丹麦职业教育质量评估认证体系研究

吴亚军 马林旭

丹麦职业教育体系是双元制形式，学生会在学校和企业之间交替接受教育与实践训练。丹麦职业教育主要分为高中阶段的初级职业教育（类似国内中职）以及面向成人的职业教育，专业主要为社会和健康教育、农业、林业、海事研究等，学制为“2～5年不等，主流是3.5～4年”①。目前，丹麦大约有100所院校提供职业教育课程，其中包括25所商学院、21所高等专科学校、19个合并学院、9所农业院校、16所基础保健学院以及其他专业机构。除了高中阶段职业教育外，这些学院还可提供普通高中学历、高等商业考试或高等技术考试、成人职业培训课程，以及由企业专门委托开设的课程，并经常与其他学院合作开设短期高等教育课程。近年来，随着一系列的院校合并，院校数量大幅度减少而规模逐渐变大，能够为学生提供更多的课程选择。如今，丹麦职业教育与培训体系已高度模块化和灵活性，原有的初级职业教育和成人职业教育已经被整合，其目的是确保资格和能力水平之间的一致性，以符合国家资历框架的发展需要。

一、丹麦职业教育质量评估认证发展概况

自20世纪90年代初以来，质量评估认证一直被列入丹麦的政治议程。丹麦教育部为了规范职业教育的供给，“引入了基于学生的‘出租车计费器赠款’（taximeter grants）的新治理框架”②。该框架是通过鼓励职业培训机构对技术、组织和社会变化导致的劳动力市场变化做出更自主和快速的反应，从而提高职业教育系统的整体响应能力。

丹麦职业教育质量评估可以分为三个阶段。在20世纪90年代，所有职业教育院校都必须强制提供质量保证，第一阶段的总体政策目标是建立一个质量体系，在教育供给层面进行系统的自我评价和跟踪。在20世纪90年代后期，视察和外部评价的作用才慢慢建立起来。在2000年以后的第二阶段中，逐渐加强了对职业教育的“产出”监测，受欧盟教育一体化的影响，丹麦教育部门统一制定了六个质量指标，并加强了对教育系统整体外部监测。外部认证，明确地称为认证是始于2004年，当时丹麦评估研究所对高等教育培训项目进行了认证，也包括对成人继续教育的评估认证。第三阶段是自第一部评估认证法律颁布开始的，即2008年4月。但这一时期，评估认证是有法律依据的，每年有两个评估认证周期，“分别在秋季和春季”③。2008年秋季，首次对新职业教育课程进行评估。对职业教育主要集中在课程与项目的评估认证，还没有对职业教育机构进行明确认证，只是间接地对机构认证标准进行了相关试点。而真正全面的认证则始于2013年6月颁布的第601号认证法，从此丹麦不仅有对课程与项目的认证，还有对高等教育机构的评估认证。

二、丹麦职业教育质量评估认证的主要参与方

在国家资历框架体系下，丹麦职业教育构建了在决策层面的集中模式，即统一规定的国家课程；在教学层面和实施层面的分散模式，职业院校可以开发校级课程，且在适应当地经济发展需求方面院校具有较大的办学自主权，从而形成了多元主体参与的结构体系。

（一）政府机构

在丹麦，由议会制定职业教育的总体框架，具体事务由教育部管理，教育部对职业教育负有全面的法律责任，为课程制定总体目标并提供立法框架，使利益相关者、社会伙伴、大学和企业能够根据学生和劳动力市场的需要调整课程设置与教学方法。教育部负责确保职业教育课程满足青年教育所需要的广度，并能够为其配备必要的资源。对于职业教育，教育部在审批和检查方面发挥着重要作用，主要职责有授权职业院校提供特定职业教育培训计划的权利，职业院校必须满足若干条件，如果不满足这些条件，可能被撤销批准；通过系统地收集教育成果（入学率、在校人员流动、结业率、学习成绩、就业等），持续监测职业院校的产出成果。教育部对职业学院质量的检查包括年度报告、网站、毕业率、辍学率、年级、就业和继续教育的升学率等数据。

