宅基地使用权继承若干问题探析

张普定,王 聃

(1.太原师范学院 法律系, 山西 晋中 030619; 2.山西晋中理工学院 文法学院, 山西 晋中 030699)

宅基地制度是我国对农民的重要福利保障制度,是中国特色土地制度的重要组成部分。改革开放四十多年来,我国已经全面建成小康社会,进入新时代,正式开启全面建设社会主义现代化国家的新征程。在这一时期,新农村建设也取得了重大成就,“三农”工作重心历史性地转向全面推进乡村振兴,这是我国社会发展进步的必然结果——实现中国梦、乡村必振兴、城乡一体化,在此进程中,国家不断出台新政策,使乡村振兴红利惠及每一个人。乡村振兴是党的十九大提出的重要战略,其目的是建设社会主义新农村,党中央每年都会就农村工作的开展发布新的指示与举措,其中“法治乡村”的内容尤为突出。2018年党中央发布一号文件(1)2018年中央一号文件即《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》。,提出要加大农村宅基地的改革力度,将宅基地的使用权重新定义,分解为“资格权”和新的“使用权”,使宅基地上所设权利呈“所有权—资格权—使用权—次级宅基地使用权”的构造,在保证宅基地的福利保障性的基础上,赋予宅基地使用权新的财产价值,改革后的宅基地制度具有了全新的法律内涵。[1]现行制度下宅基地的使用权转化为单纯的财产性权利,理所当然可以使用一般原则进行财产继承。本文旨在以乡村振兴战略为背景,从理论与实际两个角度出发,对现行宅基地制度进行分析,对最新改革方向进行探索,结合我国农村实际情况,提出完善我国宅基地制度的建议,为国家治理体系和治理能力现代化注入新鲜血液。

一、宅基地使用权继承主体资格的确立

2021年正式实施的《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)对《中华人民共和国继承法》(以下简称《继承法》)进行了部分修正,删除了可继承遗产的具体范围,虽然房屋作为遗产可以继承是符合公序良俗的不争事实,但是对宅基地使用权能否继承,该法尚未明确规定。在司法实践中,关于宅基地使用权继承的主体仍存在争议。

(一)城镇子女可以继承的新政策

长期以来,我国农村宅基地继承中通常会优先选择同一户内的主体,这来自于中国传统的家庭生活模式,由此也可以看出,在处理继承问题时,继承人与被继承人是否具有血缘关系才是继承资格的核心,其在集体经济组织中的身份并不是影响继承资格的因素。随着城镇经济的发展,许多原集体经济组织成员因求学、外嫁或进城务工等转入城镇户口或其他集体户口,因此引发了关于城镇子女是否可以继承农村宅基地的讨论。如果仅仅因为身份变化就否定转变户籍的原集体经济组织成员的继承资格,显然有失公平。因此,目前关于宅基地使用权继承方面的讨论主要集中在继承主体资格上,而非户籍上。此前,我国《民法典》中对宅基地使用权继承并没有明确加以规定,《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)中也没有对宅基地使用权继承人的范围进行划分。2020年10月19日,自然资源部经与城乡建设部、民政部、最高人民法院、农业农村部等七部门协商,对“十三届全国人大三次会议第 3226 号建议”作出了明确回复:“农民的宅基地使用权可以依法由城镇户籍的子女继承并办理不动产登记。”《不动产登记操作规范(试行)》明确规定,非本农集体经济组织成员(含城镇居民),因继承房屋占用宅基地的,可按相关规定办理确权登记,在不动产登记簿及证书附记栏注记“该权利人为本农民集体经济组织原成员住宅的合法继承人”。

城镇子女可以依法继承宅基地使用权的政策不仅承继了《继承法》中对公民私有财产权利的精神,还对我国大力推进乡村振兴战略的实施起到了至关重要的作用。第一,明确了农民在宅基地上建成的房屋是其重要的私有财产。我国十分重视每一位公民的继承利益,《民法典》中特别设置独立的章节对《继承法》的内容进行阐述,依照《民法典》继承编的内涵,农民在其宅基地上建设的房屋自然地属于其个人财产,也必然可以由其继承人依法取得,即使子女的户籍从农村集体户籍变为城镇户籍,也不应影响其合法的继承权利。这种规定不仅可以有效地预防农民宅基地上的房屋权利悬空,避免产生“私产保护虚无”的现实问题,还可以有效避免农民子女在户籍变更后面临“居无定所”的情况,对维护社会秩序意义重大。第二,有利于农村经济和社会发展。随着城镇化进程不断推进,各地纷纷出台政策吸引人才,大力实施人才强市战略,实行“先落户后就业”的政策,符合条件的高学历或技术型人才均可落户,同时允许配偶、子女、父母户口随迁。除政策吸引来大批人才外,进城务工的农村人口为方便购房、子女上学,也倾向于将户口从农村迁至城市,这一现象在增加城镇人口、助力城市化进程的同时,容易导致农村“空心化”。城镇子女可以继承宅基地使用权的政策可以吸引城镇子女回乡创业,不但能有效地促进资金回流农村,刺激农村经济发展,还有利于更好地保障农户权益,并且在保障农民利益的基础上去除以往制度僵化的弊端。此外,城镇子女可以继承宅基地使用权的政策,解决了当代农村年轻人的后顾之忧,一方面鼓励农村年轻人大胆进入城市发展,另一方面为其提供了坚实的后盾,使进城务工的农村年轻人摆脱了在城市居留后担心失去农村户籍福利的困扰。

