推进多元化纠纷解决机制建设研究——以福建省福州市为例

■欧阳龙

（福州市社会科学院，福建 福州 350026）

随着社会加速转型、人口流动性加大、利益诉求交织重叠，矛盾纠纷显现出类型复杂、易于激化、主体多元、调处疑难等特征。“善治”社会应具备矛盾自我消化与自愈能力，多元社会关系无法通过单一司法救济手段进行调整。矛盾纠纷多元化解机制（以下简称多元解纷机制）是指由各种诉讼与非诉讼解纷方式衔接互补、分流疏导的解纷体系。完善多元解纷机制有助于回应群众诉求，及时化解纠纷，平衡社会利益关系，避免解纷非法化、恶性化、极端化，促进社会和谐稳定。

习近平指出，“要多想想如何让群众生活和办事更方便一些，如何让群众表达诉求的渠道更畅通一些，如何让群众感觉更平安、更幸福一些”[1]。要“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”[2]，“要推动更多法治力量向引导和疏导端用力，完善预防性法律制度，坚持和发展新时代‘枫桥经验’，完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，更加重视基层基础工作，充分发挥共建共治共享在基层的作用，推进市域社会治理现代化，促进社会和谐稳定”[3]，这些重要论述为多元解纷机制建设指明了方向。

一、福州市推进多元解纷机制建设的探索实践

（一）高位部署推动，形成源头解纷工作格局

1.矛盾纠纷化解纳入城乡社区治理统筹

福州市2018年启动社区治理三年行动，将社区协商常态化、畅通社情民意表达渠道、人民调解组织建设与调解成功率等作为城乡社区治理达标、标杆社区的考评认定标准，有2160个社区达标，每年评选出30个标杆社区，划拨财政经费奖励，推动城乡社区矛盾纠纷化解工作的落地实施。福州市公安局鼓楼分局东街派出所获评为全国首批“枫桥式公安派出所”。

2.多元解纷融入市域社会治理现代化试点城市统筹推进

坚持“3820”战略工程思想精髓，将健全社会矛盾多元化解体系作为“平安福州”专项行动的重点攻坚项目，践行“进万家门、知万家情、解万家忧、办万家事”制度和“马上就办、真抓实干”的作风，下沉解纷资源到社区网格，统筹解决群众关切与诉求，探索形成“良治、善治、长治”的省会城市源头解纷工作格局。“军门社区工作法”获民政部认可并向全国推广。

（二）党建引领创新，引导纠纷化解群防群治

1.近邻党建带动党群协商共治

率先启动“参与式预算”微实事协商，社区党组织牵头构建“小区党支部+业委会+社区居民+物业”的自治协商共管机制，依托“居民恳谈日”“睦邻小屋”“合议日”“村民说事评理室”“劝和小组”等居民议事解纷平台，因地制宜引入村（社区）干部、“两代表一委员”、社区贤达、村（居）名代表、法律顾问、社会组织以及政法、纪检监察、工青妇等部门力量，开展民事民议、民情恳谈、说事评理以及民间纠纷调处化解，引导居民自发有序、理性平和地化解矛盾纠纷。

2.党建联盟集聚解纷力量

搭建“派出所+社区党支部+企业党支部”的区域性党建联盟体系，建立“民警+网格员+律师+党员职工+企业”多方纠纷联调机制，建立微信群38个，成员近2000人，规上企业实现全覆盖[4]。建立“党建+志愿服务”模式，通过“福州党建超市”平台，精准对接各成员单位解纷力量与服务，实现“社区吹哨、单位报到”，就近解决群众急难愁盼问题。

（三）协同非诉资源，诉源化解助推基层善治

1.夯实基层多元解纷力量，引导法治解纷

3075个人民调解组织全面覆盖乡镇（街道）、村（居），推动人民调解积极参与化解非警务警情纠纷，探索推行村（居）调委会与社区警务室联动处置纠纷模式，建成各类调解工作室230个，其中金牌调解工作室省级2个、市级12个，2021年上半年人民调解组织成功解纷1.2万余起，成功率达99.9%。“一村（社区）一法律顾问”全面施行，定期进驻村（社区）释法解惑、调处纠纷；149家律所设立律师调解室参与各类纠纷化解；750余名律师驻点信访、公检法等单位，协助化解涉法涉诉信访纠纷，“最多投一次”信访事项平均办理时间从27.9天大幅缩短至5.8天[5]。推进“三社联动”试点项目，以政府购买服务方式力推解纷服务的社会化，351家社会组织全天候线上线下受理居民诉求

