基于高质量发展的高职院校“三力同驱”内部质量保证体系构建

甘华银 王义全 陈佳佳

2019年1月，国务院印发《国家职业教育改革实施方案》，将“推进高等职业教育高质量发展”“完善教育教学相关标准”作为重要改革内容。2021年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》，再次强调“完善质量保证体系”“推进职业学校教学工作诊断与改进制度建设”。基于此，建立既能反映职业教育类型特征，符合内部质量诊断与改进工作基本要求，又能体现多元化社会需要和个性化发展需求的内部质量保证体系，全面激活内生发展动力，实现职业教育高质量发展，成为目前高职院校改革发展的热点和难点之一。

一、贯彻高质量发展理念，构建“三力同驱”内部质量保证体系

（一）高质量发展需要个性化的内生动力系统

高质量发展是一个系统命题，涉及发展的层次、要素、结构、路径和动力等，但最为重要的是形成内生发展动力。内生发展动力缺乏，其他要素就难以持续充分地发挥作用。为推进职业教育高质量发展，2015年教育部启动职业院校内部质量保证体系诊断与改进工作，要求“全国职业院校全力构建网络化、全覆盖、具有较强预警功能和激励作用的内部质量保证体系”。多数院校正在构建的内部质量保证体系，在框架上，涵盖决策指挥、质量生成、资源建设、支持服务、监督控制5个纵向系统和学校、专业、课程、教师、学生5个横向层面；在运行上，提倡全员、全程和全方位发展目标链与标准链“两链打造”，借鉴企业“PDCA”质量管理模式，倡导对每一质量要素实施螺旋改进；在手段上，要求借助现代信息技术，搭建内部质量管理“一平台”，实现智能化管理，形成职业院校“双引擎”常态化动力机制。各校由于发展水平和发展实际存在差别，在推进内部质量保证体系建设中，还需要结合校情，构建适合自身发展的内生动力系统。

（二）借鉴汽车爬坡原理的“三力同驱”内部质量保证体系

高职院校要全面实现高质量发展，需要坚持系统观念，增强能促进其发展的内生动力。与汽车爬坡上山需要适时刹车制动与方向调整形成的“控制力”、良好的引擎驱动形成的“牵引力”、良好路况形成的“支撑力”相似，高职院校可构建“三力同驱”的高质量发展内生动力系统。首先，需要稳步发展的“控制力”，这主要依靠内部质量管理制度的科学构建和良好运行，内部质量管理制度的完善程度和执行程度决定质量内涵稳步发展的控制力大小；其次，需要快速发展的“牵引力”，这主要表现为内部质量管理机制，内部质量管理机制健全程度决定发展的速度快慢；最后，需要良好的内部质量文化，方可真正形成高职院校可持续发展的“支撑力”。从高质量发展内生动力视角看，“制度控制力”“机制牵引力”“文化支撑力”可以形成合力，构成高职院校“三力同驱”的内部质量保证体系。

二、全面构建内部质量标准体系，形成稳步发展“制度控制力”

控制力，即掌握住事物朝着预期方向发展变化的能力。高职院校质量发展的“制度控制力”，即高职院校通过内部质量管理制度的制定和执行，确保学校稳步发展和办学质量不断提升的能力。该定义有三个关键词：一是管理制度。高职院校要赢得高质量发展的竞争优势，就应加强内部质量管理制度建设。二是质量提升。高质量发展是相对的，不仅表现为与其他院校的横向比较，更主要表现为与自身既往发展质量的纵向比较，呈现出不断提升的态势。三是内部治理。加强内部质量保证体系建设，确保办学水平和办学质量不断提升，是高质量发展阶段高职院校内部治理的重要内容。

一项管理制度通常包含管理的范围和目的、责任与分工、规则与程序、违规与处罚等要素即可，但质量管理制度还要具备质量标准要素。讨论发展质量必须有质量评价标准，质量标准是进行质量管理和质量评价的必要条件。首先，内部质量标准是内部质量管理制度的重要组成部分，缺乏质量标准，质量管理制度就不健全。其次，内部质量标准是质量生成系统追求发展质量的指向标，标准缺失或标准不明，会让质量生成者无所适从。再次，内部质量标准是资源建设系统和支持服务系统提供建设资源和支持服务的依据，没有标准或标准不明，可能导致建设资源浪费或分配不合理，更可能导致建设资源和服务保障缺失。最后，内部质量标准也是质量管理的依据，是高职院校进行内部质量诊断与改进的基本参照。要全面构建内部质量标准体系，应该坚持以下四个基本原则：

