新形势下联合国改革的未来路径——基于人类命运共同体的价值诠释

田 静

（南开大学 法学院，天津 300071）

联合国自1945年10月24日成立以来，在维护世界和平、促进人类进步、推动全球经济贸易发展、改善人类环境、保护妇女儿童权益、推动全球卫生健康体系建设等方面均做出了巨大贡献。然而，在经历七十多年的国际风云动荡后，联合国的运作已经出现很多突出的问题，譬如联合国的机构过于臃肿、工作效率低下、财政捉襟见肘，在工作中存在着“重安全、轻发展”等问题，所以在这种形势下，联合国改革的呼声再起。围绕联合国改革中的诸多重大争议问题，各国斗争空前激烈，各种政治力量均在努力寻求自己的话语权，这必将为联合国的改革带来巨大障碍。

一、联合国改革势在必行

联合国自成立之日起就伴随着改革的足音，可谓“小改不断，大改难行”。作为当前全球治理体系的重要组成部分，联合国改革不仅关系着各国之间利益的协调与平衡，而且还事关国际体系的发展和演变。联合国在机制问题方面一直存有争议，安理会所固有的“大国一致原则”以及否决权问题一直被很多国家抨击，他们指责安理会为“大国俱乐部”。基于此，从1992年起，联合国正式酝酿安理会改革，广泛听取各方建议，但因争议较大无果而终。在1995年联合国成立五十周年纪念大会上，关于安理会的改革再次呼声四起，各国就安理会扩容问题的争论空前激烈，德国、日本一心想成为安理会常任理事国，但梦想均告破灭。

安南于1997年出任联合国秘书长后，便开始推进联合国的改革。同年3月，第51届联大主席拉扎利提出安理会改革“一揽子方案”，但并没有取得实质性的进展。其实，安南自己也认识到，“未来的一个世纪将是全球更深刻、更迅速改变的一个时代，联合国必须预先准备。”但是，联合国的改革“是一个复杂的过程，变化必须是循序渐进的”［1］。在2005年世界首脑会议后，安南又推出了“一体行动”（Deliver as One）改革倡议，“建议通过一体化来加强各机构之间的协调运转，后来有八个国家自愿试行该办法，并取得了较好的效果。”［2］可见，要使联合国真正成为服务于全球利益的最重要的国际组织，势必要勇于探索，在找到新形势下最为可行的改革措施方面付出更大努力。

古特雷斯自2017年接任联合国秘书长以来，也始终以推动联合国的改革为己任，提出了七大核心改革事项。然而在国际关系日益复杂的今天，从各大政治力量的对比中寻求一种权力的制衡绝非易事，但古特雷斯坚信，若不改革联合国势必走入“死胡同”。作为推动人类命运共同体构建的有效途径，联合国改革已经成为大势所趋、人心所向了，它是联合国适应新时代国际政治经济形势需要的必由之路，也在一定程度上反映了世界各国尤其是广大发展中国家要求改变国际旧秩序、促进人类和谐进步的迫切愿望和强烈呼声。

二、联合国改革的主要问题

（一）安理会的改革问题

安理会在联合国中负有维护国际和平与安全、采取维和行动、派出观察团、向联大推荐会员国、推荐国际法院法官等重要职权，因此，联合国改革中最重要的便是安理会的改革。

首先是安理会的扩容问题。安理会负有《联合国宪章》赋予的维护国际和平及安全之重要责任，它的存在对世界各大政治力量产生了有力的制衡作用。自1965年安理会增加了4个非常任理事国以来，联合国成员国数量不断增加，而且新增成员国全部都是发展中国家，其中又以中小国家居多，但是发展中国家在安理会中的名额只占一半左右，这导致了发展中国家代表性不足的问题［3］。因此，安理会的改革必须倾向多边主义，充分考虑理事国的代表性、普遍性，更好地体现地域平衡原则。

众所周知，安理会在表决问题上采取的是“大国一致原则”，五大常任理事国在一些问题上可以行使“双重否决权”。因此，常任理事国的席位成为很多国家觊觎和争夺的焦点。围绕安理会扩容问题有很多不同的方案。2005年3月21日，联合国秘书长安南提交了一份题为《大自由：为人人共享安全、发展和人权而奋斗》的报告，该报告就安理会扩容问题提出了两套方案：方案一为“六加三”模式，即增加6个没有否决权的常任理事国和3个经选举产生的非常任理事国［4］；方案二为“八加一”模式，即增加8个任期四年、可连选连任的“半常任理事国”和1个非常任理事国。