2.优化诉非联动、诉调对接机制，促进诉源分流递减

各级法院引入人民调解、公证、仲裁、行业协会等非诉解纷主体协同开展诉源治理与诉非联动，其中鼓楼区法院成立诉非联动中心，目前诉调对接单位达25家、特邀调解员达113人，联合辖区内街镇成立诉非联动分中心，对接专门庭室，下沉特邀调解员等专业力量，为基层提供司法协助、信访化解等服务，择选社区设立家事工作站、法官工作室、公正便利店、信访评理室，为居民提供家门口的解纷服务，中心调解案件成功率达75.8%，2020年鼓楼区常住人口万人成讼率降幅居全省前列。

3.培育乡贤调解，发展说事评理，助力乡村善治

福清市创新“乡贤调解”模式，在乡村“熟人”社区选聘当地威望高、信誉好、品行优的新老乡贤担任乡贤调解员，定期赴镇、村综治中心“坐诊”，借助“地熟、人熟、事熟”优势，综合运用法律法规、惯例习惯及村规民约调解各类纠纷。福清市一都镇设立“村民说事中心”，领导带班接待来访村民，限时办结诉求，定期跟踪回访，避免纠纷反弹，对涉及多部门、一时难以办结的信访诉求说明原因、汇总上报，打通服务群众的“最后一公里”。

（四）创新信息应用，科技赋能高效化解纠纷

1.畅通线上诉求疏导平台

12345便民服务平台整合接入1200余家诉求集中的联动单位，通过“e福州”“闽政通”等信息化应用全天候快速受理群众诉求，平均每日6000余件市民诉求汇总至该平台，诉求件按时办结率达100%。建成福州市网格化管理综合服务平台，整合对接综治、城管、公安、人社、司法等部门数据，集中受理和处置网格员上报、公众举报、12345热线投诉等问题，并落实全流程监管，确保矛盾纠纷与风险隐患及时处置。

2.搭建线上解纷平台

福州知识产权法庭打造“知识产权调诉一体化云平台”，平台具备线上调解、多人在线视频庭审、电子文书自动生成、失联修复、智能外呼等功能，2020年以来已组织诉前调解105例，大幅提升诉调对接与审判效率。长乐区委政法委建设省内首创“乐和解”线上解纷平台，平台集合智能咨询、在线调解、诉讼服务、调解对接、社会风险防控等功能，实现纠纷化解“一趟不用跑”。

3.推进涉侨纠纷化解“云服务”

长乐区法院全国首创涉侨纠纷海外联调机制，聘请侨胞为特邀海外调解员，通过海外联调机构，依托区政府侨务办侨海通平台开展线上法律咨询、调解与诉讼，打破纠纷化解地域限制，涉侨纠纷案件平均办结时间由280天降至4天，音视频调解率达31.42%，调解案件自动履行率达100%。

4.积分智能指派最大化保障受援人利益

市法援中心全国首创“智慧法援积分智能指派模式”，引入大数据分析方法，系统根据律师专业分组，按照律师参与法援值班、办案质量等积分量化排名，自动指派专业对口、表现最优的律师承办案件，大幅提升律师办案积极性，法援办案时长缩短25%。

（五）优化整合资源，多发纠纷实现一站化解

1.推进劳动争议诉调联动化解

福州中院与市总工会成立劳动争议诉调工作室，鼓楼、台江、仓山、晋安、马尾、连江、闽清等法院在区（县）工会设立巡回审判点，依法支持仲裁，统一裁审标准，强化前置程序运用，多方联动为劳资双方优选维权路径，劳动争议案件诉讼仲裁比从2018年的39.46%降至2021年9月的24.53%。

