欧盟职业教育跨界治理及对RCEP地区职业教育融合发展的启示

李丹丹 刘洁晶

一、引言

统一市场、建经济自贸区是促进区域经济一体化发展的重要策略。2020年11月，由中国与东盟、日本、韩国、澳大利亚和新西兰等15国共同建立统一市场的自由贸易协定《区域全面经济伙伴关系协定》（Regional Com-comprehensive Econom ic Partnership，RCEP）正式签署。这意味着世界上最大的自贸区建成，它涵盖约23亿人口，经济总量超过25万亿元，占全球总量的25%，未来RCEP地区将成为著名的经济带。RCEP协定带来的不仅是经济的快速发展，也会带来社会、文化和技术等方面的碰撞、融合与提升，职业教育融合发展成为自贸区发展的必然要求。因为，只有区域职业教育融合发展才能促进人才自由流动，实现对经济一体化发展的支撑，推进各国交流与合作，增进信任与理解。但是，RCEP地区国家的政治制度、经济发展水平、技术水平和教育制度有很大的差异，在人才供与求之间存在着矛盾。因此，突破国家界限、制度差异和标准不一致的障碍，在政府、企业和学校之间建立统一制度框架，才是推动RCEP地区职业教育融合发展的关键。目前世界著名的经济自贸区中，欧盟是合作水平最高、影响力最大的自贸区，其职业教育整体发展水平领先，促进了经济一体化的发展。欧盟职业教育发展中，跨界治理是其最重要的特征，值得RCEP地区国家借鉴和学习。

二、欧盟职业教育跨界治理的基本做法

从欧盟职业教育发展的历程看，跨界治理是其实现融合发展的重要特征。在欧盟职业教育发展中，为高效推动合作发展提出了跨越边界、部门和公私合作伙伴的治理方式，打破了国家界限，突破了行业部门的约束，建立了超政府的合作管理体制。

（一）多方参与，建立统一的标准和工具

欧盟各成员国的职业教育能够融合发展主要是基于《欧洲终身学习资格框架》和《欧洲职业教育与培训学分体系》两大标准体系。这两大体系为职业教育标准统一化建设奠定了基础，也是所有成员国建立自身标准的参照。2008年4月23日，欧洲议会和理事会通过了关于终身学习欧洲资格框架的建议。资格框架是一个总体的、综合的框架（元框架）。欧盟建立的这些标准都不是强制性的，而是协商性的，欧盟各成员国会参照这些标准，根据自己的国情，通过国家立法、集体协议或其他形式建立自己的资格框架。

2008年4月，欧盟委员会向各成员国推出了欧洲职业教育与培训学分系统（European Credit System for Vocational Education and Training，ECVET），建立了一套结构化的职业教育管理标准。ECVET于2009年被欧洲议会和理事会采纳，被推荐给各成员国应用。2016年4月，欧洲工会联合会提出了《欧洲学徒制质量框架》。框架针对学徒制内涵、管理、质量、资格证书、学徒权益保障等方面提出建议。各方面又细分出20个评估指标和46个评估问题，以实现学徒制质量评估。这是一个由企业、学徒、学校和培训机构等利益相关者达成的共识，实现了多方协作配合和共赢。

自2002年以来，“哥本哈根进程”强调加强职业教育所有相关利益攸关方的共同合作，以提高欧洲职业教育质量和吸引力。最主要的举措是建立欧洲职业教育和培训质量保证框架（European Quality Assurance in Vocational Education and Training，EQAVET）。该框架从学校、培训机构和企业内部建立保障体制。2003年，欧盟委员会成立了一个由所有成员国60多个来自不同领域成员组成的技术工作组，提供了一个通用的框架和工具，为职业教育质量提升进行评估和监督。

