“三孩政策”下生育假期的制度困境与法律完善

郑辰煜

(华东政法大学 经济法学院，上海 200042)

一、问题缘起

在高龄化少子化带来人口结构性矛盾凸显的现实背景下，2015年10月，我国提出“全面二孩”政策，积极开展应对人口老龄化行动，但实施效果并不明显。据国家统计局数据显示，在政策实施的当年，我国出生人口为1655万，出生率为12.07‰，自然增长率为4.96‰①。“全面二孩”政策推行后的翌年，我国出生人口上升至1786万，出生率、自然增长率都得到一定提升。但从2017年至2019年，人口出生率、人口自然增长率、出生人口数出现“三连降”，2018年人口出生率为1952年以来最低，2019年再次触底，人口出生率下降至10.48‰，自然增长率更是跌至3.34‰，全年出生人口数共计1465万人②。此外，从国家卫健委官方发布的数据可以看出，2015至2017年一孩出生数量呈下降趋势，二孩出生数量由652万人增加到883万人，2018年政策集中释放效应弱化，二孩生育趋于平稳，整体生育水平略低于2017年[1]。在政策实施初期，二孩出生人口比重提高是生育政策调整效应与一孩生育水平下降共同作用的结果，实际上从2017年至今，我国生育水平持续走低。第七次全国人口普查数据显示，我国人口发展进入新阶段，出现重要转折性变化，即人口总量增长势头明显减弱，以人口老龄化为核心的人口结构性矛盾日益突出[2]。为了缓解人口老龄化，2021年7月20日，国务院正式出台三孩政策，然而从二孩政策的实施情况来看，仅通过调整生育政策而未同步更新配套措施，或者说仅仅放宽生育子女的数量限制，并不能达成提升人口生育率的目标。育龄群体生育观念总体转向少生优育，经济负担、子女照料、女性对职业发展的担忧等已成为制约生育的主要因素。这些问题如果不在法律政策层面上进行综合性解决，就不可能从根本上持续、有效地刺激育龄群体的生育意愿。而生育假期始终是生育政策的核心问题，产妇能否获得充足且不致就业歧视的产后恢复时间，夫妻能否拥有适当的法定育儿时长，都是育龄群体纳入考虑的重要因素，生育假期制度的完善与创新需要提上日程。

二、我国生育假期的制度弊端

现行生育假期制度主要包括产假与生育奖励假两个部分。2012年通过的《女职工劳动保护特别规定(草案)》将女职工产假由90天延长至98天，成为我国现行产假标准。奖励假根据我国不同政策时期分为计划生育奖励假与现行生育奖励假。2015年我国开放全面二孩政策，修正了《人口与计划生育法》，其第25条规定，在产假天数不变的情况下，计划生育时代的晚婚晚育奖励假转换为符合法律规定的夫妻双方都可享有的延长性产假[3]102。2021年8月20日，新修订的《人口与计划生育法》第25条维持了对奖励假主体资格的认定标准，同时新增款项“国家支持有条件的地方设立父母育儿假”，首次在法律中出现“父母育儿假”的提法，但采“支持”“鼓励”的倡导态度，而非进行强制性规定。由于新法出台时间较短，育儿假与生育实际结合尚需时日，因此本文暂不将其纳入现行生育假期制度框架。奖励假中最具创新的是男性护理假，具体规定为7—25天不等，男方休假期间视为正常出勤，待遇由男方用人单位支付，不受生育保险基金保障。从实施情况来看，我国生育假期制度更迭缓慢，与社会现实脱节较大，即使是新修订的《人口与计划生育法》也无法有效保障生育群体权益。