（二）社会合作伙伴

在丹麦，社会合作伙伴在职业教育各个方面发挥着制度化的角色，就职业高中教育而言，主要向儿童和教育部提供咨询，并通过地方培训委员会在地方层面发挥咨询作用，最重要的作用是确保职业培训与劳动力市场的需求相一致。

1.国家咨询委员会。该委员会由来自社会伙伴的31名代表组成，委员会以顾问的身份监测社会发展情况，强调与职业教育有关的趋势，并就建立新的职业教育方案以及其他方案的调整、合并或终止向教育部提出建议。

2.国家贸易委员会。该委员会是职业教育体系的支柱，大约有50个贸易委员会负责109个主要培训项目（课程）。委员会通常有10～14名成员，“由劳动力市场组织组成（雇主和雇员组织的成员人数相等）”④。其核心职责包括：一是密切关注特定行业的发展，在开设和更新职业教育课程方面发挥核心作用，并在指定学习目标和期末考试标准方面占据主导地位；二是开发项目，与利益相关者保持密切联系；三是在立法框架规定的范围内，决定个别课程的监管框架，决定哪个行业提供培训的核心、课程持续时间，以及理论教学和企业实践的学时比例；四是批准企业成为合格的培训机构，“并对学徒与所在企业之间可能发生的冲突做出规定”⑤；五是担任行业“守门人”，负责熟练工证书的考试与评估。

3.地方培训委员会。该委员会确保职业学院与地方社区之间的密切联系，从而提高对当地劳动力市场需要的响应能力。他们包括由国家贸易委员会任命的当地雇主和雇员代表，以及由大学任命的教职员工、管理人员和学生代表。培训委员会与各学院密切合作，决定各学院的具体课程，包括提供哪些选修科目。他们协助国家贸易委员会“批准当地企业成为合格的培训机构，并协助协调学徒与企业之间的冲突”⑥。

（三）职业院校理事会

职业院校作为自治机构，根据教育部的管理框架实行理事会领导，全面负责学校的行政、财务管理和教育活动。理事会由教师、学生和行政人员代表以及社会合作伙伴代表组成，决定学院提供哪些课程及其能力，贯彻落实地方法规和指导方针，负责管理学校的财政资源，聘请和解雇运营管理人员（包括校长、院长等行政人员）。

三、丹麦职业教育质量评估认证的运行机制

自2000年以来，职业院校被要求对他们提供的所有职业教育项目进行评估。为此，开发了一种国家自我评估系统，现在已成为职业院校质量战略的强制性组成部分。目的是测量参与者的满意度和学习成果，以及员工参加成人职业教育模块所在企业的满意度。该系统的优点是可以在国家层面建立关于成人职业教育质量的定量汇总数据库，国家自我评估系统作为质量保障工具进一步补充、丰富了认证体系。

（一）评估机构

2007年丹麦认证机构成立，该机构是一个独立的机构，由两个实体组成：作为决策权威的认证委员会和作为认证运营商的认证机构。认证委员会是丹麦教育认证中的独立机构，是认证机构中的决策权威机构。认证委员会有9个成员，其中至少1名成员必须有国际经验，其中1名必须是学生。丹麦认证机构是丹麦本土最大的认证机构，用户数最多，还有中央评估与认证机构和丹麦评估研究所。其中，丹麦评估所成立于1999年，是一个独立的对外机构，该研究所负责评估丹麦所有教育领域。

根据《认证法令》，高等教育机构应每六年进行一次认证，每年都有一个课程审查的轮换计划。随着2013年认证法案的通过，高等教育机构正在从课程认证向机构认证过渡。机构认证着重对院校的整体质量保障体系进行评估(如获认可，则每六年进行一次)；项目认证是服务于机构认证的各项目或课程的认证，直至完全获得机构认证。丹麦评估所的责任主要有五个方面：建立由外部专业专家组成的评审团，详细阐述认证报告；在其网站上发布关于认证要求的指南，认证委员会建立专家小组的标准和原则，编制建议和认证报告；向认证委员会提交一份认证报告，并根据专家小组的评估，建议做出积极或消极决定；审查经认证的培训计划或培训条款是否仍符合认证标准；担任认证委员会的技术秘书，并参加最终认证会议。