（二）多元互动，合力推广职业教育

职业教育对于青年的影响巨大，他们是未来推动经济发展的主力军。为了激发青年人参加职业教育和从事技能型的工作，欧盟举办了大量面向青年人的宣传和教育活动，如技能大赛、职业技能周等。通过这些活动，成员国的国际行业合作伙伴、政府、教育机构、学生、社会组织之间会进行充分的交流与互动，提高了职业教育的影响力。欧洲技能大赛是由欧洲技能组织举办的面向25岁以下青年人的技能比赛。2018年欧洲技能大赛在匈牙利布达佩斯举行，28个国家的550名选手参加了37个竞赛项目比赛。

从2016年开始，一年一度的欧洲职业技能周开始举办，它是一项全欧洲范围内的活动，旨在提高职业教育的吸引力和形象。职业技能周由当地政府部门组织，用以展示最好的职业教育和培训成功案例，向公众，特别是青年人宣传职业教育是一条通往更充实、更美好的个人职业生涯的道路，让年轻人知道职业教育不仅可以带来就业机遇，学到创业精神，还可以“成为你自己的老板”。欧洲职业技能周也是一个欧洲内外交流信息和共享实践经验的平台，每年职业教育周还会颁发杰出职业教育与培训奖，表彰个人、组织在促进和提供高质量职业教育与培训方面的贡献。

（三）建立合作基金，解决发展不平衡问题

欧盟是一个超国家的政治经济实体，在推动职业教育融合发展的过程中，为解决成员国之间的差异问题，欧盟的结构基金发挥了重要作用。这些基金会由国家财政或社会组织提供资金支持，不仅实现了政府间的合作，也实现了公私组织机构的相互支持配合，把促进协调发展作为目标，形成了一套非常完善的运行机制。成员国政府负责基金申请，地方政府负责政策的决策与具体执行，欧盟则负责制定结构基金管理规则，并通过监督和评估影响成员国的政策落实，使之符合欧盟发展战略意图。尽管在不同时期基金支持的目标不同，但是推动区域均衡发展、提升区域竞争力和就业率、支持多方合作的中心没有改变。它在创造就业机会、增强欧盟的经济和社会凝聚力方面取得了一定的成效。

欧洲培训基金会（European Training Foundation，ETF）支持29个伙伴国家的人力开发，主要工作内容包括促进社会流动和社会包容、改革教育培训制度、更好地平衡这些系统的能力和劳动力市场的需求。基金会支持伙伴国家建立现代职业教育制度，促进伙伴国的人才培养与国内外劳动力市场需求相匹配；还支持欧盟向伙伴国家提供政策设计、实施、监测和评估的指导。欧洲社会基金（European Social Fund，ESF）是一个结构基金，用来解决成员国之间不平衡问题，主要为落后地区的职业教育与培训提供支持，同时为能带来就业的项目提供援助。从2014年到2020年，ESF为支持职业教育分配了大量预算。其中，近150亿美元用于促进终身学习、灵活就业以及完善职业教育和培训体系等相关的项目。

（四）项目化运作，实现多元合作

欧盟的决议最终需要各成员国来落实，欧盟运用项目制的方式来突破各国行政体制中复杂层级制的束缚。项目化运作形成了一整套执行、监督和评价制度，提升了政策执行的效率，如达芬奇计划、“伊拉斯谟+”项目以及地平线项目等多个合作项目。达芬奇计划的目的是促进接受职业教育与培训的年轻工人、低技能就业者在欧洲范围内的自由流动和相互学习，并以此推进跨国合作，促进职业教育和培训领域的革新，整合各国职业教育制度和实践方面的经验，建立起欧盟层面的职业教育与培训制度体系。达芬奇计划具体内容包括促进人员流动、启动示范项目、提升语言能力以及建立跨国教育网络等。人员流动指在职业教育和培训方面的人员跨国流动与交流，特别是对进入劳动力市场的青年进行跨国职业教育和培训，为其顺利就业和迁移扫清障碍。