2.畅通金融纠纷、医患纠纷快处通道

福州中院国内首创常驻于金融调解组织的巡回法庭和巡回调解室，大幅缩减金融纠纷办案周期及解纷成本。市医调中心打通医患纠纷专家会商、司法确认、诉调对接的快处通道，医患纠纷结案率达93.27%。

3.精心打造家事调解和心理健康关爱品牌

市妇联聘任家事调解员710人，并联合福州中院、仓山区法院设立“茉莉姐姐”家事辅导调解中心，以政府购买服务方式引入社工、心理、法律专业团队为纠纷当事人提供法律及心理疏导，配合家事法庭法官促成纠纷和解，2020年9月以来已服务469对纠纷当事人，160多对达成和解。

二、存在问题及原因分析

（一）缺乏强有力的统筹协调，解纷体系呈碎片化运行

依照《福建省多元化解纠纷条例》，多元解纷由政府主导，社会综治部门组织协调、督查考核，法院牵头司法调解与诉非衔接，相关职能部门协作配合。但现实中，机构改革后，社会综治部门并入政法委，职能繁重，人手匮乏，难以投入专门力量统筹协调多元解纷工作。法院受诉源治理现实需求驱动，事实上成为统筹协调诉非联动多元解纷体系的主力，但受限于审判机关管理权限，无法一体统筹各职能部门碎片化解纷政策与资源，导致解纷主体各自为政、衔接不畅，甚至存在职责交叉、管辖权不确定、实体问题法律适用困难地带，容易产生“踢皮球”现象。多元解纷尚未实现全链条责任闭环，急需更高层面的统筹协调，理顺解纷体系，明晰责任分工，考评督促落实，真正实现一站式解纷。

（二）解纷供给侧配置不合理，队伍与经费保障不充分

非诉解纷队伍配置不完善，调解组织、仲裁机构、行政复议机关中，兼职解纷人员占绝大多数；公证机构、司法机关临聘人员居多，人员来源、年龄结构、学历背景差异较大，队伍稳定性较差，管理困难。尚未形成系统化、制度化的调解培训体系，培训的专业性和实务性有待提升。人民调解组织依赖财政经费划拨维持运作，调解员的薪酬水平、案件补贴标准与调解成本不匹配，调解员需要保持公益心来化解纠纷，严重制约其工作积极性与专业化水平，难以吸引优秀专业人才。

（三）线上解纷平台未实现全流程、一体化整合

全市各类纠纷化解平台彼此之间仍缺乏有效衔接，在数据传输、证据效力认定、解纷资源存储、个人信息保护等问题上未形成共识，无法为纠纷当事人提供“一码通行”式的线上解纷服务，容易造成纠纷重复化解，造成资源浪费。

（四）非诉解纷作用发挥不充分

群众法治与维权意识日益高涨，非诉解纷方式的公信力较低，群众解纷偏讼倾向明显，参与社区非诉解纷的意愿不强，缺乏热情。社会组织发展滞后，全市九成以上的社会组织人员少于10人，难以满足个性化、专业化的解纷需求。

三、对策建议

（一）拧紧多元解纷责任阀门，打造全链条闭环解纷体系

借鉴四川等地做法，成立市、县、乡三级矛盾纠纷多元化解工作领导小组，由市、县党委政法委书记及乡镇（街道）党委政法委员挂帅，由政法委、乡镇（街道）党委指定专门部门或专人具体负责组织协调、督查考核工作，各联动单位要指派专人负责推进解纷工作、对接诉非联动[6]。依照《福建省多元化解纠纷条例》理顺解纷体系，梳理明确各解纷责任单位履职文件依据、职责分工、解纷流程、对接程序、责任处室、办结时限、定期协商、联调联处、效力互认等事项，将多元解纷机制建设指标单列量化，纳入政府绩效考核与文明创建考评范畴。完善矛盾纠纷化解联调联处机制，借鉴浙江安吉、甘肃玉门等地做法，总结推广鼓楼区法院多元解纷“1235”机制经验，依托各级综治中心与法院诉非联动中心，进一步整合各类解纷资源，打造社会矛盾纠纷调处化解中心，为群众提供一站式多元解纷服务，搭建“一中心多平台”，集合法院、检察院、信访、公安、司法、人社、卫健、纪检监察等多部门解纷窗口现场办公，并为重大建设项目建设、征地拆迁等设置流动服务窗口，引入人民调解、特邀调解、法律顾问、心理辅导、社会帮扶、公益服务等社会力量进驻，综合受理矛盾调解、法律援助、劳动仲裁、诉讼服务、社区矫正、法律咨询、涉诉信访、司法鉴定等解纷事项，将中心打造成为矛盾纠纷“终点站”。

