南充市顺庆区基础教育阶段学校调整与改革情况调查分析

吴俊蓉

（中共四川省委 省直机关党校，四川 成都 610017）

随着不同时代地方政治行政管理和经济社会发展需求的变化，全国各地乡镇行政区划处于经常性的调整之中。乡镇行政区划的调整不仅有利于合理地整合和调配资源，而且有利于人民群众享受到更加公平合理的公共服务。新中国成立后，我国较广范围和较深程度的乡镇行政区划调整就达到九次。乡镇行政区划调整之后，原行政区划范围内的教育、医疗、卫生等一系列的后续工作也需要调整和跟进。

一、四川乡镇行政区划调整与基础教育阶段学校改革

四川是人口大省，又是农业大省，长期受制于特定的自然和经济条件，其乡镇行政区划调整的力度和速度都比较滞后于全国大多数地区。尤其是在四川大部分丘陵地区，乡镇数量多、密度大、规模小、实力弱的现象持续存在，是“人口多、底子薄、欠发达、不平衡”的传统农业经济形态下的乡村治理格局的反映。改革开放以来，在新型城镇化和乡村振兴战略的推动下，四川乡镇行政区划调整也逐步展开，但力度和效果不尽人意。2019年下半年，新一轮乡镇行政区划和村级建制调整改革在全省范围内推开，并于2020年上半年基本结束。截止2021年6月，四川全省乡镇（街道）从4610个减至3101个，减幅达32.7%；建制村从45447个减至26369个，减幅达41.98%，社区及村民小组也进行了相应调整[1]。

本轮乡镇行政区划和村级建制调整改革，是四川结合省情实际贯彻落实党的十九届四中全会精神、加强和改进乡村治理的重大基础性改革，其主要目的就是将乡镇和建制村数量调减、布局调优、成本降低、效能提高，进一步优化资源要素配置，重塑乡村经济和治理版图，加强农村基层政权和基层组织建设，为促进乡村全面振兴、推动县域经济高质量发展、巩固党的执政地位夯实基层基础[2]。当然，这次调整的范围广、力度大，因而后续工作任务繁重。

2020年7月，四川省委、省政府办公厅印发了《关于做好乡镇行政区划和村级建制调整改革“后半篇”文章的指导意见》[3]，对统筹抓好乡镇（街道）和村（社区）撤并后的各项工作作出具体安排。2021年3月，四川省委、省政府办公厅印发了《关于做好乡镇行政区划和村级建制调整改革“后半篇”文章的实施方案》及25个专项工作方案，其中《基础教育学校布局调整工作方案》（以下简称《布局调整方案》）是重要内容之一，为各地基础教育改革提供了思想和行动指南。

二、顺庆区基础教育阶段学校调整与改革概况

四川省南充市顺庆区是南充主城区之一，也是典型的丘陵地区。同时，顺庆是汉代所置安汉县的故地，具有深厚的历史文化底蕴，有着崇尚教育的传统。新中国成立以后，顺庆所在区域虽历经数次行政区划调整，管辖范围有所变动，但历届政府都重视基础教育，从扫盲、普九到义务教育均衡发展等多项工作都位于四川省丘陵地区各区县排名的前面。特别是2015年9月，顺庆区以综合评价96分的成绩，通过了国家教育部的义务教育均衡发展情况评估，为新形势下深化教育改革奠定了基础。

但是，随着城镇化步伐的持续加快和乡镇区划调整的深入推进，顺庆区农村基础教育学校学生继续大量流失，教师职业倦怠有所表现，个别学校管理失效，多数家长配合不力等现象仍然相互影响、互为因果。与此同时，城区部分学校人数居高不下，热点学校间竞争激烈，教师教育教学任务繁重，大班额现象仍然存在。截止2020年12月，顺庆区属基础教育学校160所。其中，幼儿园、单设小学、单设初中、九年一贯制、高完中学校，在农村分别有8所、4所、2所、15所、0所，在城区分别有89所、27所、4所、6所、7所。在农村，义务教育阶段师生比为1:6，闲置学位6086个，大量校舍、功能教室、图书资料等教育教学资源长期闲置。在城区，师生比为1:18，教学功能房紧缺现象十分突出①。由此可见，基础教育“乡村空、城区挤”的现象在一定程度上仍然存在。

