民办初中自主招生制度变迁分析：历史、特征与动力机制

刘 雯

（广州大学 教育学院，广东 广州 510006）

自主招生权是民办初中运行和发展的基础，也是学生家长和学校之间进行双向选择的保障。从现有研究来看，大部分学者对学校自主招生持有反对意见，原因在于自主招生背后的生源筛选违背了教育公平理念、挤压了公办学校的生存空间以及考试选拔方式缺乏科学性等[1-3]。其他学者则认为自主招生是学校自主办学权的保障之一[4]，而“零择校”的招生方式也不能从根源上解决教育资源校际差异的问题[5]，再者，“公退民进”的担忧并不成立[6]。

学者们在民办学校招生自主权的看法上存在着一定的分歧，相关研究视角涉及教育学、社会学等多个学科，主要是立足于一定时期的社会、教育现象进行推理分析，缺乏对民办初中自主招生权利与制度建设的纵向把握。笔者认为民办学校自主招生权的利弊难以一言蔽之，并基于制度变迁理论试探改革开放以来我国民办初中自主招生制度的历史演变、变迁特征及其动力机制，为民办初中招生研究提供新的视角，寄望洞悉民办初中自主招生制度的变迁逻辑，为未来制度的完善或有借鉴意义。

一、民办初中自主招生制度的历史沿革

（一）以“改”为夯：招生自主权信号释放期

教育是提高国民素质、培养人才、推动科技创新的根本途径。改革开放初期，我国教育事业发展步履维艰，导致国家陷入文化落后、存在人才匮乏的困境。在人口众多、经济落后的背景下，仅仅依靠国家办学的力量难以实现普及义务教育、培养各级各类人才的伟大使命。因此，中央提出进一步贯彻“两条腿走路”方针，充分调动社会力量积极参与教育办学。

办学自主权是民办初中生存、发展的法律保障，而招生工作是学校教育工作开展的基础，自主招生权也是办学自主权的核心表现。国家教委于1987 年颁布的《关于社会力量办学的若干暂行规定》提出“教育行政部门应根据本规定和当地的有关规定以及办学单位的申报材料，对拟办学校的办学方向、宗旨、条件、招生区域……等进行审核”。1995 年《中华人民共和国教育法》中规定，“招收学生及其他受教育者”是学校及其他教育机构的权利之一。以上文件的出台向社会发出了对民办初中实施招生审核制、民办初中依法享有招生权的信号，但是在招生标准、范围等方面尚未提出具体明确的规定。

（二）以“法”为据：招生自主权确立应用期

20 世纪90 年代以后，人民群众对教育多元化和优质教育资源的强烈需求给予了民办初中发展强大的基础，并且随着经济体制的改革，部分重点公办学校纷纷转制，构成了我国基础教育事业发展的重要力量。教育市场的扩大、民办初中的发展形成了招生制度的变迁动力，倒逼政府进行制度创新，建立民办初中自主招生制度。

在具体的招生制度建设中，1997 年国务院发布的《社会力量办学条例》中规定“教育机构按照国家有关招生的规定，自主招生”，标志着民办学校自主招生政策得到了法律上的初步确认。此后的《民办教育促进法》《民办教育促进法实施条例》等文件中亦是肯定了民办学校的法律地位，并且进一步强调了国家保障民办学校的办学自主权。与公办初中相比，民办初中享有与同级同类学校同等的招生权，并可自主确定招生的时间、范围、录取标准以及考核方式。

（三）以“限”为脉：招生自主权规范摸索期

由于办学合理回报的界定模糊以及公共财政支持不足，部分民办初中开始将自主招生视为抢夺生源与逐名夺利的工具，因此解决招生过程中存在的功利性倾向成为了民办初中自主招生制度改革的重要任务。

国家采取了以下四类措施：其一，规范民办初中招生标准。1998 年，教育部出台《关于加强大中城市薄弱学校建设办好义务教育阶段每一所学校的若干意见》，提出民办初中不得以学生参加专业加试或竞赛所得的分数作为招生标准。其二，规范民办初中招生方式。2017 年，教育部办公厅印发《关于做好2017 年义务教育招生入学工作的通知》鼓励报名人数超过招生人数的民办初中采取电脑随机派位方式进行招生录取，规范民办初中的“生源掐尖”行为。其三，规范民办初中招生范围。2019 年，国务院发布《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》（简称《意见》），提出“民办义务教育学校招生纳入审批地统一管理”，意味着民办初中也需要坚持属地化管理原则，优先在学校审批机关的辖区内招生，跨区域自主招生的权利受限。其四，规范民办初中招生时间。《意见》对民办初中招生工作提出“与公办学校同步招生”（简称“公民同招”）的要求，随后，浙江、江苏、上海等多地发文对民办学校的招生工作时间做出了严格要求。

