论少数民族企业的法律规制

薛前强,泽让磋

(中央民族大学 法学院， 北京 100081)

一、问题的提出

少数民族地区经济是我国经济重要组成部分，具有我国经济运行的一般特征，同时也保持着自身独特性。[1]1为缩小贫富差距、实现城乡一体化建设、加快建设团结统一的多民族国家，一系列民族经济扶持政策应运而生，尤其是2020年政府工作报告再次将支持民族地区加快发展作为“十四五”时期的首要目标之一。[2]但遗憾的是，商事企业作为促进经济发展的主要组织形式，在少数民族地区经济发展中的作用被忽视。反映到规则层面，我国目前企业法规则体系中尚未见到关于少数民族企业的专门规制。一方面，在强有力的政策推动下，少数民族企业存在着广阔的发展空间，但由于缺乏具体的法律规则助推少数民族企业特殊使命之实现，其治理与发展面临许多问题；另一方面，一些公司在发展之初贴上“少数民族企业”的标签，在成功获得优惠政策后，逐渐与其使命相背离。

我国是一个团结统一的多民族国家，囿于地缘、资源以及人文历史等方面的特殊性，除汉族以外的其他少数民族地区的经济发展在实践中呈现与其他地区的经济发展状况较为明显的差距。经济的发展必须依靠企业的发展，大量有竞争力的企业的兴起是一个地区、一个国家实现社会经济发展的关键。对此，我们需要思考：少数民族企业的法律含义是什么？少数民族企业与普通商事企业、非营利组织等有何区别？少数民族企业是一种新企业类型还是可包含在现有企业法律形态框架之内？如何在强调少数民族企业特殊性的前提下对其进行专门规制？本文试图对以上问题作出法律回应，期待在铸牢中华民族共同体意识、乡村振兴、共同富裕等多元语境下建构少数民族企业的应然法律框架，最终实现少数民族地区经济发展与繁荣。

二、少数民族企业概念界定的必要性与类型独立性

(一)少数民族企业概念界定的必要性

针对目前我国少数民族企业边界模糊、政策倾斜难以落到实处以及少数民族地区经济发展的现实性需求，正确界定少数民族企业是亟待解决的关键性问题。目前，界定少数民族企业需要在其特殊使命的前提下考虑两个维度，即“商业手段的运营模式”和“受政策倾斜的政治方向”。少数民族企业的特殊使命意味着商业手段的运营模式和受政策倾斜的政治方向应当是界定少数民族企业最基本的维度。虽然特殊使命给予少数民族企业更广阔的解释空间，但由于不同地区法律及政策的不同，对少数民族企业的识别造成了一定的分歧。同时，不论是“商业手段”抑或是“政策倾斜”，其所包含的范围均过于模糊，难以划清边界。

质言之，少数民族企业应在商业的运营模式下兼顾区域性的经济发展抑或区域性的社会责任。其次，我国少数民族经济和少数民族企业的客观发展需求迫切需要通过法律的手段界定少数民族企业，在法律中明确少数民族企业的调整范围。在主体论维度，构建少数民族企业的法律定义有利于让企业自身明晰定位；在行为论方面，区分与民族企业、普通商事企业以及社会企业的不同，可以充分发挥少数民族企业在少数民族地区经济发展中的积极作用。本文将从少数民族企业与民族企业、少数民族企业与普通商事企业以及少数民族企业与社会企业之间的区别出发，厘清少数民族企业的边界。

(二)少数民族企业与其他公司类型辨析

1.少数民族企业与民族企业

民族企业(national enterprise)是一个广义的概念，即凡是从民族角度出发或带有某种民族特点的企业就是民族企业。诚然，界定民族企业并非易事，早在改革开放初期，外资企业大军涌入中国，一些中资企业在与外资企业的竞争中失利的紧迫情形下，高举民族企业大旗，使得我国在民族企业的治理方面出现乱象。在长期的理论发展中普遍认同的民族企业的定义是：由国家的公民所控制的、国家能够影响和作用的、其行为能够始终服从于国家整体利益的企业。由于我国民族成分的多样性、经济发展的区域性，民族企业还包括少数民族企业与非少数民族企业的部分，民族企业本质特征具有二重性，即包含民族因素和商事企业发展因素的合二为一，是一个独立存在的现象。区别于普通商事企业，民族企业是民族与企业两个要素在互动过程中形成的具有特殊构造的新的有机现象。