（一）“目标+结果”导向原则

内部质量标准不同于国家或省级地方标准，国家或省级层面职业教育标准可以只具备目标导向功能，而高职院校内部质量标准则既应具备质量建设导向功能，也应具备建设质量评价功能。构建内部质量标准，从质量建设视角，应坚持目标导向；从质量评价视角，则应坚持结果导向。

坚持目标导向，是指紧跟国家高质量构建现代职业教育体系的战略目标，响应国家对职业教育提出的系列改革发展要求，充分体现职业教育类型特征，高职院校应当以人才培养质量为核心，围绕深化产教融合、加强“双师型”师资建设、推进“三教”改革等，明确内部质量标准构建的基本方向。坚持结果导向，是指在构建内部质量标准时，将反映职业教育类型特征的基本要素，结合高职院校自身实际，以质量结果的等级层次形式加以明确，发挥内部质量标准的评价管理功能。

（二）全面系统原则

所谓“全面”，是指内部质量标准构建应涵盖决策指挥、质量生成、资源建设、支持服务、监督控制5个纵向系统和学校、专业、课程、教师、学生5个横向层面，纵横交错，实现全员、全过程、全方位内部质量标准化管理。所谓“系统”，是指内部质量标准的体系性和协调性，各层面内部质量标准不能相互冲突，而应一致与互补，进而形成内部质量“标准链”。内部质量标准要做到全面系统，可参考“两结合”的构建思路。

一是综合质量标准与专项质量标准相结合。高职院校不仅应加强综合质量标准构建，更要在各层面加强专项或单项质量标准建设。以专业建设质量标准构建为例，要根据职业教育类型特征，构建专业建设综合质量标准，依据该标准可对全校专业建设质量做出评价，区分各专业建设质量优劣和差距。同时，要对更多的专项或单项质量标准进行完善和补强，通过更多专项或单项质量标准的有效运行，确保整体质量提升。

二是常规质量标准与品牌质量标准相结合。同一院校专业众多，发展质量参差不齐，仅采用常规专业建设质量标准，虽可衡量各专业发展水平，并促进专业建设质量稳步发展，但无法精准引导不同层次的专业实现高质量发展。为此，高职院校还应在完善常规质量标准的基础上，在有关层面构建实施内部质量品牌的遴选、认定、考核与激励标准，为专业与课程建设、教师与学生发展提供更高的标准引领。

（三）层级细化原则

层级细化包含层级化和精细化。层级化，是指内部质量标准的质量指标应有多个层次，仍以专业建设质量标准构建为例，可设置“生源状况”“师资队伍”“教学资源”“产教融合与校企合作”等一级指标；每个一级指标，又可分解为若干二级指标，如专业质量标准的师资队伍一级指标，可包含生师比结构、“双师”结构、职称结构、学历结构、专业带头人水平等二级指标；再根据学校实际，可对每个二级指标设置若干质量观测要素。精细化，是指对每一质量观测要素进行明确描述，也就是学校希望达到的质量水平，要通过定性、定量描述等方式，将质量观测要素定义清晰。

（四）量化区分原则

量化与区分是内部质量标准应有的功能，也是职业院校开发内部质量信息化管理平台和进行大数据管理的基本依据。所谓量化，是指构建内部质量标准时，要对每一质量观测要素设定合理的标准值。标准值的设定，应充分结合学校发展实际和发展目标，既不能过高，也不能过低，并能随整体办学质量提升适时进行调整。所谓区分，是指根据质量结果的不同层次，为每一质量观测要素设定若干质量档次，用以区分不同质量结果的质量等级。对每一质量观测要素设置多少质量档次，取决于质量观测要素的性质，只要能合理区分质量差距即可。

三、改革内部目标绩效管理机制，形成快速发展“机制牵引力”

汽车行驶需要一定的牵引力，高职院校实现高质量发展同样需要相应的“机制牵引力”，即高职院校通过合理布局内部质量发展要素结构关系，采取有效的质量管理运行方式，形成拉动办学质量提升的重要内生动力。这一内涵有三个关键词：一是要素结构关系。高职院校只有理顺质量管理的要素结构关系，实现组织结构科学、资源分配合理、运行管理及时，才能提高内部质量管理效能。二是管理运行方式。即采取何种方式运行内部质量管理，从而使各结构要素形成驱动高质量发展的合力，质量管理运行方式的有效程度决定着内部质量管理的“牵引力”大小。三是办学质量提升。这是高职院校加强内部质量管理的根本目的，是检验内部质量管理有效性的唯一标尺。