2005年9月联合国首脑会议到来之前，各利益集团纷纷向联合国秘书处提交了关于安理会改革的议案，斗争空前激烈，诸多议案均对安理会的扩容提出了建议，但是收效甚微。在过去十多年的时间里，国际社会就此问题提出多种方案并进行了多次尝试，但终因牵涉主体太多，大多都不了了之。

其次是常任理事国否决权的存废问题。在安理会的表决事项中，五大常任理事国享有特权，这是不争的事实。根据《联合国宪章》第27条之规定，安理会对实质性问题进行表决时，“应以九理事国之可决票包括全体常任理事国之同意票表决之”，即五大国中只要有一国投反对票，便可阻止一项议案的通过。其实，旧金山会议在通过《联合国宪章》第27条时，就遭到了十几个中小国家的猛烈抨击，但在大国的高压下，最终还是得以通过。当然，否决权的产生有利于在大国之间形成一种权力上的制衡。然而，否决权的弊端就在于它可能会导致一些大国借否决权推行霸权主义和单边主义政策，这违背了《联合国宪章》序言中所说的重申“大小各国平等权利之信念”，进一步说，它违背了国际法的平等原则。

但是，让五大国主动放弃自身所享有的特权显然太难。单从取消否决权的这一过程而言，就是存在障碍的。《联合国宪章》第108条规定：“本宪章之修正案经大会会员国三分之二表决并由联合国会员国三分之二，包括安全理事会全体常任理事国，各依其宪法程序批准后，对于联合国所有会员国发生效力。”［5］由此可知，五大常任理事国在修改联合国宪章、取消其否决权问题上也享有否决权。

自联合国成立以来，否决权的存废一直是宪章修改的中心，但是修改这一问题却有其难以想象的复杂性，因此，一种比较折衷的方法是尽可能地限制这一否决权的广泛行使，而限制的方式就是修改安理会的表决程序，防止滥用。为了贯彻宪章所确定的根本原则，更加有效地发挥其他会员国的积极性，这一限制是必要的，也是可行的［6］。

（二）发展问题

“全人类的愿望，就是和平与发展。”［7］人类命运共同体本身也包含人类共同发展的价值内涵。联合国作为世界上最大、最权威的政府间的多边活动场所，理应担负起消灭贫穷、消除南北矛盾、促进人类共同发展的历史使命。据联合国统计数据，截至2019年，世界上最不发达国家有47个，约占联合国成员国总数的24%；全球生活在极端贫困线下的人口有7亿，且有1.23亿学龄儿童处于失学状态，占全球学龄儿童的11.5%［8］。因此，联合国应考虑到绝大多数发展中国家的利益和愿望，只有这样，其才能真正得到国际社会的普遍支持。

2000年9月6日至8日，在纽约召开联合国千年首脑会议，共有147位国家元首和政府首脑以及189个国家通过《联合国千年宣言》，在随后的协商中，所有与会的联合国成员国都承诺到2015年实现消除极端贫困和饥饿、普及初等教育等八个目标，即所谓的“千年发展目标”。这一目标的认可也是经历了诸多驳难的。美国等一些发达国家想极力推卸其对发展中国家所应担负的援助义务，对“千年发展目标”一直持较为冷漠的态度。2005年9月7日，由中、美、俄等32个国家组成的第59届联大核心小组就峰会《成果文件草案》继续磋商，美国的态度是接受“千年发展目标”这一概念，但仍然拒绝接受2015年前将官方发展援助占国内生产总值的比例提高至0.7%的目标［9］。

联合国发展峰会于2015年通过《2030年可持续发展议程》，提出了17项可持续发展目标，“包含了消除贫困、控制跨国疾病传播、保护环境资源、应对气候变化、遏制生物多样性丧失、促进全球经济合作等各个方面，成为全球发展治理和国际发展合作的指导性文件，发展系统已经成为联合国涉及领域最广、机构最多的职能部门。”［10］此外，古特雷斯关于联合国发展系统的改革方案联合国大会已经于2018年6月1日正式通过，“这一改革被称为是‘数十年来联合国发展系统最具雄心和最全面的转型’，并认为‘奠定了将可持续发展重新置于联合国工作核心的基础’。”［2］由此看来，由联合国确立的发展目标在实现过程中虽然面临很大的障碍，但也在逐渐地发展完善中。