从上述分析可以看出，民族企业与少数民族企业主要有以下不同：就性质而言，民族企业指向的是以国家为个体民族的企业独立存在形式，少数民族企业其主体仅代表在多元民族国家中个别少数民族的经济发展中的企业组织形式，两者在主体性质上存在根本的差别；就政策范围而言，民族企业是一国经济必不可少的存在，从国家宏观的企业政策方面给予其一定的规制，而少数民族企业隶属于我国民族政策的范畴。综上所述，民族企业并不能代表少数民族企业，少数民族企业是一个相对性的概念，它被包含在民族企业里，指的是具有民族多样性的国家中少数民族的企业，是民族企业的具象化表现。

2.少数民族企业与普通商事企业、社会企业

少数民族企业与普通商事企业的本质区别在于双方经营目的不同。普通商事企业的本质在于追求利益最大化，对于社会责任价值的追求可能仅处于企业战略的边缘地带。相反，少数民族企业在追求经济利益的同时兼顾区域性社会效益。尽管如此，少数民族企业与普通商事企业并非完全割裂，在特定情况下，当某些企业放弃作为少数民族企业的特殊使命后，则具备从少数民族企业转换为普通商事企业的可能性。少数民族企业是少数民族商业活动的载体，同时对于企业来说，追求利益最大化，亦即逐利，是其目的之所在，分配利润是企业作为商事主体的主要经营形式，少数民资企业的经营目标中同样包含利润分配。社会企业是近几年兴起的概念，其理论来源为企业承担社会责任。学者指出，界定社会企业的最基本的维度是商业手段的运营模式和以承担社会责任为初衷的运营目标。[3]少数民族企业在一定程度上担负着区域经济发展的任务，相较于社会企业的注册地以及服务范围泛化的形式，少数民族企业的特点在于特定化。

综上，少数民族企业不同于民族企业、普通商事企业、社会企业，其特点在于其存在于民族多样性的国家，较之普通商事企业更加注重区域内的经济发展，在经济发展的特殊使命上以少数民族区域为归宿。因此，对少数民族企业作出正确的界定，不仅符合时代潮流，而且与国家治理原则相契合。

三、不同法域下少数民族企业的法律规制

(一)域外少数民族企业概述

英美和欧洲学者认为少数民族企业亦即少数民族商业。美国学者Sonfield专门定义了少数民族商业，认为在美国之所以要定义少数民族商业,是因为这类商业既是美国经济的重要组成部分,又是固化美国社会结构的重要连接点。[4]少数民族企业应根据企业所有者及其雇佣员工的民族构成来界定，而不是以企业是否注册设立在少数民族聚居地区来界定。在美国通常使用少数民族商业一词(minority business)来与族裔商业(ethnic or racial)区别开来，族裔商业指的是专门生产特定族裔专用文化或者生活用品的企业。[5]为准确界定少数民族企业，美国采取联邦机构统一认证，对少数民族的范围进行明确界定使得政策精准度得以落实，即将非裔美国人、西班牙裔美国人、土著美国人(印第安人和阿拉斯加土著人)和亚太美国人限定为少数民族的范围。政府少数民族援助计划组织最初将少数民族企业规定为：该企业至少要有51%的股权由少数民族成员所拥有。然而，美国全国少数民族供应商发展委员会(The National Minority Supplier Development Council)则把少数民族企业定义为：一个企业只要有30%的少数民族股权即被视为少数民族企业。[6]

欧洲的少数民族企业又可称为“移民企业”。在美国也有少数不同流派的学者对此定义持反对态度，认为仅仅按照企业的所有者是否为少数民族来界定少数民族企业是缺乏实践基础的，还应当根据企业所有者所涉及的少数民族事务的程度来决定。如果被称为少数民族企业的主体的生产经营活动与少数民族社区无关，则不能称作少数民族企业。其他域外学者秉持具体问题具体分析的原则，认为少数民族企业的界定不能以企业是否处于少数民族聚居区来区分,不能视企业的少数民族雇员占比与股权占比情况来区分，不应以族裔人数的多少来区分。[7]在南非，就黑人与白人的人数占比而言，黑人是多数民族，白人是少数民族，按照国家对少数民族企业的商业扶持政策，则应当给予白人企业政策上的倾斜，但是黑人企业的竞争力远不及白人企业，为了灵活适用相关商业政策，从社会发展和政治稳定的需要出发，国家把优惠政策的天平倒向黑人企业。

由此可见，对少数民族企业的界定不能单纯看企业所有者所属族裔人数占当地总人口的比例，而应具体情况具体分析，依据企业的产业地位、地理位置、劳动力市场和制度环境等多种因素来确定哪些企业属于少数民族企业的范畴。[6]