质量发展“机制牵引力”，主要源于质量管理组织结构、资源分配结构和管理运行方式。质量管理组织结构，实质是内部质量管理的职能职责分配，职能职责不明或用人不当，难以形成“牵引力”。质量资源分配结构，是指高职院校要有合理的办学资源投入，办学资源投入与办学质量提升通常成正比。质量发展“机制牵引力”最重要的动力源是内部质量管理运行方式，虽然很多高职院校的管理组织结构、办学环境条件与办学资源投入相同或相近，但办学质量却存在很大差别，根本原因在于内部质量管理运行方式有所差异。目标绩效管理作为管理的重要手段，起源于企业组织对利润目标的追求，逐渐形成一套较为成熟的管理体系，并被政府机关和企事业单位广泛借鉴应用。目标绩效管理实质上是人力资源管理，目的是最大限度地调动人的积极性和创造性，高职院校应围绕办学质量提升，以人为本建立和完善“事前目标设定”“事中过程管理”“事后绩效评价”环环相扣、循环递进的全过程目标绩效管理体系。

（一）事前目标设定

高职院校要实现高质量发展，必须建构科学的发展质量目标体系，既要注重中长期目标的规划设计，更要重视近期目标的切实可行；既要重视整体发展质量目标的宏观布局，更要加强单项质量目标的微观设定；既要科学设置二级单位集体发展目标，也要鼓励师生员工积极设定个人成长目标。

1.目标难度梯级化。每一项质量目标均应设定在最佳的期望值，不同类型的绩效目标之间应有合理梯度，在难度上形成“三维目标”体系：对于多数常规共性的“保证型”质量目标，宜设定在“伸手够到”的高度，保持或略高于现有质量水平，只需要稍做努力即可实现；对于部分基于职能职责的“发展型”质量目标，则应设定在“跳起摸到”的高度，高于现有质量水平，需要做出较大努力才能实现；对于少量影响或制约学校发展的重大“突破型”质量目标，则可设定在“搭梯子取到”的高度，虽远高于现有水平或发展现状，但只要克服困难就能实现。

2.目标内容差异化。高职院校各二级单位承担的职能职责不同，其现有基础、发展水平和发展能力存在差别，对其设定的质量目标应有所差异（不排除共性目标设定）。质量目标差异化既是全面高质量发展需要，也是目标设定人性化表现。对于保证目标，应以常规共性目标为主，兼顾二级单位职能职责差别；对于发展目标，应根据职能职责，有针对性地设置若干差异化发展目标；对于重点突破目标，更应根据二级单位（也可多部门联合）职能职责设定，若每单位每年能实现1个重点突破，全校高质量发展就不难实现。

3.设置过程精细化。绩效目标的可执行性需要设定过程精细化来保证，高职院校应根据目标类型差别，采取不同设置方式。保证目标主要基于二级单位内外基本职责，是学校实现正常协调发展的基本保证，因共性目标偏多，对这类目标可采取“集中为主、自上而下”设置方式。发展目标主要基于二级单位职能职责和学校高质量发展需要，对此，采取“自上而下”和“自下而上”相结合方式，由二级单位根据学校先行确定的年度目标工作要点，主动提出或认领其发展目标，再由学校集中审定。突破目标是为解决影响和制约学校高质量发展的重大问题而设置的关键目标，目标高、难度大，为保证该类目标科学合理，更为调动二级单位积极性和创造性，在设置方式上，可以自下而上为主、集中决定为辅，但不排除部分重点突破目标由学校集中确定。

（二）事中过程管理

事中过程管理是全过程目标绩效管理必不可少的环节，重视过程管理，不等于决策指挥系统一定要对所有目标的生成过程均给予同等重视，应根据目标类型，建立分类管理机制。

1.保证目标过程管理。由于这类目标具有常规性和保证性，难度不大，对决策指挥系统来说，完全可以“重两头，轻中间”，采取“依靠自觉，自主管理”的放权式管理机制。学校只需确保该类目标“事前设定”的系统性和“事后考核”的及时性，由质量生成系统进行事中过程的“自主管理”。