根据《认证法令》，其他符合欧盟标准的、国际认证的质量保证机构也可以进行认证。在某些条件下，认证委员会可以选择合适的欧盟高等教育质量保障注册机构而非丹麦本土认证机构进行认证编写认证报告，或应高等教育机构的要求接受其他国际认可的质量保障机构的认证报告。目前在丹麦经营注册的非本土认证机构有欧洲职业教育机构协会、挪威教育质量保证机构、荷兰和佛兰德斯认证组织、欧洲脊医教育理事会。

（二）评估标准

丹麦评估所与职业教育的所有利益相关者合作制定初步标准，然后在职业教育机构协会试点后，对这些协会的评价产生了目前的一套标准。系统、持续的自我评价是认证的标准，有效的内部质量管理体系是认证的前提。

评估现有培训课程有17项标准：就业情况（毕业生必须在相关行业中工作并参加继续教育，丹麦评估所与专家组一起确定了必须达到的最低限度）、就业和职业趋势、就业或职业方面的发展、与潜在雇主的联系、学习成果、学习成果评估、练习、内容和安排、研究知识的发展、设施和资源、系统和持续的质量保证、执业质量保证、国际化的质量保证、教师队伍（教师队伍素质是指理论性、技术性、教学性和实践性的职业知识）、防止辍学、学习目标达成情况（期末成绩）、国际化。

评估新开设培训计划有7项标准：满足劳动力市场的需求、足够的实习场地、培训要素安排（恰当的入学要求、与入学培训计划有关的适当培训要素、适当的实践要素、学生在校期间出国学习的可能性）、知识基础、专业设置、相关设施和资源、职业院校已实施系统的质量保证体系。对于开设新培训计划，培训内容的质量包含在“学习成果目标”标准中：“培训目标必须与相应培训计划的需求高度一致；必须根据丹麦资历框架描述目标；培训要素的权重和优先次序必须与培训目标一致，并在欧盟学分转换系统(ECTS)中实现转换；与培训的其他部分相比，实践培训部分必须是适当的。”⑦

（三）评估程序

丹麦评估所为认证程序提供详细的指南，供相关职业院校使用。指南中会包括关键要素、概念的详细描述，需要回答的问题，指导性意见以及所需提交的文件和表格清单等。对现已开设的职业教育培训方案需要实地考察，在认证之前，申请认证的职业院校会收到一封信，信中会详细描述实地考察的目的、计划过程和应该参加的参与者。根据法律规定，认证过程不应超过三个月。然而，如果是新开设的培训项目，大约需要10个月的时间才能获得政府的最终批准。

具体的认证评审程序包括以下步骤：首先是召集所有申请认证的职业院校（申请机构）参加集体会议；接下来就是职业院校编制申请报告及佐证材料，并将所有信息以电子方式发送至丹麦评估所；与此同时，丹麦评估所提名3～4位专家组成的专家小组，并告知职业院校，这时职业院校有权反对。专家小组成员必须来自三个不同的知识与工作领域，即劳动力市场代表、所涉专业职业领域代表和教育行业代表，丹麦评估所还需要确保不同专家小组之间评价的一致性。在成立专家小组后，才开始正式的认证评审程序。

专家小组和丹麦评估所研究、审查职业院校提交的申请报告和所有其他材料，如有需要，还会要求申请人提供额外说明资料。专家组和丹麦评估所实地考察申请机构，实地考察包括参观，并考虑“设施和资源”的标准，同时与学校理事会、学生和教师以及负责实践培训的人员进行面谈；丹麦评估所根据专家小组的评估起草认证报告，该报告包含对每项标准执行情况的评价和解释性说明，在报告得到专家小组的批准后，向申请机构反馈认证报告，申请机构有机会改正可能的事实错误或对报告提出异议；丹麦评估所完成认证报告的定稿，并将报告发送至认证委员会，认证委员会做出“积极、有条件的积极或拒绝的决定”⑧并发布在其官方网站上。