为了顺应城镇化发展的自然趋势，有效调节城乡教育资源配置失衡的现状，顺庆区政府、区教科体局和相关部门结合全区乡镇行政区划和村级建制调整改革的实际情况，按照四川省的《布局调整方案》和《顺庆区“十四五”期间教育系统重点项目计划》要求，出台了《顺庆区农村和城郊基础教育学校布局调整方案》，并于2021年4月开始启动新一轮的教育改革。顺庆区基础教育阶段学校调整与改革取得了较为满意的效果，得到了群众的高度认可，打造了四川丘陵地区教育改革的成功样本。本文在顺庆区相关部门、乡镇和学校展开广泛调查研究的基础上，深入考察顺庆区落实该方案的主要举措及成效，总结优良经验，发现问题并提出对策建议，可为推动丘陵地区同类教育改革提供思路。

三、顺庆区基础教育阶段学校调整与改革的主要举措

在推进基础教育改革前期，顺庆区成立了由区委分管领导任组长、各相关部门和乡镇主要负责人为成员的基础教育调整工作领导小组。领导小组根据丘陵地区经济社会发展情况、教育资源分布特点，坚持稳中求进，既推动了教育改革，又确保了群众满意。顺庆区基础教育调整与改革经历了三个阶段，即规划论证与征求意见阶段、风险评估与集体决策阶段、公开公示与政策宣讲阶段。在具体实施过程中，主要采取了如下一些办法。

（一）“撤、改、建”并行，调整校点布局

“撤”就是撤销部分学校和村小教学点、停止部分农村学校的初中教学班招生。顺庆区在2021年撤销生源一直急剧减少的3所学校，即位于近郊的荆溪小学、新建二小和边远乡镇的梵殿小学。2020年，新建二小有4个年级、4个班、15名学生、11名教师，梵殿小学有5个年级、6个班、38人名学生、20名教师。这两所学校师生比远远高于义务教育要求标准，资源闲置的现象特别突出，因此撤销这两所学校已经势在必行。2020年，荆溪小学有9个年级、12个班、511名学生，63名教师②。之所以撤销这所学校，主要是因为学校硬件设备陈旧、生源外流趋势加剧，同时避免它与同一学区的府荆小学、南高临江校区之间形成恶性竞争。从2010年开始，顺庆区各行政村人口大量外流，生源不断萎缩，村小教学点随之逐渐减少。2021年，区教科体局决定让原来保留的17个村小教学点全部停止招生。同时，鉴于农村四个片区的非中心乡镇和一个近郊街道初中生源大量减少，区教科体局决定从下半年调整部分学校办学层次，9所学校停止开设初中教学班。

“改”就是指改扩建现有学校，使其更好地彰显学校办学特色、实现学校发展目标、服务区域内的教育需求。2021年，顺庆区先后启动了职工大学附属幼儿园等2所幼儿园，将军路小学等5所小学、西华师大附中等4所中学的改扩建工作，完成后这三类学校新增学位分别为760个、3950个、7080个③。这些学校都有一定的办学基础，但是因为种种原因，曾一度遭遇生源严重萎缩、师资懈怠、家长不满的难题。顺庆区教科体局积极引导这些学校多方寻求资源，使它们获得了新的发展机遇。比如原南充十二中，借助了西华师范大学的力量，在原有基础上改扩建而成西华师大附中。又如原来的舞凤二小，就是在罗瑞卿将军家人的支持和各部门的协调配合下，改扩建而成将军路小学。

“建”就是指根据城市空间布局的扩展和居民新的聚居情况，按照现代化学校建设标准，在城区新建一些学校，满足转移和新增人口教育需求。从2020年到2022年，顺庆区已经建成、正在建设和规划建设的幼儿园、小学、中学分别为12所、5所、2所，新增学位分别为4350个、6750个、5100个③。新建幼儿园不仅弥补了区域内居民人口密集而教育资源不足的缺憾，而且发挥着跟进城市规划的步伐、引导城市人口合理有序地流动和聚居的功能。新建的中小学不仅有利于逐渐消除热点学校大班额现象、承接农村和外来转移生源，而且通过集团化办学的方式推动了基础教育的优质均衡发展、回应了群众对公平教育的期待。