(二)一户一宅原则中“户”的界定

农村宅基地因其政策福利性等特点,与城镇土地相比,在继承时仍存在部分局限性,主要体现在继承主体的资格限定上。农村宅基地使用权可由城镇子女依法继承的政策出台后,虽然解决了“私产保护虚无”“居无定所”的现实问题,但仍存在一户一宅原则中对于“户”的界定问题。[2]现行政策以文件的形式解答了宅基地继承中的户籍问题(2)《国土资源部关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》等文件均有所规定。,对“户”的认定也应当引起注意。

关于“户”的概念,其历史源头主要来自于传统的家庭概念,在家庭观念的影响下,家庭内部成员的个人人格被“家庭”吸收。[3]294随着时代的发展,“家”与“户”的概念逐渐被分离开,家族以血缘纽带联系“家”的成员,国家以“户”为单位设定法律政策。《土地管理法》中对于农村宅基地的申请主体有明确的规定,农民应当以“户”为单位申请宅基地,因此在司法实践中,通常将“户”作为农村特殊的民事主体。一般而言,一户一宅原则下的“户”应当是指继承人与被继承人以家庭、血缘为纽带的关系,不能单纯依据户籍来界定,宅基地使用权作为用益物权的一种[4]942,其权利应当归家庭所有成员所共有,不论继承人与被继承人是否共同在一个屋檐下生活,只要满足继承者的资格,即可基于继承者的身份对宅基地使用权及其上房屋同样享有继承的权利。[5]但是,也存在继承人已经脱离原有家庭、成为不同户口的本集体成员的情况,譬如,继承人已经单独立户但未申请宅基地或已经单独立户且已申请到新的宅基地。对于第一种情况的处理相对比较容易,由于继承人满足继承条件,又有本集体成员的身份,其继承的诉求一般都能得到支持;对于第二种情况,虽然继承条件与本集体成员身份都得到了满足,根据《土地管理法》的相关规定(3)《土地管理法》第六十二条规定:“农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”,宅基地使用权应当遵循一户一宅原则,继承人如果已经单独立户且申请到新的宅基地,则会违背我国宅基地的管理原则,引发“一户多宅”的现象,但是,如果以一刀切的形式全面否定此类继承人的继承权利,又有悖我国《民法典》继承编中对继承人权利的保障。[6]综上,宅基地继承过程中对于一户一宅原则下“户”的界定在现实生活中仍存在分歧,对于符合第二种情况的继承人,应当针对性地设置新的制度规范,建立完善的补偿制度,既保障一户一宅原则的落实,又能兼顾继承人的合法继承权益。

(三)继承中对复合主体资格的认定

除了对已独立立户的继承人进行资格认定,在大多数关于宅基地继承的涉农诉讼案件中,法官对一户一宅中“户”的界定难点还有对复合主体资格的认定,即在有多个继承人的情况下如何对继承主体进行认定。这一问题的产生是基于历史的原因。在中国农村,由于不少地区仍存在“分家”的旧俗,宅基地使用权作为遗产的一部分,在分割时争议很大。通常意义下,“分家”是指父母在子女结婚后将全部的家庭共有财产及债务部分让与子女,与赠与合同有所不同,一般情况下,在分家时并不必须由父母签字认可财产的赠与,往往是当事人达成某种共识即可,并且在有女儿的家庭中,通常默认女儿不参与财产转让,因此,在涉农继承类案件中经常出现出嫁后的女性成员在父母去世后以未参与或自始不知晓分家内容为理由请求法院重新分割家庭财产,但是由于法院在对分家时财产划分协议效力的确认上没有明确的裁量标准,导致出现不同裁判观点。有特殊情况的,为了解决家庭内部需求,父母与子女会签订有关宅基地使用权的协议,但即使有书面的协议,这类情况引发的案件在司法实践中也存在协议效力认定上的分歧。

