在动力的发挥。在自上而下的政治作用力中，党的引导作用处于核心地位，要给予村民一定的发挥空间，制造契机让村民主体发挥能力参与到村内管理上，适当放权，做一个引导者。强化村民与政府之间的互动，设立村民议事会、村民理事会等，鼓励村民积极加入，广泛开展协商共同管理乡村事务。

(二)规范法治保障

法治保障是村民自治的最后也是最稳定的环节，对于目前乡村治理中法治方面存在的不足，有以下几种路径改善：

1.转变乡村软性治理、细化制度

良法是乡村善治的首要条件，法律法规的细化能为乡村治理提供依据，是乡村法治化进步的体现。具体的做法有：一要增强乡村治理相关的法律法规的针对性、可操作性，考虑新时代农村环境的新变化和新出现的问题，以现行的乡村治理基本法律法规为基础，进一步完善具体的实施细则和相关配套措施，增强乡村治理法律条文的可操作性；二是制定目标要以治理为主，优化或是简化现有的立法程序，要以保障最广大农民的利益为出发点，稳定推进乡村治理的法治化进程；三是完善乡村社会立法和执法程序，以保障乡村社会治理法治化沿着规范化的方向发展，从而避免乡村治理中随意性较大等存在的现实问题；四是改善司法救济，司法是保护人民合法权益的最后一道防线，增加司法救济渠道可以有效提高法律在村民日常生活中的地位，使村民对司法充满信心。

2.培养村民法治思维

乡村治理法治化进程缓慢的主要原因在于人们长久以来形成的思维习惯，法制意识淡薄，因此，要营造法治文化的社会氛围。首先，加强乡村地区的普法宣传。其次，可以打造专门的农村社会法律服务平台。乡村法治社会建设要依靠专业的组织来推进，建立农村法治宣传教育小组，系统地规划组织农村法治宣传教育活动。最后，宣传要重点突出乡村治理的法治内容，如《村委会组织法》《土地管理法》等应是进行普法教育时的重点宣传内容。

3.将基层工作纳入法治化轨道

在乡村振兴的新时期，乡村治理法治化的关键点在于基层的组织观念的转变和组织执行力的提升。要建设高水平的基层党组织，就要发挥基层工作人员在乡村治理中的作用。首先，规范基层组织在乡村治理中的行为，运用法律法规维护社会环境、解决矛盾纠纷，将法治与德治相结合，引导村民主体的法律意识。其次，不断提升农村基层组织干部的依法行政水平。通过教育和培训等方式去引导基层干部学法用法、依法办事，可以将是否依法行政来作为干部考核的一项重要指标。对于基层干部中出现的徇私枉法行为要严格惩处，维护好法律在乡村社会中的权威。最后，发挥广大农民群众对基层干部的监督作用。设立投诉举报信箱，或者通过网络渠道、电话渠道等向上级反映问题，发挥群众的监督作用，对基层干部要形成一定的约束力，进而督促基层干部提高依法行政能力及公共服务水平。

(三)培养村民的政治主体意识

民主决策能反映出最广大人民的意愿，也是村民自治制度的核心所在。在村民自治制度中，村民对村内重大事务进行讨论做出决策，有助于村民主体意识的形成，如财务费用、宅基地划拨等，可以增强他们的责任感和归属感。凡是日常事务中村民参与度高的地方，村民反对的情况就很少。因此，加强民主参与力度，让村民获得更多管理村内公共事务的参与权，更好的实现自我管理、自我教育、自我服务，不仅有利于村内各项事务的发展，也使村民懂得如何参与管理，激发民主意识。

村民在自治过程中可以有效地防止干部权力滥用， 对通过民主选举的村干部的民主监督的实现是民主制度的最后也是最关键的环节。

(四)塑造乡村道德风尚

实现德治、走向善治，首先要摒弃传统文化中不适宜现代社会的部分。“三治合一”乡村治理中德治的实现方式很大程度依赖于乡村道德文化的建设，我国长久的传统道德文化背景是以血缘关系为基本枢纽，以家族或宗族做为基本单元，以风俗习惯为共同行为准则。要将乡村道德文化的培养落到实处。应该有针对性地加强农村群众的思想道德建设，使不同群体都能遵循统一的思想道德标准和价值标准，改善乡村社会风气，拥有良好的治理环境。

在价值理念方面，要注意与村民之间的沟通。对道德的工具性态度可以帮助乡村社区建立良好的沟通协商基础；要用理性化的方式推行德治，例如用积分制度来影响行为主体的选择偏好。从“新乡贤”的实践情况来看，人才对乡村道德风气的培养起着一定作用，尤其是出身本土外出发展的精英，回引这些人才可以更好的建立村民与政府之间的沟通桥梁。

五、结语

改革开放四十多年来，乡村地区的生产力已经得到了前所未有的发展，机械化、自动化的广泛应用，使农业生产方式的现代化与小农经济产生了巨大的矛盾。现代生产方式要求现代生产关系和现代治理方式与之相适应，乡镇企业的蓬勃发展也对乡村治理模式提出了挑战。乡村治理作为始终贯穿于“三农”工作的根本性问题，关系到党的执政水平与治理能力，势必要对新时代乡村的发展做出回应，而“三治”协同机制为进一步的乡村振兴创造环境，实现乡村治理的现代化。