目前，我国民办初中自主招生制度经上述演变形成了两种主要模式，即自主招生模式和电脑派位模式。自主招生模式以直升入学和学校组织面试为主要录取方式。报名人数不满计划数的学校保有面试招生的权利，而对于报名人数超额的其他民办初中，其生源直接由政府统一管理、统一电脑摇号录取，滥用自主招生权利的行为得到了制约。这两种模式的演进基本反映了民办初中自主招生制度的确立与变迁，也体现出了民办初中自主招生权由确立到逐步规范的过程。

二、民办初中自主招生制度变迁特征

（一）“上下结合”的变迁方向

强制性制度变迁以“自上而下”的制度变迁为主要特征，诱致性制度变迁则反之。两者并非是截然对立的，而是往往处于同一矛盾统一体之中[7]。我国民办初中自主招生制度在演变过程中同样存在不同的变迁方向。

改革开放初期，我国民办初中招生面临着严重的制度供给不足。截至1994 年，我国初级中学有68116 所，而民办中学仅有604 所，招生占总比例不足0.4%[8]。为缓解公办教育学位供给压力、普及义务教育，1982 年宪法首次确立了民办教育的法律地位，催动了社会力量办学的快速发展[9]，“自下而上”的自主招生模式需求与作用愈加明显。一是民办初中可以通过创建面试、测试等方式选择与其教育理念相配的生源；二是学校跨地域的自主招生突破了户籍的限制，通过吸引优秀生源对改善当地的教育结构和名义质量、促进经济发展都有一定作用，从而获得当地政府的支持，进而推动《民办教育促进法》的出台，确立民办初中自主招生模式的合法性，实现了“自下而上”的诱致性制度变迁。

民办初中自主招生制度在发展过程中存在诸多不完善之处。为了使其能够更加有效地予以推广并走上规范化发展道路，必然需要国家从行政层面对其予以规范与保障。以招生属地化管理为例，2001 年，国务院确立了义务教育阶段学校招生“县级管理”的制度基础，2018年教育部进一步提出将民办学校招生工作纳入当地教育行政部门统一管理，民办初中保有自主招生的权利，但是招生工作已经转为由上级政府直接推动与改革，彰显“自上而下”的强制性制度变迁方向。

（二）“渐进为主”的变迁速度

学者诺斯认为，制度变迁是一个具有连续性、渐进性的动态演变过程，通常由对构成制度框架的规则、规范和实施的复杂结构的边际调整所组成[10]。也就是说，新制度的安排是在一定的变化时期，在原有制度的基础上进行无数次修改、补充或扩展后最终构成根本性的制度变迁。

改革开放以来我国民办初中自主招生政策变革明显体现出了制度变迁的渐进性。从时间上看，这一制度的供给过程自改革开放以来到现今依旧尚未结束，充分显示了其演变的渐进性。从内容上看，每一次的政策出台或制度调整都绝非是对旧制度的全盘否定，而是考虑不断变化的制度需求，对以往政策进行局部的修改。民办初中自主招生的核心制度和配套制度在安排上有先有后。正如前文所言，民办学校自主招生制度虽然在《民办教育促进法》及《民办教育促进法实施条例》中得以法律的确认与解释，此后，民办初中招生制度的招生标准等具体内容依旧存有局部调整，形成了对整体制度安排的有效补充。从实践上看，制度的安排离不开初探阶段的实践和经验。2015 年，昆明、兰州、南京等多地义务教育民办学校招生工作已经开始采取电脑随机派位与自主招生相结合的方式，为2020 年全国民办初中全面电脑派位招生模式的推广奠定了实践基础。

（三）“机会公平”的价值追求

非正式制度是制度体系中至关重要的组成部分，是对正式制度的延伸和有效阐释。制度变迁分析毫无疑问地需要从意识形态层面回答制度变迁背后的价值追求问题。意识形态作为非正式制度的核心内容，既包括人们对客观世界的现有认知，也蕴含了构筑于某一特定制度框架的价值追求。从这一角度分析，我国民办初中招生制度变迁不仅体现了相关主体对教育的认知与需求，也反映了社会集体对于基础教育改革的价值追求。

优质教育能够增强学生个体创收能力，提升学生整体福利，以及促进经济增长、社会公平[11]，在这种对教育功能的认知下，作为教育提供者的政府和教育消费者的人民对优质教育都存在巨大需求。我国民办初中自主招生制度的演进过程中，从制度主导力量来看，在民办初中招生制度确立阶段，民办学校对招生模式具有绝对的话语权，以实现生源质量和学校整体教育质量的提升为价值追求。在民办初中招生制度规范期，仅报考人数不足的民办学校保持面谈招生的模式，实际上民办初中招生方式已转为由政府主导，我国政府作为承担着为人民服务责任的公共组织，以实现学生入学机会均等为制度变迁的价值追求。从学生角度来看，在“电脑派位和统一招生时间”的加持下，民办初中招生对象由优秀学生或特殊教育需求学生转变为全体学生。也就是说，每位报名者获得同等的入学机会，这与制度变迁主导力量的价值追求形成了有效耦合。