（二）夯实多元解纷保障基础，配强全能型解纷专业队伍

推动出台提升非诉解纷队伍薪酬待遇、案补标准、绩效奖励等方面制度，根据当地经济发展水平、化解纠纷的数量与质量、纠纷的难易程度、社会影响的大小对非诉解纷组织进行适当补贴，将工作成效与绩效奖励、案件补贴紧密挂钩。加大对个人调解工作室、金牌调解工作室的孵化力度，对优秀的调整组织、调解工作室、调解员，由财政划拨经费，给予一定物质与精神奖励，提高参与解纷积极性。配强优化基层非诉解纷队伍，借鉴重庆荣昌等地做法，依托综治中心设立综合调处室，聘用与轮岗结合，配齐专职调解员，由区法院代管与业务指导。重视调解能力的系统化培训项目开发，培训内容应包括法律、谈判学、心理学、社会工作等学科内容，探索与高校共建多元解纷理论研究与调解人才培训基地，委托社工服务组织开展社区调解培训，通过专家授课、现场观摩交流、技能竞赛等方式提高调解员专业水平、业务能力[7]。大力发展解纷志愿服务，鼓励支持退休干部和律师、专家学者、社工、平安志愿者投身参与解纷。

（三）织密线上多元解纷网络，拓展全流程线上解纷服务

借鉴浙江等地经验，推广长乐区“乐和解”线上解纷平台建设经验，依托网格化管理综合服务平台，植入全流程矛盾纠纷线上化解平台应用，进一步整合优化各解纷主体线上资源，在数据传输、证据效力认定、解纷资源存储、个人信息保护等问题上达成共识，构建形成市域层面多元解纷平台的一体化运行，平台集合智能咨询、在线调解、诉讼服务、诉调对接、劳动仲裁、法律援助、信访评理、社会风险防控等功能，实现全流程、一体化线上解纷服务[8]。借助微信、e福州等应用开发植入“闽都解纷码”模块，实现当事人线上解纷的“一码通行”，系统根据纠纷类型智能分流疏导，引导当事人择选成本较低、利于关系修复的解纷方式，避免诉讼前置。

（四）充分发挥非诉解纷作用，形成全民化参与解纷氛围

多元解纷机制建设是一项系统工程，需要依托社区网格化服务管理体系，下沉优质法治资源向引导和疏导端用力。增进公众对多元解纷机制的认识，依托法治讲座、律师进社区、道德讲堂、网络媒介等载体，结合司法与解纷实践，提炼和宣传握手言和、和谐共赢的解纷典型案例，开展“民转刑”“闹访”“失信惩戒”等警示宣传教育，为群众算清解纷成本账，提高当事人解纷成本意识。引导群众协商定约自律，深度挖掘和弘扬本地仁义礼智信的优良传统，培育优良家风，广泛开展邻里纠纷、土地纠纷、家事纠纷、小额债务等民间纠纷调解。组织开展“无讼社区”、移风易俗等文明创建活动，倡导和睦相处，形成邻里友善、守望互助的社区氛围，在公众心中形成规范约束，自觉以违反法律、践踏契约、制造纠纷为耻[9]。在本地区尤其是社区内部培育发展矛盾纠纷化解社会组织，政府购买解纷服务项目适当向本地尤其是社区内部社会组织倾斜，促进解纷社会服务的可持续性、长效性。鼓励企业以公益创投模式资助社区草根解纷组织、支持社区解纷项目孵化与解纷人才培养，政府居中负责质量设定监督及过程监控。