(一)男性劳动者生育权益缺乏保护

从计划生育到单独二孩再到全面三孩，我国生育政策不断调整，但关于生育假的制度安排却始终囿于“基本产假+奖励假”的固定模式中。生育的子女数量增加，便一味通过延长产假来缓解双职工家庭的育儿压力，虽然在部分地区实践中，奖励假包含了男性护理假，但男性的生育权益内容始终没有得到法律确认。我国《人口与计划生育法》第25条第1款规定为授权性规范，而非义务性规范，即法律仅赋予男性获得延长生育假期或者其他福利待遇的权利，而不具备任何强制性，也就缺乏当男性生育权益被忽略时的惩罚措施与补偿。这产生了以下不利后果：第一，各地计生条例中关于男性护理假的实施标准不一，甚至有部分地区尚未对男性护理假作出规定，在缺乏上位法明确规定的情况下，不同地方政策亦缺乏过渡和衔接，各行其政必将导致适用上的混乱，一旦就此发生劳动纠纷，容易出现“同案不同裁”的情形，不利于男性劳动者的权益保护。第二，由于男性劳动者陪产期间的薪资、津贴由用人单位负担，为了实现经济效益最大化，用人单位通常会选择性忽视男性劳动者的生育权益，违反了性别平等原则与公平原则。第三，强调产假、忽视护理假的现象根源于我国“男主外女主内”的传统性别分工，这种强调实则是加重了女性在生育行为上的责任承担，强化了刻板的性别印象。特别是在三孩政策出台的现今，非公用人单位在招用劳动者时必先作出女性生满三胎的预设，为了降低用工成本，在招聘阶段便会出现不成文的性别歧视，而对于已入职的女性劳动者而言，其职业生涯也必将面临比同级别男性劳动者更显著的晋升困境。长此以往，女性劳动者的职业前景将受到重创，也不利于良性就业环境的形成与发展。

(二)生育保险覆盖面过窄，生育责任承担主体单一

生育保险制度是指在生育事件发生期间对于生育行为的承担者给予收入补偿、医疗服务和生育休假的社会保障制度[4]。生育保险基金是女职工产假期间生活费用的主要承担者，若基金偿付能力不足，则直接影响女职工产假期间的生活水平。在此情况下延长产假，一方面既会加大基金“穿底”风险，另一方面也会降低产假期间的平均生活质量，一旦生育保险基金无法起到保障女性生产的后盾作用，那么基于经济上的不安全感，女职工会自觉降低生育意愿。受基金保障者尚且如此，保障对象之外的女性将更难作出生育的选择。可见生育假期制度无法抛开生育保险制度独立发展，倘使我国对生育假期制度进行改革，也必将对主要“买单者”生育保险基金作出相应调整，从而对生育保险基金的保值增值能力、风险管控水平提出新的挑战，因此生育保险制度发达与否、生育保险基金运行效率之高低对生育假期制度的发展起着奠基性的作用。而从多年的发展历程来说，我国生育保险制度主要面临如下问题：

1.城乡发展与群体发展不平衡

城乡发展不平衡是指生育保险制度的覆盖对象排除了城镇职工以外的城乡居民。这部分人在发生生育事件时，仅能通过参加城乡居民基本医疗保险来对抗生育过程发生的若干风险[5]69。根据人社厅发〔2009〕97号文[6]，各地仅将该险参保人员于住院分娩时发生的符合规定的医疗费用纳入城镇居民基本医疗保险基金支付范围，这意味着参保人员的产检费用、产假生活费用不得不自行承担，其抗风险的能力也大大降低。

群体结构发展不平衡是指生育保险的参保人员主要为机关事业单位以及国有企业、大型民营企业的职工，个体工商户、农民工被排除适用，小型民营企业中参与生育保险者有限。而在参保人员之中，机关事业单位职工享受的待遇支付水平高于其他类型的参保人员。以占生育保险待遇支付80%的生育津贴为例，目前生育津贴的计发方式主要有四种：第一种是按上年度当地月平均工资全额发放，第二种是按上年度单位月平均工资全额发放，第三种是按职工生育前的工资标准支付，第四种是按照职工缴费基数发放[5]70。机关事业单位一般选择前三种类型之一，而普通民营企业乃至国有企业，通常选择第四种支付方式，受保障程度之高低一目了然。