二、重构宅基地使用权的期限制度

宅基地使用权的确权期限与使用期限是我国农村土地管理制度中需要注意的问题,作为一种特殊的用益物权,农村宅基地确权期限的明确对于司法实践中判断当事人使用权利、继承权利十分关键。

(一)宅基地使用权的确权期限

宅基地使用权是一种特殊的用益物权,因此其权利获得也应当考虑确权期限的问题。《民法典》物权编中对不同类型的土地承包经营权进行了30至70年不等的期限设置,但是针对建设用地使用权的期限,仅设置了城镇建设用地,对农村宅基地使用权并未涉及。通常认为,农村宅基地使用权可以适用城镇建设用地的相关规定,但是由于农村宅基地归集体所有,属于国家资源,天然具有国家垄断性,需要国家行政机关授权许可方能取得,因此,宅基地使用权确权期限与国家行政许可的期限在学理上存在重叠。对宅基地使用权确权期限的设定还应当考虑我国的实际情况,确权期限过于宽松容易导致权利人怠于行使权利,使宅基地闲置率上升。

(二)本集体经济组织成员的继承期限

在宅基地使用权期限内,继承人可以依法继承宅基地使用权的剩余期限。宅基地使用权的继承人身份可以分为两类:继承人为本集体经济组织成员和继承人非本集体经济组织成员。根据《土地管理法》及相关法律法规,由于可以获得集体分配的宅基地,本集体经济组织成员在通过继承方式获得宅基地使用权后,即便使用权期限届满,也可以顺延至下一期限。作为一种特殊的用益物权,宅基地使用权权利重点在于其使用,但是现行法律法规对宅基地使用权的期限并未作出明确的规定,因此,可以结合《民法典》物权编的相关规定,对宅基地使用权的期限进行规定,只有对该权利取得以及权利使用加以限制,才能让权利人积极利用土地,减少土地浪费的情况发生。参考《中华人民共和国城市房地产管理法》,类比城市建设用房的规定,宅基地使用权以70年为限,既符合长久以来我国土地使用权年限的实际经验,符合大众生活的需求,又可以实现城乡之间的公平,符合城乡一体化发展战略。[7]在计算宅基地使用权期限的过程中还可以参考自然灾害等不可抗力的影响。

(三)非本集体经济组织成员的继承期限

我国法律和有关政策对非本集体经济组织成员继承宅基地使用权的期限并没有明确的规定。为了实现公平对待本集体成员与非本集体成员,平衡二者之间的权利,充分发挥宅基地使用权的现实价值,应当及时建立行之有效的宅基地使用权有偿机制。非本集体经济组织成员对宅基地使用权享有合法的继承权利,但是由于脱离农村集体,继承人很难被本集体经济组织成员接纳,因此应当考虑村集体成员的感受,在非本集体经济组织的自然人取得的宅基地使用权到期后,以一定的价格有偿继续使用宅基地,或及时收回到期土地。“有偿+有期限”的宅基地使用权继承模式可以有效平衡集体内成员和集体外成员的权利,在满足非本集体经济组织成员的合法财产权利的同时,又顾及了集体内成员的公平感。同时,应当鼓励继承人积极参与村集体经济建设,共同参与行政村或者自然村的公共建设,一方面可以使继承人更好地融入村集体,减少不必要的矛盾,稳定社会秩序;另一方面可以加速城乡交流,为农村建设注入新的资源。

三、宅基地使用权的权利范围和继承方式

宅基地制度是我国土地制度的重要组成部分,以改革开放、物权法颁布、土地管理法修订为标志,我国的农村宅基地制度经历了一系列变革,为宅基地制度继承模式的探索奠定了制度基础。

(一)宅基地所有权归属制度

总体而言,我国的农村宅基地归农民集体所有。中华人民共和国成立之初通过《中华人民共和国土地改革法》正式建立农民土地私有制,明确农民对土地享有处分权;进入人民公社时期后,1962年出台的《农村人民公社工作条例修正草案》以文件的形式将农村土地从私人所有划为集体所有,宅基地不再属于农民个人所有,而是将所有权收归农村集体经济组织,农民仅对宅基地享有使用权,对宅基地享有的完整的处分权也不复存在。这就导致宅基地上附属的所有权与使用权被分离开,之前农民享有的转让、流通、抵押的权利也不复存在;改革开放时期,针对农村宅基地的管理制度仍不断加强,我国在经济制度改革的同时不断探索农村土地的改革之路,1997年中央文件(4)1997年4月,中共中央、国务院印发《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》。首次提出,对农村宅基地要坚持贯彻“一户一宅”的原则,为有效禁止宅基地非法流通,国务院办公厅于 1999年印发《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》,以立法的形式对农村宅基地所有权进行监督。2019年,新修订的《中华人民共和国土地管理法》再次强调,应当对农村宅基地进行规范化管理,积极改革农村土地制度,遵循宅基地一户一宅、户有所居的原则。