新开设培训项目与已开设培训项目的认证程序类似，但申请机构必须先向教育部提交申请，由教育部决定该项目是否符合该行业的政治目标。教育部还将在认证委员会做出决定后给予最终批准。最终批准更多的是一种政治控制工具。

（四）评估结果

评估结果会有三种：一是积极认证，获得积极认证的学习项目其有效时间最长为6年。二是有条件的积极认证，学习项目需要在1～2年内纠正不足之处。如果是新开设的教育课程或研究项目，在开设之年是不能获得有条件的积极认证的，只能获得批准或拒绝。三是拒绝（Refusal），获得此认证结果的课程或项目意味着学生的学习已经结束，教育部会为学生如何完成学业而准备另一个计划。

四、丹麦职业教育质量评估认证体系的特色

丹麦适时地修订完善教育认证法案，通过法案建立对先前学习的认证认可，以国家资历框架为引领，融合了普通教育、职业教育与成人教育资格的对等、互换，强化教育质量框架，构建了政府、社会伙伴、企业、学校共同参与的职业教育治理共同体。

（一）以完善的法律体系为前提

丹麦在2008年和2013年分别颁布了两部关于教育认证的专门法律。2008年颁布的第一部认证法律——《关于高等教育认证机构的第294号法律》，于2008年4月1日正式生效，该法律同时还附带《关于职业教育和培训等的认证和认可第684号声明》《关于文化部高等教育认证和认可的第1174号法令》《关于大学教育相关性和质量标准以及大学教育认证程序的第1402号法令》。该法律规定“新的职业教育与培训项目必须经过认证后才能开始”，这一时期主要是通过几所学校合作共同申请认证。从2009年春季第二个认证周期开始，现有课程逐步获得认证，并在2012年之前对所有已开设的职业教育课程完成认证，包括高等学院的短期教育课程。2013年，受到博洛尼亚进程的影响，丹麦颁布了第二部教育认证法律，即第601号认证法，该法分为法律适用范围、丹麦认证机构、高等教育机构认证（机构认证）、新培训和培训规定的资格预审和验收、其他规定、生效和过渡条款6章共计33条。该法规定教育部下属的高等教育机构、其他部委下属的教育与培训机构，以及雇主作为雇佣关系的一部分开展有偿高等教育课程，都应参加教育质量评估认证。同时，也规定了评估认证机构的性质和具体职能。

（二）结合丹麦国家资历框架

在欧洲资历框架基础上，丹麦于2006年由多部门组成的跨部门委员会制定了本国的资历框架提案，并在2009年通过批准，将“存在的高等教育资历框架作为认证程序的一部分”⑨纳入丹麦国家资历框架。丹麦国家资历框架总共有八个级别，涵盖从小学和初中毕业考试到博士学位的所有级别，资历框架内的证书和学位类型多样，在高中后教育中分为普通高等教育主体体系以及职业教育补充体系，把职业教育体系内的资历证书称为补充资历证书，将普通高等教育、职业教育两个分支平等融合，只是职业教育体系中的教育计划在内容资料等方面与主体体系中的教育计划不同，形成了资格水平相互对应、对等、互换的关系。丹麦国家资历框架只包括正式承认、确认和有质量保证的教育课程或项目。对丹麦特殊的海事职业教育和培训计划，专门结合海事部门的要求，开设大量不同形式的培训课程，并为每一种项目设置对应的证书。非正式学习只有通过对先前学习的认证之后，才能对应于其中一个包含的资历资格。