2.覆盖面与偿付水平不充分

覆盖面不充分是指生育保险制度的保护对象局限于在职女性劳动者，排除了非常规就业、灵活就业、失业产妇等人群[3]104。根据《社会保险法》第53条的规定，生育保险的参保人员为“职工”，即符合标准劳动关系的劳动者，这意味着非标准劳动关系项下的劳动者，以及失业后随即发生生育事件的前职工无法得到生育保险的保障。而根据《中国灵活用工发展报告(2021)》[7]显示，2020年中国企业采用灵活用工比例达到55.68%，有近30%的企业表示对于灵活用工将稳定或扩大使用规模。可以说相较现有参保人员而言，仍有很大一部分育龄人群尚未被纳入生育保险的保障范围，上述人群同样完成生育事件，却仅能通过居民基本医疗险获得有限的保障，不符合公平原则。而具体到生育保险的被保险人而言，其细分为符合标准的女职工以及男职工的未就业配偶。生育保险待遇包括生育医疗费用和生育津贴。根据《社会保险法》第54条规定，男职工未就业配偶仅可按照规定享受生育医疗费用待遇，无疑排除了其享受生育津贴的权利。2017年，国办发〔2017〕6号文通知，在河北省邯郸市等12个地区开展生育保险与城镇企业职工基本医疗保险合并实施试点，统一收缴管理，以扩大生育保险的覆盖范围[8]。然而改革并未扭转长期以来的待遇不公，试点外失业女性劳动者无法以个人身份参与生育保险，试点内失业女性劳动者可以个人身份参与生育保险，却无法享受生育津贴，极大降低了女性群体的生育意愿。

此外，根据《企业职工生育保险试行办法》第6条规定，女职工生育出院后，因生育引起疾病的医疗费，由生育保险基金支付；其他疾病的医疗费，按照医疗保险待遇的规定办理。实践中，许多妊娠期间患上的疾病无法界定具体类型，有时既可作为一般医疗费用报销，也可作为生育医疗费用报销，因此两类保险基金的支付范围存在交叉重合，一旦出现上述情况，生育保险基金审核人员只得凭借经验进行判定，决定是否支付相关医疗费用，由此降低了基金的运行效率，也时常产生与医疗保险基金相互推诿的消极后果。

3.生育责任承担主体单一

《社会保险法》第54条对基金的支付范围作出了明确限定，这意味着奖励产假、男性护理假的成本均由用人单位承担，无异于加重了用人单位的用工成本。一旦产假的天数增加，生育保险待遇提高，女性被排挤出就业市场的可能性便大幅增加。虽然家庭化育儿仍占据主流观念，但追根究底，生育事件的宏观目的是为社会创造新生劳动力，保证社会的运行与延续，最终受益者应当为国家。因此仅通过设立生育保险基金支付基本生育费用并不足够，各类奖励假的成本也应由政府分担。然而自开放二孩政策以来，除了98天产假的基本生育费用由生育保险基金支付以外，生育二孩的奖励产假及津贴却依旧由用人单位“买单”，即该奖励产假期间视为职工正常出勤，用人单位正常支付其薪资待遇，且不得降低女职工工资。为了控制经营成本，用人单位往往会通过各类规章制度抑制职工生育积极性。因此，人口政策的修订并未改善低生育率的现状。从2017年与2018年国家统计局公布的《国民经济与社会发展统计公报》来看，2016年全年出生人口1786万人[9]，2017年全年出生人口1723万人[10]，比2016年甚至减少了约63万人。可见，在政府消极参与的情况下，职工的生育意愿没有因为新政的刺激而提高，我国目前所面临的人口老龄化问题仍难得到解决。

(三)0至3岁公共托育机构亟待完善

一般而言，幼儿园的入学年龄为3周岁，幼儿0至3岁期间的照料与陪护几乎是由家庭承担。结合我国社会习俗，双职工夫妻往往会寻求祖辈的帮助支持，由其共同分担陪护幼儿的责任。在得不到第三方支持的情况下，职工夫妻便不得不通过雇佣保育服务人员、联系私立托育机构等方式解决托管问题，而市面上许多私立托育机构都存在收费高昂、管理混乱的弊病，甚至聘请无资质的保育人员滥竽充数，最终酿成惨剧。为了更好地保障幼儿身心健康，我国亦应通过法律确立育儿假制度，并设置合理的假期天数。目前各地陆续在本地计生条例中增设了育儿假与男性护理假的制度安排，但两类假期的时长远远低于新一轮延长的产假天数。例如，2021年11月25日修订的《浙江省人口与计划生育条例》规定，女方在享受国家规定产假的基础上，生育一孩延长产假60天，共计158天；生育二孩、三孩延长产假90天，共计188天。而男方仍保留15天护理假的规定，对于育儿假，新规规定在子女3周岁之内，夫妻双方每年还可以各享受10天的育儿假，双方三年共计60天，不到一孩产假天数的一半。如此一来，生育假期的种类虽然得到了丰富，但产假在整个体系中的比重却有增无减。笔者认为，这种过度延长产假天数以覆盖幼儿照顾时间的做法是不可取的。一则如上所述，在企业招聘中，除了女职工待产期间的用工成本，抚育三孩所耗费的时间成本也是用人单位考虑的因素。受传统观念影响，大部分育儿责任被预设性地分配于女方，延长产假更是加重了这种失衡，不利于女性公平就业；二则社会发展日新月异，对居家多时的女性劳动者而言，其劳动能力随假期增加而不断下降，即使为其保留岗位，其返岗后也很难再胜任原工作，更不论未来在职业生涯中有何突破与建树；三则其忽视了男性作为生育另一方应享受的生育权益。育儿问题的解决需要全社会的共同努力，延长产假只是治标之策，稍行不当便会引起女性的就业焦虑，进而导致对生育的抵触，因此在三孩政策出台后，社会化的育儿支持必须同步跟进。