（三）安全问题

近年来，联合国在安全问题上面临一系列新的挑战。联合国缔造之初的安全考虑主要是沿袭传统的军事威胁思路，避免国与国之间大规模的战争是其努力的主要方向。然而，随着时代的发展，传统的安全意识已经发生根本变化，正如“威胁、挑战与变革问题”高级别小组在报告中指出的：“现在和未来几十年所面临的最大的安全威胁已经绝不仅仅是国家发动的侵略战争了。这些威胁扩大到贫穷、传染病和环境退化，国家内部的战争和暴力，核武器、放射性武器、化学和生物武器扩散和可能被使用，恐怖主义以及跨国有组织犯罪。这些威胁不仅来自国家，也来自非国家行为者，威胁的不仅是国家安全，也威胁到人类安全。”［6］为此，联合国的改革势必将围绕“集体安全”这一问题展开。

安南在2005年提交的《大自由：实现人人共享的发展、安全和人权》报告，最大的亮点就是清晰地表述了新的集体安全的概念及意义。该报告还强烈要求各国就恐怖主义的定义达成一致，力求通过《关于国际恐怖主义的全面公约》。此外，该报告建议为动用武力设定原则，即“先发制人”的自卫权、防御性使用武力和“保护的责任”等，但这一建议遭到了包括伊朗、俄罗斯、埃及、巴基斯坦、马来西亚和牙买加在内的多数国家的反对，他们认为安南的该方案过分取悦美国，没有考虑占联合国大多数席位的发展中国家的想法。实质上，围绕建立什么样的集体安全观所产生的分歧，更是从侧面反映了单边主义和多边主义的激烈较量。

（四）机构改革问题

联合国目前面临着机构臃肿、办事效率低下等问题，因此，机构的调整和改革将是联合国改革的重要方面。

首先，联合国自成立以来，围绕着人权问题，产生了重要的国际人权文件——《世界人权宣言》，其被安南称为“联合国最伟大的成就之一”。早在2004年，安南就开始关注人权委员会的改革，在《大自由》报告中，安南正式提出人权委员会的升格问题，建议将附属于经济社会理事会的人权委员会独立出来，升格为与安理会和经济社会理事会平级的“人权理事会”，由联大直接选举产生，并应遵守“最高的人权标准”。后来经过多方博弈，联合国人权理事会于2006年正式成立，在很多方面弥补了人权委员会遗留的弊端。

但在人权理事会运行过程中，也产生了一系列问题，其中，最主要的便是如何处理人权理事会与美国的关系问题。美国作为世界上唯一的超级大国，常借人权问题干涉别国内政，在人权理事会的发展中的态度转变也是云泥之别，由最开始的极力推崇到后来的极力反对，甚至在2018年6月以人权理事会“存在偏见”以及“无法有效保护人权”为由正式退出了联合国人权理事会。全球问题需要全球方案，更需要世界各国的积极参与。如何保证理事会在人权问题上具有更广泛的代表性，提高理事会的性能，也是人权理事会当前的重要改革方向［11］。

其次，秘书处的管理改革是联合国精简机构、提高办事效率的题中之义。安南于1997年4月在第51届联大的报告中就秘书处的改革提出了一整套措施，如建立新的领导和管理机构、把12个秘书处实体和单位合并为5个、改变管理文化并采取一些管理和效率措施等。改革在2005年取得了显著进展，秘书处在形成新的更好的管理政策和程序方面做出了努力。在2005年9月高级峰会期间，《成果文件草案》采纳了世界各国元首及外长的建议，一定程度上促使其发生了一场深远的管理变革。这是一个历史性的决定，其带来的重大改变，必将有利于联合国秘书处未来的体制基础和管理制度的最终形成。关于管理改革的成果，归纳起来为五大类：（1）确保道德行为；（2）加强监督和责任；（3）组织更新；（4）改进高级管理绩效；（5）增加透明度［12］。

此外，潘基文在联合国也将精力主要集中在秘书处的改革上，主要措施包括“提高秘书处效率、加强问责制建设和独立监督、审计制建设、促进各系统的协调一致等”［13］。这些举措大大提高了联合国的工作效率，但在具体细节方面仍有待强化。