（三）依托专业的评估认证机构

为了保障教育质量评估与认证的独立性、公平性和客观性，丹麦建立了专业的评估认证机构，并积极提升评估机构的专业性、权威性、公正性而努力。首先，所有评估认证机构都是依据法律而设立，且规定了其性质和具体职能。在准入条件方面，丹麦设立了具体的资格条件和监督机制，且丹麦职业教育评估认证机构并非是虚化设立的，而是实体运行的。其次，在评估认证机构建设方面，注重成员的国内国际背景，为了保障教育者的利益，特别规定成员中还必须有一名学生，这些都极大限度地保障了教育质量评估与认证的公正性。最后，丹麦还允许其他符合欧盟标准的、国际认证的质量保证机构参与国内教育质量评估认证，这在一定程度上激发了各类型评估认证机构的积极性，也为各职业院校提供了多种选择。

五、对我国职业教育发展的启示

推行教育质量认证是我国教育与国际教育接轨的重要途径。目前，我国一些旅游类高等职业院校，如南京旅游职业学院、浙江旅游职业学院还在专业建设方面参加了联合国世界旅游组织的旅游教育质量认证和挪威船级社的认证。2019年开始试点的1+X证书制度虽然是委托独立的第三方培训评价组织实施，但由于第三方培训评价组织自身能力不足，影响了职业技能等级证书的认可度。从总体上看，我国尚未建立职业教育质量认证法律法规体系，缺乏专业权威且独立的认证机构，认证评审标准和程序不明、可操作性较差，在一定程度上降低了我国职业教育的吸引力。

（一）健全专门教育认证法律体系

丹麦专门制定了两部教育认证法律以及针对不同教育类型的教育质量认证法律文本和文件，将教育质量认证以国家意志表现出来。在我国，现存的认证法律体系多涉及经济消费、建筑、产品质量、行业安全等方面，在教育领域中还没有明确的政策法规对各类教育进行教育质量认证，仅有相关部门制定的标准或办法作为专业认证的指导方针。例如，普通高等教育领域，依据教育部、卫生部制定的《本科医学教育标准—临床医学专业》（2016版）对医学类专业进行认证，依据《普通高等学校师范类专业认证实施办法（暂行）》对师范类专业进行认证。而在职业教育领域，尚未有相关标准或办法。为此，建议结合职业教育的类型特征，制定统一的职业教育质量认证法，建立由国家、地方和行业协会管理且协调统一的法律法规体系，明确教育质量认证的标准以及可操作性的认证程序与流程，形成对职业院校和行业企业都具有约束力的法律规章制度，以国家资历框架为指引，系统设计适合我国国情的职业教育质量认证制度。

（二）建立符合国情的国家资历框架

国家资历框架和对先前学习的认证是丹麦教育质量认证的重要基石。在建立教育质量认证体系前，丹麦将已经存在的高等教育资历框架整合并重新制定了丹麦国家资历框架，通过对先前学习的认证，以支持和发展成人终身学习。基于国家资历框架，可以实现学历证书和职业技能等级证书的互通衔接。2019年国务院印发的《国家职业教育改革实施方案》提出要推进资历框架建设，职业院校推行的职业技能等级证书也需要国家资历框架来保障其认可度与含金量。我国目前只有一些地区或者是某一类型教育的资历框架，还缺乏整体的国家资历框架。有研究者认为，国家资历框架建设是新时代我国人力资源开发与配置的基础工程，我国可以在借鉴国外做法的基础上，“立足我国国情，发挥后发优势”⑩。由教育部联合人社部等多部门成立的跨部门领导小组进行组织协调，制定学习成果认证标准。坚持目的性、整体性、协调性和动态性原则，构建以普通教育、继续教育、职业教育、职业培训以及各类业绩5个门类为基本结构的国家资历框架，建立由资历框架、学习成果认证、学分银行“三大部分组成的互相联系和互相制约的国家资历框架系统模式”[11]。