(四)法律责任与监管机制缺失

现行《人口与计划生育法》未规定生育假期制度实施过程中的监督主体，《女职工劳动保护特别规定》第7条、第13条规定，用人单位违反产假相关规定的，由县级以上人社部门责令限期改正，并按照受侵害女职工每人1000元以上5000元以下的标准处以罚款，但未对其他类型生育假期的监管作出规定。2021年接连出台的各地计生条例也着笔寥寥，例如《浙江省计划生育条例》第47条仅笼统将监管职责交与当地卫生和计划生育部门，却未在下文展开具体内容。在缺乏法律责任的情况下，即便各地推广男性护理假，用人单位也倾向于忽略男性生育权益以减少经营成本，制度创新无疑是纸上谈兵。而一旦发生纠纷，女职工尚可依据《女职工劳动保护特别规定》申请调解仲裁，男职工便求助无门。再者，由于法律未规定违反生育假期制度的罚则，即便仲裁机构受理了纠纷，也只能凭借经验作出裁定，往往会导致不公平现象的发生，就算职工之后提起诉讼，法院也会陷入同样尴尬的境地。有学者提出，应将女性在求职应聘、在岗怀孕、产后返岗等各个阶段所面临的性别歧视纳入劳动监察范围，制定《劳动保障监察条例》实施细则，赋予各级劳动监察机构对本地区范围内就业歧视的监管职能[11]。但对于细则应该如何制定、需要涵盖哪些方面的内容，文章并未进一步明确。

三、我国生育假期制度的体系完善

(一)完善生育假期制度的核心措施

1.生育假期的种类扩展

主要是通过立法增设男性护理假以及育儿假。改革从现行产假制度开始，首先应统一各地奖励假的天数，改变各地政策不一而导致生育保险基金收支混乱的局面，制定全国统一的总产假天数以及生育津贴。鉴于生育二孩三孩的多为高龄产妇，生育风险较大，术后恢复的时间更长，故在生育津贴的数额上需与一孩有所区别以示鼓励。其次，为了保证产妇与新生幼儿的身心健康，促进性别平等，我国可将男性护理假的地方实践转变为法律规定，确定具体天数。目前大部分地区规定男性护理假为15天，例如《江苏省人口与计划生育条例》《黑龙江省人口与计划生育条例》《河北省人口与计划生育条例》《海南省人口与计划生育条例》等，少数如《江西省人口与计划生育条例》规定为30天，《四川省人口与计划生育条例》规定为20天。截至目前，各地新规中男性护理假的假期最长仅为30天。而反观女性假期，2021年11月26日修订的《北京市人口与计划生育条例》规定，女方除原定产假外，享受的延长生育假由30天增加至60天，即女方最多可以单独享受8个月的生育假期。作出相同规定的还有上海市、河北省、四川省、贵州省等，浙江省、江西省等则是直接延长产假，作出类似规定的地方数量仍在增加中。生育假属于对合法生育的奖励假，几乎普遍适用，与产假合并后便成为了新时代的超级长假，男性护理假不免相形见绌。鉴于侧重女性生育假而忽视男性护理假存在大量弊端，因此笔者建议男女同假，缩短女性生育假时长，保障产假只为产后恢复女性身体健康所必需，同时大幅延长男性护理假，将男性护理假分为产前产后两部分，由家庭灵活安排适用，并由生育保险基金代替用人单位全额支付男性休假期间的工资作为生育津贴，且规定男性护理假需在育儿假开始前使用完毕，以免企业出于经济效益考虑，通过两假同休使得男性护理假形同虚设。这样的制度安排虽然会在短期内造成经济上的不利，但却是一种长远之计。第七次人口普查数据显示，2020年我国60岁及以上人口占全国人口的比重为18.7%，65岁及以上人口的比重为13.5%，分别比第六次全国人口普查结果上升了5.44和4.63个百分点③。当前老龄化趋势加快加深，我国将长期是世界上老龄人口最多的国家，若再无充足的新生劳动力作为补充，我国的人口结构将严重失衡，最终影响社会生产的正常运转，对经济发展造成不可逆的打击。男女同假虽然会加大财政负担，暂时降低生产效率，但尚在社会系统的调节范围之内，一旦社会适应了新的生产模式，经济活力很快会被再次激发。而劳动力的缺失却是难以自愈的影响社会持续发展的瓶颈问题，以经济上的有限牺牲置换国家长久发展，实为以小搏大。