(二)宅基地使用权的权利范围

根据我国现行的法律规定,农民对宅基地享有使用权,不得对宅基地进行转让、抵押或买卖。从民法学的角度来看,农民的宅基地使用权应当属于用益物权,但与普通的用益物权不同的是,宅基地使用权不能转让、买卖,农民对其缺乏处分和收益的权利。从制度设置的角度来看,这极大地保障了农民的居住福利,可以有效防止由宅基地买卖引起的混乱。然而，随着城镇化经济不断发展,仅能保障居住已经不能满足农民的生活需求,因此,完善宅基地的相关制度、最大限度地发挥宅基地使用权的财产性价值,对于激活农村经济具有重大意义。2018年党中央发布一号文件,提出要加大农村宅基地的改革力度,将宅基地的使用权重新定义,分解为“资格权”和新的“使用权”,使宅基地上所设权利呈“所有权—资格权—使用权—次级宅基地使用权”的构造,在保证宅基地的福利保障性的基础上,赋予宅基地使用权新的财产价值,分离后的宅基地使用权具有完整的用益物权。

(三)宅基地使用权的继承方式

通常情况下,宅基地和其上所建房屋无法割裂,因此,宅基地使用权的继承主体关系越复杂,在司法实践中面临的现实问题越难得到有效解决。目前,宅基地使用权的继承一般以房屋继承的方式实现,这就导致已有宅基地的继承人在获得新的宅基地后不能合理利用多块宅基地。因此,对于宅基地使用权的继承应当建立起新的秩序。目前,我国的农村住宅闲置率在百分之三十左右,农村宅基地在被继承后大多面临被闲置的后果。[8]一部分人在通过继承得到新的宅基地后无法有效使用,一部分人申请新的宅基地但无地可分,从现实状况分析,单一的房屋继承模式将会带来农村“空心化”现象与农村土地资源紧张的矛盾局面,导致农村发展效率低下,不利于城乡经济发展。提高农村土地利用率,根本举措在于合理规划、有效管理。为避免宅基地闲置率升高,应当具体考量继承人在继承时是否已经拥有宅基地、是否对宅基地的用途有所规划。将宅基地继承模式从房屋继承变为“房屋/金钱”二选一的模式,并加入对家庭成员实际情况的考虑,充分尊重当事人的选择,可以有效弥补宅基地继承现行制度的不足。宅基地继承中应当考量家庭内部成员的身份。当同一块宅基地有多个继承人时,应当综合分析,从宅基地的价值、面积和继承人的实际需求出发,充分发挥自治性,决定最终的房屋继承者和其余继承人可获得的金钱补偿。同时,宅基地继承的主体中虽然包括城镇子女,但应当考虑其实际生活状态,参考自愿退出机制,鼓励不需要宅基地的城镇子女自愿有偿退出,实现继承人在城市发展和农村有效收回土地资源双赢。

需要注意的是,在作出有偿收回宅基地的决定时,应当注意收回程序的设置,即根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》中关于闲置宅基地的规定(5)《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条规定:“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地,不确定土地使用权;已经确定使用权的,由集体报经县级人民政府批准,注销其土地登记,土地由集体收回。”,宅基地在闲置状态持续两年后可以被收回,但该条款对权利人的维权机制并没有作出合理设置,容易导致涉农案件数量增多,法院压力增大。在村集体与权利人协商收回土地的过程中,应当新增听证程序,保障权利人的合法诉求,以防止村集体为增加本集体土地而忽视权利人宅基地的支配权,从而侵害权利人的合法财产权益。

四、宅基地使用权的管理制度

由于各地宅基地利用的状况不同,各地先后出台了本地方的管理办法和措施。2021年2月,山西省人民政府以文件的形式发布了对农村宅基地的审批管理办法,严格管控农村土地用途,这就要求在实践中把握一户一宅原则中“户”的界定标准,以及继续完善农村不动产登记制度,建立各层面的监督机制,完善农村宅基地的管理体系。在探索具体改革模式时,地方规定需要注意在法律的框架内进行。