（三）建构多主体参与的治理体系

利益相关者的高度参与是丹麦职业教育体系的显著特点，社会伙伴在丹麦职业教育的内容和组织方面都扮演着关键的角色。党的十九届五中全会对加强和创新社会治理提出了新要求。在职业教育领域，“双高计划”建设将“提升学校治理水平”作为十大改革建设任务之一，成为现代职业教育治理体系建设的重要内容之一。对于政府来说，相关立法机构应明确各主体参与职业教育的法律地位、权利义务,要打破政府在职业教育治理中“一手包办”和“一人扮演多种角色”的局面，推动政府积极转变职能，使其成为服务型政府，从出资者、举办者、管理者变成职业教育服务的购买方。对于职业院校来说，要立足时代精神，在增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”中提升学校党委的治理能力，加强党对学校教育工作的全面领导；以专业群需求为原则，搭建政、行、企、研等多方合作办学平台，“强化二级院系协作关系，优化院校内部治理体系”[12]。对于行业企业来说，要加强行业协会组织能力建设，以市场化的运行机制参与改进职业教育治理。另外，还需要加强学生代表的参与，使处于制衡机制中的被评估者成为影响评估决策制定的重要参与者。

（四）建设专业教育认证中介机构

丹麦经验表明，专业化的认证机构是教育质量认证必不可少的工具，也是提升教育质量的有效保障措施。目前，在普通高等教育中，由教育部高等教育教学评估中心、中国工程教育协会对工程类专业进行专业认证，由教育部医学教育认证专家委员会和教育部临床医学专业认证工作委员会对临床医学专业进行认证，省级教育行政部门负责本地区师范类专业认证工作，再由教育部成立的认证专家委员会指导监督；在职业教育领域，目前仅有全国高职高专校长联席会议（现已更名为全国职业高等院校校长联席会议）每年发布“教学管理50强”“实习管理50强”等榜单，还有部分高职院校参加《悉尼协议》认证。从以上分析可以看出，在我国教育领域中还没有专门化的认证机构，特别是在职业教育领域，全国职业高等院校校长联席会议并不是专业认证机构，一是因为校联会并不具有官方性质（是在教育部支持和指导下自发形成的不具备法人资格的民间组织），二是因为校联会并未建立科学合理的评审方法（仅依靠院校提交的人才培养质量年报数据）。基于此，一是建议建立专门化的独立评估认证机构，明确其职能与职责，强化专业人员的认证服务能力；二是建议引进境外认证机构，使其定期注册并对其进行本土化监管，从而建立起专门化的认证机构体系。

［注释］

①Cort P.Vocational Education and Training in Denmark.Short Description［J］.Cedefop-European Centre for the Development of Vocational Training,2012,121（5）:95.

②EQARF Indicators.European Network for Quality Assurance in Vocational Education and Training［EB/OL］.（2020-09-17）［2021-06-21］.http://www.eqavet.eu/gns/library/publications/2009.aspx.

③European Centre for the Development of Vocational Training.Assuring quality in vocational education and training—the role of accrediting VET providers［M］.Luxembourg:Publications Office of the European Union,2011:36.

④Danish Ministry of Education，etc.Recognition of Prior Learning within the education system［J］.Ministry of Education,2005,32(4):409.

⑤Benedikte Maul Andersen，Kirsten Aagaard.Denmark National Qualifications Framework and Recognition of Prior Learning［R］.UNESCO，2011:13.

⑥Publications Office of the European Union.Vocational Education and Training in Europe：Denmark［M］.European Centre for the Development of Vocational Training,2018:44.

⑦Publications Office of the European Union.Ensuring the quality of certification in vocational education and training［M］.European Centre for the Development of Vocational Training,2015:19.

⑧Danish Evaluation Institute.Referencing the Danish Qualifications Framework for Lifelong Learning to the European Qualifications Framework［R］.The Danish Evaluation Institute,2011:17.

⑨吴雪萍，董婧怡，张志欣.丹麦职业教育和培训质量保障探析［J］.高等教育研究，2012，33（8）：99.

⑩肖凤翔，杨顺光.国家资历框架的基本立意与中国构想［J］.中国职业技术教育，2019（19）：42.

[11]张伟远.国家资历框架的理论基础和模式建构［J］.中国职业技术教育，2019（18）：33.

[12]陈金玲，朱俊.高职院校内部治理的逻辑与策略——基于“双高计划”的讨论［J］.中国职业技术教育，2020（16）：83.