此外，为了保证双职工家庭有相对充分的时间育儿，法律亦需设立育儿假，将育儿功能从产假中剥离，避免产妇在产后因育儿无法返回工作岗位，同时也能缩短女性因生育所致工作时间与男性工作时间的差距，减少就业歧视。从现行《人口与计划生育法》第25条第2款规定看，国家已经认识到了设立育儿假期的必要性，但不足的是，法律并未采取强制推行的做法，也未对育儿假的具体时长提出建议，而把选择权和自主决定权下放给了地方，更多是一种试验的态度。目前北京、上海、重庆、安徽、贵州、河北、四川、江西等地立法实践中，育儿假的总时长大致规定为60日，须在子女年满3周岁之前使用完毕。从国情出发，过长的育儿假期不利于经济生产。2021年重庆市修改《人口与计划生育条例》的决定中指出，合法生育的职工，在产假或者护理假期满后，经单位批准，夫妻一方可以休育儿假至子女1周岁止。1周岁是婴儿与幼儿的分水岭，婴儿在1周岁时身体已经有了一定发育，故在产假和男性护理假的基础之上，我国的育儿假期不应超过半年。目前地方规定的天数均具有合理性，但在未来是否要进一步延长还需交给实践检验。

2.引入配额制

即使法律赋予夫妻育儿假期，也难以避免女性适用假期居多，甚至在时间分配上远远超出男性。若不对育儿假期的划分进行干预，育儿假极可能沦为以往产假，再度加重女性的育儿负担。故试行育儿假的同时应采用配额制，对父母双方各自适用的天数作出限制。例如，各地计生条例现已规定，在子女3周岁以前，给予夫妻分别累计5天或10天的年育儿假，遇法定节假日则自动顺延。分别计算便是配额制的一种体现。同时，为了避免男性劳动者将假期转移至女性劳动者身上，应当限制夫妻双方的自由调配，且规定男性劳动者应休满不低于一定时长的育儿假期。男性护理假可由男性劳动者自由分配产前产后的时长，不过必须在育儿假开始之前使用完毕。最后，若在未来延长育儿假时长，可以规定配额部分以外的假期由父母双方灵活适用，通过调整育儿假期津贴鼓励男性劳动者积极休假。除此之外，育儿假期可以间断使用。为了兼顾企业的经济效益以及应对婴幼儿患病等突发状况，应当允许劳动者按需多次使用育儿假期，直至在幼儿年满3岁前使用完毕。企业亦可对劳动者适用弹性工作制，即在保证不影响企业正常经营的情况下，劳动者与企业协商一致，可自行决定上下班时间或通过远程办公、非常规时段办公完成工作任务，保证其核心劳动时间不变。