欧盟于2014年1月推出“伊拉斯谟+”项目（2014—2020年），以进一步扩大国际合作，拓展欧盟成员国在教育、培训和青年事业领域的发展。该项目的目标是提高公民的技能和就业能力，实现教育、培训和青年工作的融合发展。“伊拉斯谟+”项目7年的预算为147亿美元，用于支持每年约13万名职业教育学生和2万名职业教育教师参与交流活动。此外，“伊拉斯谟+”项目每年会资助近500个职业教育相关项目，为400万欧洲人提供出国学习、培训、积累工作经验和志愿服务的机会。

三、对RCEP地区职业教育融合发展的启示

欧盟职业教育融合发展经过了几十年的探索，最终形成了一套跨界的规划治理机制。欧盟职业教育融合发展的实践表明，由多个国家组成联盟，共同推动一个行业领域协同共赢的发展，必须是一个逐步完善、利益攸关方不断互动的复杂过程。欧盟职业教育跨界治理对RCEP地区职业教育融合发展的启示主要体现在以下几个方面。

（一）顶层设计，成立跨界的合作机构

从欧盟的经验可以看出，区域内国家间的合作必须有一个合作体制来打破国家间界限的阻隔。也就是说，建立国家层面之上的机构，将原本属于各个成员国、行业组织甚至私营机构的权利整合起来，通过协商来进行顶层设计。欧盟合作体制中权威的决策机构是欧盟委员会和欧洲议会，关于职业教育的重要决定都要由这两个机构批准后，再向各个国家推广实施。除此之外，欧盟资助了相当数量的与职业教育相关的机构和团体，欧洲职业培训发展中心（CEDEFOP）就是欧盟资助的研究机构之一。CEDEFOP管理团队包括成员国政府代表及雇员协会和行会的代表，它为各国改进职业教育与培训政策提供建议。

当前，RCEP自贸区的发展还在初级阶段，合作刚刚开始，主要聚焦在经济领域，职业教育这样的专业领域合作还不是优先发展的事项。在合作体制上，各国之间的关系是松散的，缺乏权威性。在这种背景下，职业教育领域的合作体制可以采用RCEP地区职业教育合作委员会、合作领导小组或协调委员会等形式，并建立相应的运行监督与评估机构。合作体制建立在各国政府合作的层面，由各国的教育部门、劳动部门、行业组织的代表参与。这不是一个代表广泛性的问题，更重要的是，这种跨界合作有助于行政机构与相关方形成利益共生关系，从而有助于提高协调发展的成效。

合作委员会这种形式的合作机构是一个政府间的协调机构，具体负责政策执行及政策工具的运用。这样一个共同体的合作还要有一个具有政策规划、落实和督导功能的完整的合作组织体系，这样才能促进合作的深入发展，因此要在职业教育发展规划和研究层面建立专门的机构，搭建国家间协调互动机制，解决发展中多元结构矛盾，实现区域协调发展。例如，建立RCEP职业教育合作研究中心、RCEP地区劳工事务协调中心等具有研究和咨询等功能的机构。这些合作机构由各国教育部门、劳工部门、研究机构和企业的代表共同组成，主要的职责是对职业教育的发展与合作进行规划，确立组织目标，为地区劳动力的培训与流动进行研究，制订职业教育创新发展计划，支持各国开展职业资格、专业标准、技能培训等重要领域的合作，分享各国职业教育发展经验等。研究合作机构没有行政权力，因此不能进行强制的控制，但是通过合作协商，可以逐步发展成具有实际行为能力的机构。

（二）多方参与，建立治理制度体系

教育发展、规划和管理是属于国家公权力的行政权力，具有严格的边界范围。在不同的政治制度和经济发展模式中，权力运作的模式和管理方式对经济发展产生的影响也不同。在RCEP发展初期，因发展水平、制度和文化的差异较大，因此其发展面临着合作难度巨大的问题。因此，在RCEP地区职业教育合作中，要客观认识现状，从制度层面出发，借助经济自贸区合作带来的巨大吸引力，基于跨界治理的视角，建立多层次、多类型、有实效的跨界协调共治机制，切实解决制约融合发展的标准不统一、资源难共享等问题。