(二)我国关于少数民族企业的法律概述

迄今为止，我国学界尚未对少数民族企业作出实质意义上的界定，相关法律规定也少之又少，如现行《中华人民共和国公司法》(以下简称《公司法》)未涉足少数民族企业。有学者指出，少数民族地区的经济发展必须依靠大量的少数民族企业的发展，这样才能缩小各民族之间经济发展水平、居民收入与生活水平的差距，才能维护民族团结、国家稳定，建立兴旺发达的社会主义强国。[8]经济发展是民族团结的必经之路，少数民族企业的壮大势必会为各民族之间的团结互助提供崭新的路径。

作为我国民族自治地方根本法的《中华人民共和国民族区域自治法》(以下简称《民族区域自治法》)对少数民族企业的界定有着统领性的作用，分别在第二十三条、第三十条、第五十五条、第五十七条以及第五十八条规定了民族自治地方企业的员工招收标准、管理主体、政策扶持、金融助力以及驱动创新的标准。有鉴于《民族区域自治法》规定的相关政策导向、企业员工招收标准以及《中华人民共和国企业所得税法》的政策倾斜规定，参考少数民族企业注册现状，本法所称民族自治地方的企业符合笔者所称的少数民族企业，并且少数民族企业的概念没有冲破《公司法》的范畴，亦即享受政策倾斜并且以招收区域内的少数民族员工为主的少数民族企业并不是新的组织形态，而是包含于我国《公司法》中的区别性标识。此外，根据《民族区域自治法》以及1973年《国务院批转轻工业部、商业部关于加强少数民族特需用品生产和供应工作的报告的通知》，可将现有少数民族企业分为普通少数民族企业和特许用品少数民族企业，二者主要的区别在于业务范围的大小，从认证难度层面来分析，前者的认证难度远远大于后者。因此，正确厘定少数民族企业的内在需求，才能更好地将政策优惠落到实处。

四、少数民族企业的多维度内在需求与特殊规制路径

(一)少数民族企业的多维度内在需求

第一，人权保障的内在需求。从时间维度来看，基本人权的内涵不断与时代发展共进，从关注人的生存问题开始逐渐面向人的平等权、社会保障权、环境权、自决权以及发展权等内容，体现了基本人权内涵的不断丰富。发展权是基本人权的主要内容之一，其主要目的在于保障人能够获得更好的发展的权利。发展权有个体人权的一面，也有集体人权的一面。[9]从空间维度看，发展权不仅包括个体发展权还包括区域发展权。我国虽然尚未出现完善的“区域发展权”的理论体系，但是诸如西部大开发等实践经验却颇为丰富，从客观经验看，区域发展权旨在保障特定区域内的人的基本人权，亦即发展权。发展权具有多领域性和广泛性的特征，“发展是多元的，经济、文化、科学、教育都是特点”[10]。根据我国宪法、法律与民族区域自治制度之间的逻辑关系，不难看出民族区域自治制度强调少数民族发展权与自治权的融合。民族自治地方的发展权，就是指享有在国家的帮助下获得经济、政治、社会、文化、环境诸方面平等的发展机会，有权分享发展成果。[11]由于我国历史、地域、文化等诸多因素的影响，区域经济发展不平衡一度成为亟待解决的关键性问题。

第二，经济发展的内在需求。区域经济发展不平衡不利于我国共同富裕理念的实现，促进少数民族企业的发展不仅能够促进当地经济快速发展，而且能够因地制宜，鼓励当地居民实现就业以建构持续性的经济发展模式。经济发展离不开企业，企业是市场的产物。少数民族企业能够助力少数民族地区的经济发展，如四川省阿坝藏族羌族自治州红原县的红原牦牛乳业有限公司(1)红原牦牛乳业有限公司注册地为红原县邛溪镇，主营业务为乳、乳制品、乳制品原料的生产和销售。按照其业务特色，使该县牧民群众的收入得到一定的保障，并且在改善当地基础设施方面做出了一定的贡献。

第三，社会治理的内在需求。从必要性维度分析，在实践中频繁出现自称是少数民族企业的公司，顶着少数民族企业的帽子，享受着国家政策的优惠扶持，实际上却追求与普通商事公司相同的目标，倘若不对此进行一定的规制，势必会扰乱市场秩序，破坏经济平稳运行，甚至破坏社会治理体系。经济发展是国家的命脉，平稳运行是经济发展追求的目标，作为国民经济一部分的国家财政，其充裕且合理使用是价值目的所在，而少数民族企业乱象可能导致国家财政的不合理支出，故应当事先防止此类事件发生，建立健全少数民族企业的认证体系，使少数民族企业概念不断清晰化。