3.完善追责体系

无论是男性护理假还是育儿假，首先需明确此两类生育假期都不得通过约定排除适用，以防企业在招聘环节通过劳动合同剥夺劳动者的休假权利，企业若违反规定，应比照剥夺或限制女职工产假的违法后果进行惩处。当前立法对生育假期制度的监管主体规定简略，比较现实的做法是将生育假期纳入劳动保障监察的范畴之中。《劳动保障监察条例》第11条规定，劳动保障部门对用人单位遵守工作时间和休息休假规定的情况实施劳动监察。笔者认为，生育假期可被休息休假的扩张性解释所包含，由县级以上劳动保障部门对用人单位遵守生育假期制度的情况进行监察，或者通过新增生育假期之事项，明确赋予劳动保障部门更大的执法权限，对违者处以警告、责令改正或者罚款。实践中，由于罚款数额多以劳动者的工资为基数计算，或按照人头以固定金额为基数计算，违法成本较低，上述惩罚性措施并不能很好地起到威慑作用，因此在修改法律时，建议提高罚金的计算标准，或赋予劳动保障部门更多样的惩罚手段。三孩政策诞生于数字时代，我们应充分利用新生的大数据检测系统，推进并完善“互联网+监管”，打通从企业设立到监管的各环节，加强信息归集共享。若企业因响应国家促进女性就业号召而适用某项税收减免或财政优惠，则可在其申报的女职工范围内，结合民政部门及社保部门对目标对象婚育情况的变更登记，定期检验企业在职职工总数是否排除了当年的休假主体，及其发放的各类生育津贴总额是否在推算范围内；若差额达到一定标准，监管部门可立即启动对该企业的监督检查，实现监管精确化。对于违规企业，除处以高额罚金外，还要将其不良行为列入企业信用记录，在后续的监察工作中重点关注，从而提升监管效率。从长远看，我国可以出台围绕生育的专门立法，设立相应的法定执法机构以监督生育假期制度的实施情况。具体的监管范围包括女性孕期、哺乳期、产后返岗情况、男性护理假期、育儿假期、各类生育津贴的发放情况等，实现从女性怀孕至新生幼儿3岁以前生育相关制度施行情况的全覆盖，合理合法地保障公民的生育权。

(二)完善生育假期制度的配套措施

1.完善生育保险制度

(1)扩大生育保险覆盖范围，缩小待遇差距

由于我国生育保险实行用人单位缴纳责任制，因此生育保险的覆盖范围限于女职工以及男职工的未就业配偶，其余类型的女性劳动者以及失业女性都无法通过生育保险得到保障。这种设定忽略了生育是具有社会属性的事件，符合法律规定的夫妻都有参与生育保险的资格，造成了实质不公平。目前生育保险与职工基本医疗险在部分地区合并实施，意味着在试点区域内参加职工基本医疗险的在职职工同步参加生育保险，但保障对象仍主要是在职女职工或男职工的失业配偶，改革仅允许一小部分失业女性以个人身份参与生育保险，且待遇受限。为了平等保障生育权益，我国应该在用人单位缴纳责任制的基础上，普遍允许女性以个人身份参加生育保险，可以考虑将生育保险与城乡居民基本医疗险亦合并实施，统一征缴，统一管理，以个人所在地上年度劳动者的平均工资作为缴纳保险费的基数，将生育保险的覆盖范围拓宽至未能参与职工基本医疗险的城乡居民，实现生育群体应保尽保。此外，生育保险的支付待遇包括生育医疗费用与生育津贴，但只有用人单位的女职工可以领取生育津贴，其余类型的参保者仅能得到生育医疗费用的补偿，由此形成了待遇上的巨大差距。因此，生育津贴的领取资格应与生育医疗费用相同，对于城乡居民的生育津贴部分，可以当地居民最低工资标准为基数确定津贴数额，缩小城乡居民与企业职工之间的待遇差距。在两险合并的背景下，可以通过拆分项目来提高偿付水平，即将生育保险待遇中的生育医疗费用纳入职工基本医疗险和城乡居民基本医疗险的报销范围之中，通过基本医疗保险基金予以支付，按照医疗险基金支出的项目类别以及报销原则执行。这样一则便利基金的收缴与管理，二则解决了实践中生育险与医疗险项目厘定不清的难题[12]。在生育医疗费用方面，也应逐步提高支付水平，尤其是提高城乡居民的报销比例及报销范围，减轻城乡居民的育儿压力。