跨界的规划治理制度体系建设包括制度的建设和运行两个方面。由于RCEP地区各国之间发展水平差距巨大、融合程度不深，所以制度建设要遵守问题导向、顶层设计、协商制定、差异化实施的原则。制度建设要注重坚持问题导向，围绕区域中共性问题，建立解决问题的长效机制。例如，人员流动中职业资格互认问题、企业培训与学历教育融合问题等。RCEP地区缺少具有行政权力的合作机构，制度的设计需通过各国教育和劳动部门的联席会来共同协商。组织相关专家成立工作小组，经过广泛征集意见、论证和评估提出初步方案，然后再将方案交给各成员国的教育专家进行讨论，并对存在的问题进行修改，让方案能够更好地与各成员国自身制度对接。方案的确定是协商的结果，方案的落实也要突出自愿和差异化的原则。也就是说，要允许成员国根据自身的发展状况选择落实的步骤和内容，以及根据方案提出自己的子方案等。

（三）设立合作发展基金，推动职业教育协同发展

RCEP地区国家的发展水平几乎可以说是社会发展不同阶段的缩影。这种差距不仅体现在经济发展水平上，也体现在教育水平、技术水平及发展目标上。RCEP地区职业教育融合发展面临的问题主要包括两个方面：一方面，要改善发展的环境，包括落后国家和地区职业院校的基础设施建设、先进教育教学理念的培育；另一方面，职业教育与经济发展要实现深入对接，提升劳动力就业比率和水平。针对这两方面的问题，可以借鉴欧盟的经验建立职业教育合作发展基金，资助有关国家和地区解决迫切的问题，避免成员国之间发展不平衡而导致“合作博弈”破产，增强合作的吸引力和凝聚力。发展职业教育需要政府更大更持久的投入，这成为发展落后国家发展职业教育的障碍。因此，利用合作发展基金可以支持发展落后国家的职业教育基础设施建设，资助职业学校师资的培训和教学资源的开发，推进职业院校和研究机构的交流等。同时，基金分配要有附加条件，即接受资助方的本地政策要按照RCEP地区职业教育的发展目标做出相应配合。

在基础建设方面，合作基金运作与发展需要基于项目导向，因为项目导向支持更能调动各方的积极性。鼓励RCEP地区国家的高校联合资助，开展课程开发等合作项目。同时，把先进国家职业教育发展所积累的经验、优质的教育资源和标准与落后国家的需求相对接，并在坚持自愿、协商和共享原则的基础上，与政府和职业院校进行务实合作。一方面，发挥合作基金的杠杆作用，带动政府、企业投资职业院校和培训机构基础项目，促进政府、企业和职业院校对接，在项目层面形成利益共同体，为各方创造实实在在的收益。另一方面，促进交流与合作。搭建职业教育交流平台，支持各国在师资培训、互派教师和交换生等方面进行交流；为各国的职业院校在专业建设、课程建设和标准建设方面进行深度合作提供支持；支持RCEP地区开展技能比赛、职业教育展览、职业教育宣传周活动，吸引社会各界的关注，改善各国的职业教育发展环境。

四、结语

随着全球化和区域一体化的加速，产业分工越来越细，产业的集聚效应和规模效应日益凸显，RCEP地区会形成最综合、最完善的供应链体系，成为世界上最大、最活跃的自贸区。要推进RCEP地区的职业教育融合发展，坚持合作、共享和共赢的思想，按照协商共建的原则，推进各国政府间战略对接，探索职业教育合作的模式，建立有效的区域合作机制；重视各国之间的差异性，以问题为导向，推动各国职业教育和职业资格的互通、互认，可更好地实现经济一体化和职业教育融合发展。