（二）“疏、送、引”同步，分流适龄学生

“疏”就是指深入调查了解撤销学校周边的相关人员的思想动态，做好学生分流的疏导工作。多年来，大多数群众已经习惯了孩子就近入学，学校的撤销难免会使他们有所顾虑。个别群众可能极其不满，甚至上访。顺庆区借助各学校教师、属地乡镇干部、村委会干部和社会贤达的力量，在充分掌握家长和学生意见和建议的基础上，提前与家长进行思想沟通并协助学生办理转学，打消了他们不好上学、上不到好学校的顾虑。从2021年6月至8月，顺庆区基础教育调整工作领导小组在公示校点布局调整方案的同时，组织了由区教科体局、相关学校、各乡镇政府组织和村委会人员构成的政策宣讲小组，在全区范围进行了二十多场宣讲活动，使基础教育的调整改革得到了群众的理解和支持，确保了学生有序流动。

“送”主要是指在计划已经撤销的学校、部分调整办学层次的学校，送走毕业学生之后就不再接收新生。2021年6月，新建二小和梵殿小学毕业生人数占全校总人数的一半，很容易就实现了自然分流。调整办学层次的9所学校初中教学班20个，学生330名。平均来看，每个学校只有2个年级，每个班人数为16.5人。其中，凤山小学仅有一个9名学生的初三班。即是说，即使不停止这些学校的办学层次，在不再继续招生的情况下，这些学校的全部学生也会在两三年内全部实现自然分流。

“引”主要是指引导农村和近郊学生有序地向片区中心乡镇和城区学校流动。顺庆区按照“结合意愿，就近就便”的工作思路，引导撤销学校的小学阶段学生到城区有学位的学校或农村附近学校就读，引导撤销村小教学点的的学生到就近乡镇中心小学就读，引导调整办学层次学校的初中学生到片区中心镇或就近寄宿制学校就读。在此过程中，各相关部门和学校给予了这些学生在办理转学手续、调剂寄宿生床位、配送营养餐等方面许多政策和物质上的支持。

（三）“选、留、转”并用，调整师资队伍

“选”就是指以双选和考调的方式，择优选用撤销或调整办学层次学校的教师进入城区学校。从2021年到2023年，顺庆区每年将拿出大约20个名额，面向农村和近郊学校，考调教师进城。同时，区教科体局统一核定城区学校紧缺学科教师人数，组织撤销学校富余学科教师对应岗位报考。选拔具体工作由人社、编办、区教科体局协同组织实施，他们对报名教师进行面试、讲课等择优考核之后，在尊重教师意愿的基础上，将其安排到对应学校。

“转”就是指通过转岗、跟岗、划转等形式，分流部分教师。转岗就是教师由原来熟悉的教学岗位向新的工作岗位流动。随着群众教育需求的变化和全区教育改革的推进，农村幼儿园教育急需拓展、义务教育阶段教学实践基地需要增加、寄宿生等管理工作亟待加强，这都需要新的师资补充进来。顺庆区统筹各方需求，结合教师自身意愿，通过相关专业培训，引导教师由义务教育阶段教师岗位向农村幼儿园教师岗位、周边学校管理岗位、教学实践基地管理岗位等转移。

“留”就是指支持和动员部分教师留在原校或离家最近的学校。顺庆区根据教师意愿，主要考虑三类教师留守。一类是在初中任教同时兼任小学语数外的教师。这些教师大多数是在新世纪前后、农村教育最兴盛的时期进入教育领域，他们曾经有过较为显著的教学成绩，对教育教学工作和所在学校有较为深厚的情感。二类是年满50周岁的教师。他们大多数思想渐趋保守，同时因其家庭在学校附近而不愿意离开熟悉的工作和生活环境。三类是工勤人员和重病患者。考虑到这部分教职工的工作能力和身体状况，顺庆区通过耐心细致的思想工作，动员他们留在原校或就近的片区中心学校。

（四）“移、存、废”并举，处理闲置资源

“移”就是指相关学校将可使用的教学仪器设备移交给其他学校。撤销学校的教学仪器设备，由区教科体局调配到有需求的学校。调整办学层次学校的富余教学仪器设备，由区教科体局优先调配到对口接收初中生的学校，再考虑其他有需求的农村学校。各村小教学点设备交由所属中心校使用，或适当分配给有需求的村委会。