(二)少数民族企业的特殊规制路径

第一，对标普通企业治理原则。正如上文所说，我国少数民族企业并没有冲破《公司法》的范畴，少数民族企业在很大程度上还是我国《公司法》所认定的股份公司和有限责任公司，故对少数民族企业的规制也应当对标普通商事企业的规制手段进行。具体而言，建立健全统一有效、高质量高标准的内部控制体系，不仅能够提升企业的风险管控能力，还可以提升企业的管理能力，我国监管部门已经认识到了财务报告实施内部控制的必要性，并高度重视内部控制制度的建立。在我国，普通商事企业已初步建立了由基本规范和配套指引构成的企业内部控制规范体系。通过出台一系列政策，企业内部控制得到了有效的规范，信息披露的有效性得到了保证，有助于投资者作出正确的决策，促进资本市场的有效配置。[12]当然，少数民族企业也不例外，应向投资者或者利益相关者披露企业近期运营情况、利润分配状况。对于如何评议少数民族企业是否正确履行了相关职能，还应当适当发展第三方评议机构。

第二，实质审查性原则。少数民族企业享受国家政策倾斜、接受国家财政扶持，其发展需要国家财政的支出，故应当对少数民族企业注册登记实行实质性审查机制或者定期审查机制，以防国有资产流失。当某组织被认证、注册登记为少数民族企业后，基于其经济性和政策性的双重特征，需要在营利与扶持当地经济发展之间达成平衡，为了更好地实现其职能，需要外部监管的介入，保证该组织在商业运营过程中不偏离其所应当完成的特殊使命。实质审查必然增加工商行政管理部门的压力，或是由于不熟悉民族自治地方的情况，使得实质审查陷入困境。对此，不妨以行业组织为依托，将审查权限下移，在督促行业组织履行职责的同时也能更好地体现行业组织的价值。中国少数民族用品协会作为全国性社会团体，面向从事少数民族用品生产、经营、科研的企业、单位，以振兴和发展少数民族用品行业和为民族定点生产企业服务为宗旨，主要职责是维权、自律和服务。基于该协会的宗旨，不妨增加其职能，亦即对入会的少数民族企业，行业组织将自律职责发挥至最大化，要求企业自主提交相关证明文件，对该企业的形式、性质、主要营业所在地以及经营状况等作出实质性的审查。这不仅有助于企业在应当享受的优惠政策的范围内得到应有的照拂，也有利于国家机关进行企业性质识别时，将该行业组织的报告作为评价的标准，进而提高效率。

第三，帮扶针对性原则。少数民族企业不同于普通商事企业，在如今科技盛行的年代，大量少数民族企业仍然囿于传统行业，其产品生产率较低，市场占有率也偏低，故可以以此为切入点，引领少数民族企业改革创新。相关数据显示，少数民族企业的从业人员学历水平较低，产品层次结构低下，阻碍企业转型步伐，[13]故在帮扶形式上可以适当调整资金扶持与人才引进的比例。少数民族地区经济发展缺乏人才，少数民族企业也面临人才缺失这一难题。通过对少数民族企业进行人才帮扶，能够有效驱动创新、优化决策、提高执行力、增加收益。

第四，适当激励性原则。在对少数民族企业的规制过程中，政府应当在从业人员安置、社会保障、运营管理等方面充分发挥其保障作用，在少数民族企业发展初期提供激励和扶持政策。税收是国家进行宏观调控的主要手段之一，税收也应当在市场经济中被运用到促进少数民族企业的发展进程中，比如可以采取降低税率或者定期减征、免征的形式，减少少数民族企业在发展初期面临的外部环境竞争激烈和内部组织管理结构不完善所带来的双重压力，当然还可以根据企业所经营的产业的不同实行区别化税收优惠待遇，从而促进少数民族企业的发展。

五、结语

我国作为一个统一的多民族国家，少数民族地区的经济发展一直是国家治理的重要议题之一，少数民族企业的发展可以起到发展当地经济的作用，但目前我国少数民族企业的发展机制还不完善。基于少数民族企业与民族企业、普通商事企业以及社会企业均存在一定的差异，需要对现有的法律规范进行调整和更新，以满足少数民族地区经济发展的需要。如何加快发展少数民族企业，使其适时转型升级，需从企业自身层面和政府层面做出双向努力。从理性经济人的角度思考，还需要通过监管措施来保证少数民族企业完成其推动少数民族地区经济发展的特殊使命。通过在法律中增加关于少数民族企业的制度规定，赋予其独立的法律地位，少数民族企业才能得到更加完善的发展。