2.发展目标过程管理。由于这类目标难度相对较大，很大程度上影响学校整体发展质量，决策指挥系统应加强此类目标过程管理，可采取“定期督查，选择跟踪”的督查式管理机制。在要求质量生成系统加强自主管理的同时，可要求他们对发展目标的任务要点和完成的时间节点等进行详细拟定，据此对其进行中期督查考核；对于部分特别重要的发展目标，学校还应选择进行阶段性跟踪，确保这类目标高质量完成。

3.突破目标过程管理。突破目标是为实现跨越式快速发展、突破发展制约瓶颈而设定的重大关键目标，完成难度很大，决策指挥系统宜采用“全程跟踪，适时参与”的参与式管理机制。“全程跟踪”，是指从目标设定开始，就应对此类目标的方向与高度等进行“干预”，对该类目标完成的可行性、资源需求、完成步骤、责任人员等共同进行规划，并对实施过程采用当面汇报、平台记录等多种方式及时进行跟踪。“适时参与”，是指决策指挥系统应适度参与实施过程，既可在关键时间节点参与其中，也包括全程共同亲力亲为。

（三）事后绩效评价

绩效评价是指依照预先确定的评价标准和程序，运用科学的评价方法，按照评价内容和标准对评价对象的工作能力、工作业绩进行定期和不定期的考核和评价，是内部质量管理的重要环节。由于年度目标绩效的主体、类型和层次存在多样性，绩效评价方式也应多样化。如何选择，可参考以下三个“结合”。

1.结果为主与过程为辅相结合。这一“结合”的意义在于选择考核评价的时间。在绩效目标类型中，数量上最多的是保证目标，其次是发展目标，对于保证目标和部分发展目标，应坚持结果导向，将考核评价时间设定在绩效目标周期之末。对于重点突破目标和部分重要的发展目标，既应在周期之末进行结果考核，还应在周期之中进行过程考核，以此督促形成阶段性成果，为最终实现重大目标奠定坚实的过程基础。

2.定量为主与定性为辅相结合。这一“结合”的意义在于确定考核评价的权重。首先，对定量考核和定性考核进行合理的权重分配。其次，在定量考核中，应以结果考核为重，合理划分结果考核和过程考核的权重。再次，在定性考核中，可分为校级领导考评和二级单位互评，二者权重大致相当。最后，可通过二级单位年终集中述职、分类考核评价和同类二级单位回避等方式，增强定性考核的客观公正。

3.集体考核与个人考核相结合。当前，职业院校大多只在二级单位层面进行集体目标绩效考核，较少在教师个人层面展开。为全面激发教职员工的积极性，可推行集体考核与个人考核相结合。对教师个人年度目标绩效考核，可与教师年度标准化质量诊改工作合并进行。目标绩效考核应与目标绩效奖励挂钩，并将二级单位考核结果和教师个人考核结果综合应用，形成目标绩效奖励两级量化分配机制。

四、培育高职院校内部质量文化，形成可持续发展“文化支撑力”

要实现可持续的高质量发展，除具有制度控制力和机制牵引力外，还需要培育良好的质量文化，良好的质量文化才是可持续发展的主要支撑力。高职院校质量文化，是在长期教育教学实践中，由教职员工共同创造和一致认可的质量意识、质量价值标准和质量行为规范等的总称。高职院校可借鉴优秀企业质量文化打造的经验，从质量理念、质量意识、质量行为等层面培育良好的质量文化。

（一）优化顶层设计，坚守高质量发展理念

1.全面质量管理与重点质量突破并行。在质量管理上，高职院校可以确立全面质量管理和重点质量突破并行的发展理念。全面质量管理是20世纪50年代由美国费根鲍姆提出，经戴明等人发展完善，成为比较系统的质量管理理念，并逐渐得到各国管理界和企业界的广泛认同。教育部在《关于建立职业院校教学工作诊断与改进制度的通知》中，要求“构建校内全员全过程全方位的质量保证制度体系”，就是倡导职业院校推行全面质量管理。同时，高职院校还应确立重点质量突破理念，这是由职业教育发展不平衡不充分的现实决定的。高职院校应结合实际，集中优质办学资源，先行投入到办学质量提升的某些方面，取得某些重点突破，产生部分质的飞跃，获得局部发展优势，从而带动学校办学质量的整体提升。