三、联合国改革的未来走向

联合国改革是一项复杂的社会工程，关系到国际格局的未来走向。各国为了争夺自己在未来世界的地位和主导权，互不相让，斗争激烈。在当前复杂多变的国际局势中，联合国准确把握自身并在各大利益的激烈较量中寻找到一个平衡点尤为必要。联合国只有不断改革自身，完善职能，才能真正为国际和平与发展做出新的更大的贡献。

（一）顺应人类命运共同体新秩序的构建

联合国在履行全球治理使命时，必须与时偕行积极推进改革。“其中包括顺应全球联系日益紧密的现实，推动各国形成更加牢固的‘命运共同体意识’。”［14］自习近平总书记发表《共同构建人类命运共同体》演讲后，联合国便不断将人类命运共同体的价值理念吸收融合并贯彻到各种行动之中。2018年9月10日，第72届联大再次重申了“合作共赢”和“人类命运共同体理念”。可见，人类命运共同体在一定程度上为联合国的发展提供了具体的价值指引。

当然，人类命运共同体理念的提出并非要推翻原来的国际秩序，打破旧有的国际关系，而是在联合国的体系框架内对既有国际秩序进行补充与完善，使其更加适合全球化的发展，进一步加深人们之间的相互依存度，最终的目标是服务于人类的广泛福祉。

（二）坚持全局性与渐进式的改革思路

联合国的改革必须是全局性的。当前很多国家把目光过多地投到安理会常任理事国与非常任理事国的争执上，把联合国的改革引向了狭隘的一面。其实，安理会的改革只是联合国改革中很小的一部分。中国政府于2005年6月7日发布了《中国关于联合国改革问题的立场文件》（以下简称《立场文件》），以政府官方文本的形式系统而多方位地阐述了中国在联合国改革问题上的立场，被称为扭转改革“误区”、将改革引到正确轨道上来的重要文件。文件认为，“在全球化深入发展、各国依存不断密切的情况下，全球性威胁和挑战呈现多元化的特点，更加相互关联。对这些威胁都应予以高度重视，不能厚此薄彼。”［16］因此，各国更应该加强合作，增进了解，通过多边对话，全面跟进，以集体行动应对全球新的威胁和挑战。

同时，《立场文件》建议，“改革应先易后难、循序渐进”，对于达成一致的建议，应尽快“做出决定，付诸实施”；对于尚未达成一致的，应“采取谨慎态度，继续磋商，争取广泛一致，不人为设定时限或强行推动做出决定”［15］。联合国的改革必须要应时之需、稳步推进，任何一劳永逸的想法都可能导致变革的失败，甚至导致联合国面临分裂的危险。联合国必须在发展中不断探索，通过不断谈判、磋商，步步为营，不断取得共识、积累成果。只有这样，联合国的改革才能取得实质进展。渐进式的改革之路应是联合国改革必须选择的一个方向。

（三）继续推进多边主义发展

推进多边主义在联合国改革中为广大发展中国家广泛奉行。当前国际社会对联合国改革的态度仍然是主张围绕强化多边主义在应对全球化挑战中的主导地位而展开。

《立场文件》首先肯定了联合国在国际事务中所起的作用“不可或缺”，并声称“作为最具普遍性、代表性和权威性的政府间国际组织，联合国是实践多边主义的最佳场所，是集体应对各种威胁和挑战的有效平台，应该继续成为维护国际和平的使者、推动发展的先驱。”［15］要提高联合国的权威和效率，必须推进多边主义，只有这样，才能真正增强其自身应对新威胁和挑战的能力。多边主义要求联合国的设置、力量对比必须有利于促进全人类的福祉，充分反映大多数国家的共同利益。而且，联合国的改革也必须突出非政府组织及一些区域性组织的作用，必须在其与非政府组织、区域性组织合作和对话的途径方面做出更进一步的探索。

联合国改革是在面对日益复杂、动荡的国际局势从制度层面进行的革新。联合国作为全球最具影响力的政府间国际组织，面对人类社会联系日益紧密的全球化趋势，虽然其推进的改革不曾止步，但围绕联合国改革的国家利益之争以及各国之间的权力博弈一直都伴随在改革的推进过程中，可见联合国改革之路的漫长与艰难。人类命运共同体与联合国同枝相连、相辅相成，势必不会一蹴而就，但道阻且长、行则将至，只要积极而坚定地推进联合国改革，其改革目标终将实现，人类命运共同体倡导下的开放包容、互利共赢、协同共进的全球治理新框架也必将形成。