(一)明确户的界定标准

根据《土地管理法》的相关规定,一户农民只能申请一处宅基地,即一户一宅原则。对于户的界定主要从家庭内部成员和成员关系变动两个方面考察。宅基地制度中,“户”一般是指一个家庭,我国将“户”设置为土地行政管理过程中的单位,这一特殊单位由血缘关系和婚姻关系构成,组成成员共同生活,成为一户。与土地承包经营不同的是,虽然都是以“户”为单位,但宅基地制度中的“户”并非基于经济利益组成。[9]因此,在判断宅基地使用权的主体资格时,不能像土地承包经营制度那样,设置权利人是否为本集体经济组织成员的条件,否则,过于苛刻的要求,会对进城务工并改变农村户籍的人群不公平。除了户籍方面,家庭成员内部关系流动也对“户”的认定有较大影响。

对于一户一宅原则中“户”的界定应当拓展思路:首先,应当认定该原则中的“户”是共同生活关系的存在单位,范围大于父母、子女和祖父母这样的核心家庭,包括已经结婚的兄弟;其次,在统计过程中也不能片面地将同一户籍的人口划定为“一户”;第三,在存在复合主体的情形下,应当考虑到宅基地使用权主体与宅基地上建成房屋的所有权人是否一致,避免出现宅基地使用权归家庭成员共有,但房屋所有权仅属于父母或某个人所有的情况。对于“户”的成员的界定,可以考虑申请时的实际情况,避免家庭成员关系变动导致宅基地使用权继承时逻辑混乱。

(二)完善登记生效制度

完善的土地登记制度对于宅基地改革具有制度上的保障意义。宅基地继承的主体范围扩大,虽然保障了广大继承人的财产权利,但也带来了登记确权过程中的问题。应当继续完善农村不动产登记制度,将宅基地使用权和房屋所有权统一登记,提高登记工作的效率,便于农民办理相关手续。[10]在一并审查宅基地使用权和房屋所有权后,由土地管理部门将不动产信息统一登记,并向权利人颁发权属证书,注明宅基地范围和使用权期限。如前所述,如果继承人为非本集体经济组织成员,且宅基地使用权在期限内,应当依法为其办理权属证书,在宅基地使用权期满后自动将宅基地使用权变更为建设用地使用权,期限自变更后重新计算,并按照《确定土地所有权和使用权的若干规定》第六条规定,在证书上注明“该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人”,避免发生房屋拆迁补偿或使用权交易的安全问题,切实有效地保障宅基地流转过程中各参与方的合法权益。

(三)建立基层监督机制

由于集体经济组织成员的关系错综复杂,在发生利益冲突时往往面临多方权利叠加的现象,法官对于宅基地继承案件的裁量需要结合个案中的价值衡量与选择,发挥自由裁量权。因此,在个案裁判中,法官应当分析现实情况、衡量各方利益、考虑社会效应,运用民法中公序良俗原则来判断分家协议等合同的效力,实现同时维护国家制度、社会秩序与公民权利。[11]除法官在案件审判中发挥主动性外,我国土地制度还应当设立相应的救济渠道,如,继续加强我国的基层组织建设,将村集体土地管理的权力下放,通过村民选举成立村民监督委员会,对村委会进行监督,强化村民对集体的管理权利,还可以防范基层管理组织内部腐败。此外,还应当在农村基层自治的环节中加强普法宣传工作,使农民充分了解最新的土地和宅基地政策,一方面可以使农民自觉自愿地配合工作,另一方面可以使农民树立法治观念,从而保障农村的社会秩序更加有序稳定。

五、结语

作为中国特色社会主义法治建设中的重要环节,乡村振兴战略要全面深入农村,必将带来新一轮的农村土地改革。宅基地制度的变革与农民生产、生活息息相关,对加快农村法治建设进程、保障农村社会长治久安也十分重要。我国的农村宅基地“三权分置”(即宅基地所有权、承包权、经营权三权分置)制度筹备已久,综合考量农村的实际状况与农民的生活需求,在各试点地区已经获得诸多成功经验。但是,改革并不是一蹴而就的,由于各地的历史发展进程不同,试点地区的经验不能通用于每个农村,这就要求我们在改革前做好考察工作、改革中大胆探索尝试、改革后继续深入分析完善。本文以农村宅基地使用权继承为出发点,针对宅基地制度改革中可能面临的继承权方面的问题提出了一些实质性的建议,相信在不久的将来,我国的农村土地制度改革将进一步深化发展,在全国范围内推广实施,迎来新时代新农村的美好明天。