2.不断优化和完善高职院校顶层设计。质量理念是质量文化的精髓，可通过院校顶层设计等载体加以表达和放大，具体可从以下两方面来体现：一是顶层设计的层次性与渗透性。顶层设计不应只停留于学校层面，而应逐步渗透到二级院系、专业和教职员工层面，形成文化认同。二级院系和专业层面在进行本层次发展设计时，应在贯彻学校整体理念的前提下，结合实际，彰显院系特色和专业特点。二是顶层设计的相对稳定和适时调整。顶层设计中的校训和学校精神，是彰显学校特色的根与魂，一经形成，原则上不轻易更改，但其中的办学定位和发展规划，并非一成不变，而应随办学质量提升，与时俱进地进行调整；新的办学定位一旦确立，就应长期坚守直至实现，不能因新的定位层次高、难度大而产生丝毫动摇。

（二）推行标准化管理，强化良好质量意识

1.在质量生成实践中培育良好质量意识。质量生成，存在于高职院校履行人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新和国际交流合作等职能的全过程，个人或团队在执行质量生成任务时，一方面反映出质量意识差异，另一方面也会影响或改变其质量意识。质量文化的核心是根植于内心的质量意识与以约束为前提的自觉行为的结合，在质量管理约束不到位的情况下，教职员工的质量意识依赖于个人质量素养和质量担当，具有随意性，通常会导致质量意识逐渐淡化，难以形成良好的质量行为规范，进而导致办学质量停滞不前或质量下降。

2.以标准化质量管理强化良好质量意识。要在整体上培育和强化良好质量意识，必须加强科学的内部质量标准化管理。一是健全质量管理组织。要加强质量管理，应有质量管理组织承担质量管理职责。高职院校通常将专业、课程、师资和学生等质量管理，分别归属于教务、人事、科研和学工等业务管理部门。业务管理部门理应加强主管业务的质量管理，高职院校也可根据统筹推进全校高质量发展需要，成立综合质量管理部门，承担质量管理多种职能。二是完善质量管理标准。完善的内部质量标准是推行标准化质量管理的前提和基础，质量标准建设实质是质量制度文化建设，而多数高职院校目前还存在内部质量管理标准缺位的问题。高职院校构建内部质量标准，既要切忌为标准而标准，只有质量标准形式而无职业教育质量管理实质；也要切忌标准大而全，制定某一层面质量标准时，要防止将所有关于职业教育的质量指标不切实际地全部纳入本校质量标准；还要切忌职能部门在标准构建时各自为政，造成不同层面标准冲突。三是加强质量标准运行。只有通过质量标准运行，才能让教职员工进一步明确学校发展理念和要求，坚定其追求高质量发展的信念，深化其对有关教育教学的质量认知，拓展其职业教育的质量知识，进而转化为追求高质量发展的质量行为。加强内部质量标准化运行，领导决策层要有推行标准化质量管理的坚定态度，教职员工不能将执行质量标准当作日常工作的额外负担，注意坚持标准化质量管理的连续性。

（三）强化文化认同和激励，养成良好质量行为

质量文化可分为物质文化、制度文化、行为文化和精神文化四个层次，其中，质量文化的精神层是一种更深层次的文化现象，在整个高职院校质量文化系统中处于核心地位；然而，能真正作为纽带，将质量物质文化、质量制度文化和质量精神文化联结起来的，是高职院校的质量行为文化，质量行为是决定质量结果优劣最直接的文化因素。质量行为一方面受制于现有质量物质基础，另一方面受制于人内心的质量理念和质量意识。良好质量行为的养成，需要全体员工具有追求质量发展的文化认同，只有内心认同高质量发展，才能表现出良好的质量行为，从而产生良好的质量结果。

高质量发展的文化认同，不会凭空产生。一方面，需要高职院校通过标准化质量管理等制度约束，这对教职员工而言，具有被动性，但对学校发展却又十分必要。另一方面，高职院校还需要科学建立多样化的激励机制，引导师生主动养成追求高质量发展的自觉行为。例如，高职院校应在完善目标绩效管理的基础上，建立科学的年终绩效奖励量化分配机制；建立内部质量考核评价结果排名公示机制，通过公示排名，让教职员工明确自身不足，找到可行的改进措施；在专业、师资等层面，建立基于更高标准的校内质量品牌标准化认定、考核机制，以及有进有出的动态调整机制。高质量发展是由一个个具体的质量成果量变积累而成的，高职院校应结合实际，针对师生个人或团队取得的标志性成果，建立标准化单项奖励机制。重大标志性成果是实现高质量发展由量变到质变的关键要素，高职院校可在目标绩效考核以及校内质量品牌认定等标准化考核奖励中，有条件地推行特别重大标志性成果一票肯定机制。