(2)新增护理假津贴与育儿假津贴

为了保障男性生育权益，鼓励男性承担育儿责任，应当将男性护理假、育儿假一同列入生育保险，在生育津贴部分新增护理假津贴和育儿假津贴。休假期间，夫妻双方暂停劳动，面临较重的经济负担，为避免男性劳动者出于经济顾虑而放弃休假，必须为男性护理假、育儿假配设相应的津贴，至少能满足家庭的基本生活需要。关于护理假和育儿假津贴数额，可以借鉴日本的相关休业给付，根据休假时的基本工资和休假日数，按照一定比例支付[13]。就基金来源而言，应由用人单位负担扩宽到政府、用人单位和职工三方共担，其中政府应承担最大的缴费比例，用人单位次之，职工再次之。从领取规则来说，休假需作为领取津贴的前置条件。为了最大程度地发挥鼓励作用，可以规定只有母亲一方休假时，育儿假津贴减半；父母双方休满育儿假的配额部分时，夫妻可全额领取育儿假津贴。适用弹性工作制不影响生育津贴的计发，由生育保险条例拟定津贴的数额，允许并鼓励用人单位给予金额更高的补助作为员工福利，这与企业年金制度较为相似，属于企业自主提供的增量福利，以使得职工生育津贴逐渐趋于育前总体收入水平[14]。

2.加强社会育儿支持

为了推进三孩政策实施，通过社会资源减轻家庭育儿负担势在必行。国家“十四五规划”第45章第2节“健全婴幼儿发展政策”表明，我国已将发展普惠性幼儿托育服务作为战略环节之一。着眼于实践，首先，加强对托育行业的整顿和指导。可以先通过法律规范对托育行业实施整顿，对违规营业的托育机构，采取罚款、吊销营业执照等惩处措施，造成严重后果的，应当追究其法定代表人及其他责任人员的刑事责任。另一方面，也可以通过出台指导性意见，对托育机构的收费标准、师资水平、管理制度进行国家统一指导。其次，加强用人单位在托育服务发展中的作用。鼓励用人单位设立单位内托育机构，面向单位职工开放，为其0至3岁幼儿提供符合资质的托育服务，费用可由工会、职工个人、单位共同分摊，国家对提供托育服务的用人单位提供税收减免、贷款优惠等奖励性措施。最后，政府应当加大对托儿所和公办幼儿园的建设投入。如《黑龙江省人口与计划生育条例》规定，鼓励有条件的公办和民办幼儿园接收2至3岁的幼儿入园，提供以早教为主、托管为辅的托育服务，充分利用幼儿园的人力财力。同时，政府可以通过购买公共服务、支持有资质的社会组织开办私立托育机构，分担社会的育儿压力。也可以发挥社区服务的作用，建立每个社区的托管点，并保证托管时间能覆盖用人单位的正常工作时间。

为了营造全社会的生育友好氛围，育儿支持应逐步实现从幼儿出生到成年的全覆盖。除了各阶段的教育费用减免之外，还可以实行儿童津贴制度，规定对3岁以下的幼儿，3至15岁的青少年，结合其家庭经济状况，给予不同额度的津贴。低收入家庭抚养二孩或者三孩，在基本医疗、房屋租赁等维持生活所必需之方面也可得到补助。对于高收入家庭，政府除了对夫妻缴纳的个人所得税进行部分减免，也可以在其购置房屋等大宗不动产、偿还银行贷款时给予优惠。此外，政府可以公立小学为依托建立配套托管机构，共享师资，覆盖儿童午休时间与寒暑假期间，由父母选择是否参加，以实现工作生活与抚育后代之间的平衡。

四、结语

女性的生育意愿深受我国经济发展和社会保障水平的影响[15]，目前我国经济增速减缓，社会保障水平不充分，女性生育意愿亦在持续走低。虽然2021年国务院出台了三孩政策，但若未跟进相应的配套制度，而是一味通过延长产假以减轻家庭育儿压力，不仅无法刺激生育意愿，而且容易引发对女性就业的新歧视。倡导生育不仅需要政策规定和引导，还需要政府、用人单位以及相关社会组织的共同努力，通过修改立法、出台地方实施条例，扩大生育保险的适用群体、给付范围以及给付标准，加强社会育儿支持及劳动监管，使生育假期制度得以完善，并对促进三孩政策的实施提供有效支持。

注释

①根据国家统计局官网2015年人口数据显示，当年出生人口为1655万，出生率为12.07‰，自然增长率为4.96‰，详见https：//data.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201601/t20160119_1306083.html，2016-01-19.

②数据来源于国家统计局官网2017—2019年人口数据统计报告，详见https：//date.stats.gov.cn/xxgk/jd/sjjd2020/202001/t20200117_1764884.html，2020-01-17.

③根据国家统计局官网第七次人口普查老龄人口比重数据，详见http：//www.stats.gov.cn/tjsj/sjjd/202106/t20210616_1818488.html，2021-06-16.