三、民办初中自主招生制度变迁动力机制

改革开放以来，民办初中自主招生制度的确立与变迁与我国社会背景有着密切联系，主要体现在教育制度环境和择校治理思想方面。此外，制度变迁的成本收益变化是制度变迁的源动力。

首先，制度环境为制度变迁提供了宏观动力。面临多种决策源时，制度创新往往来源于具有调节能力的统治者[12]29。一方面，我国长期实行中央集权与地方分权相结合的义务教育管理体制，国家政府在教育制度变迁中始终扮演着权利主导者和管理者的角色，其行为与偏好是制度变迁的重要动力。纵观我国民办初中招生制度变迁的历程，中央政府作为民办初中招生权的授权者与管理者，统一制定相关招生政策与标准，而地方政府则制定相应的执行政策，并对招生申请进行审批等。整合的教育行政命令与法律要求反映了政府的教育价值与偏好，也是政府干预和介入了相应制度供给的行为体现。另一方面，教育财政体制的改变则为民办初中自主招生制度变迁提供了现实可能。教育财政投入不足对于民办初中自身的建设与发展具有限制作用，使得生源与学费收入成为了学校办学的重要保障。但是随着国家经济发展、社会财富增加以及教育经济观念的转变，国家对民办初中的财政投入上升。这也意味着民办初中办学资源增加，有助于降低学校对生源的依赖性。故《民办教育促进法(2016 修正)》要求民办初中改变旧有的营利性属性，实行“就近入学、电脑派位”。

其次，择校治理思想为制度变迁提供了内在动力。人们持有的思想信念决定了其做出的选择，而这些选择则建构了人类行为的变化[12]22。民办学校自主招生制度变迁体现了教育机会公平的价值追求，其形成的根源在于学生和家长对优质教育资源的争夺。从当前的教育现实来看，城乡、校际之间的教育资源存在不均衡分布的问题，师资力量、设备条件等的悬殊势必导致人们对优质教育资源的追逐。学校如何获取优质的生源、学生如何就读对升学有利的优质学校？在公办学校取消升学考试的情况下，最主要的方法就是民办学校通过自主招生与学生进行双向选择。因此，民办学校自主招生制度，被认为是学校和学生家长进行“择校”的工具、造成民办学校和公办学校之间差距拉大的重要原因，“治理择校问题应取缔自主招生”的逆向思维则形成了民办初中招生制度变迁的拉力。

再者，制度变迁成本为制度变迁提供了根本动力。成本收益的变化是制度变迁的根源，民办初中自主招生制度改革作为一次重大的制度变迁过程，它的主要收益是由制度变迁带来的教育机会公平、社会稳定，而制度变迁成本包括设计成本、实施成本、摩擦成本等。电脑派位招生模式于1991 年由陈流光先生设计，并在1998 年后被引入北京、杭州等地[13]，历经多年的完善与发展，政府已投入了一定的人力、物力和财力来保障电脑运行安全和操作程序公开公正，从而形成一套相对成熟的招生机制，减少了民办初中自主招生模式向电脑派位模式分化的设计成本和实施成本。摩擦成本则是利益受损者因反对制度变迁所带来的成本，对此，政府主要是通过强制性政策降低这种阻力带来的成本，要求初中学校全面实行“公民同招”政策。

四、结论与建议

改革开放以来，我国民办初中自主招生制度经历了由确立、应用到规范摸索的三大阶段，呈现出“上下结合的变迁方向、渐进为主的变迁速度和机会公平的价值追求”的主要变迁特征。从制度变迁动力机制分析，我国政府在制度变迁中承担着主导者的角色，制度环境、择校治理思想与成本收益变化共同推动了民办初中自主招生制度的变迁，加快了自主招生模式朝着电脑派位模式的转化。

纵观我国民办初中招生制度改革历程，现有的招生模式是符合当下社会集体对基础教育机会公平需求的合理模式。但是在优质教育资源分布不均衡的矛盾下，电脑派位模式难以满足所有学生享有同等教育资源的期待，制度变迁没有达到帕累托改进的理想状态。

在进一步激发学校办学活力、推进基础教育均衡发展的背景下，未来民办初中招生制度应如何进行改革？对此提出以下建议：

其一，坚持教育公平价值导向，合理借鉴国际经验，进行招生计划管理、学生个性培养等联合机制改革，满足不同学生群体的教育发展需求。

其二，优化招生制度变迁的制度环境，加强对不同地区民办初中自主调节招生规模和录取特长生的规范和引导，为制度创新创造良好的外部环境。

其三，确保招生程序的科学公正，强化相关主体的社会责任意识，加大对学校违规招生的监督惩治力度，保障每个学生的合法利益，缓和行动者的摩擦成本。