“存”就是存留学校的部分软硬件设备设施。新建二小和梵殿小学撤销后，在原址上分别新建成特殊教育学校和公办独立幼儿园，校舍、建筑和设备全部留用。各村小教学点在区教科体局的指导下，按照“一校一策”的原则，或在原址上建成村民活动室、民俗文化馆，或将校舍等建筑租借给其他经济组织或社会组织。各学校和教学点的部分软件资料就地封存，或保存到区教科体局档案室。

“废”就是指废弃相关学校的部分软硬件设备设施。相关学校和教学点对部分老旧建筑或危险建筑、不能正常使用的教学仪器设备，都按程序申请了报废。涉及的建筑主要是在上世纪70、80年代建成的，此前已经被认定为危房。涉及的教学设备设施主要是义务教育均衡发展评估之前添置的，经过多年使用之后，难以再利用。有部分电脑和投影仪是在评估期间添置的，经过6年的使用，其性能也不再适于教学。

四、顺庆区基础教育阶段学校调整与改革的后续问题

在实施了上述举措之后，顺庆区的教师与学生实现了有序流动，适龄学生获得了更优质的受教育机会、相关教师获得了更优良的职业发展、相关学校教育教学资源得到了较为妥善的处置。同时，城区的新建和改扩建学校的分布更为合理、软硬件配备与现代化办学要求更为接近。总体来看，顺庆区基础教育与城市经济社会发展速度、地理区域扩展情况更为匹配，既顺应了城镇化发展的一般趋势，又尽可能地满足了本地群众的文化教育需求，为办成让人民群众更加满意的教育奠定了坚实的基础。但是，顺庆区基础教育阶段学校调整与改革之后，也还存在一些亟待解决的问题。

（一）学生往返交通不便

顺庆区属于丘陵地区，农村人口居住分散，交通不变。目前，农村公交运输路线主要是从中心乡镇到城区，基本能满足农村居民进城的需求。但是，全区乡镇之间的公交较少，偏远乡镇之间还没有公交。辙并和调整办学层次的乡镇之间主要是在乡镇行政区划调整中被撤并的乡镇，这些学生的家校距离在5公里到10公里之间，最远的达到15公里。学生们往往需要步行到乡镇行政区划调整前的乡镇所在地，然后搭乘小货车、摩托车、三轮车等交通工具到达学校，既耗时、不安全，又增加了学生家庭的经济负担。

（二）寄宿生管理有待规范

在学校撤销和调整办学层次之后，顺庆区有400多名学生就必须转移到附近的乡镇或城区学校去上学。由于离家距离较远，他们必须住校。但是，长期以来，农村寄宿制学生的管理都存在着临时性、应急性的问题，没有实现管理的科学化和规范化。在现阶段，管理教师缺乏的问题也较为突出。随着城市化步伐的加快和交通的便捷，大多数农村教师尤其是年轻教师晚上都住在城区，留守农村学校并管理寄宿生的主要是老、弱、病教师或临聘人员。这些教职员工思想相对保守，创新思维和能力比较缺乏，在管理方式方法上较为单一。他们主要是管理学生吃住，而对学生的思想动态、行为习惯和心理健康的关注相对较少。

（三）基础教育与地方文化资料遗失

从办学历史来看，顺庆区农村义务教育阶段学校都有着特定的历史。新中国成立前开始办学的学校有8所，它们的创办有着特定的历史背景，其后经历了数十次的教育教学改革，是特定时代特定教育特色的活化石。撤销的17个村小教学点中，几乎每个点也都打下了特定时代的烙印、承载着特定的文化涵义。大林的文昌宫、灯台的字库碑是自农耕时代以来村民崇尚文化教育、积极求取功名的标志，搬罾的绢纺厂是上世纪60至90年代南充轻纺工业发达的遗存，金台的爱德小学是上世纪80年代台湾同胞支持家乡教育事业的纪念，渔溪的集凤寺、搬罾的青山坝、李家镇的岳家沟等则是新世纪以来新农村建设的典型……但长期以来，由于基层文化保存意识较弱、档案管理不规范，乡村文化、乡村教师、学生、教育教学档案资料保存不系统完整。同时，在乡镇行政区划和村级建制调整改革、基础教育学校布局调整之后，一些乡镇、村落、学校名称也不复存在，它们所承载的文化也随之不断弱化甚至消失。

五、解决基础教育阶段学校调整与改革后续问题的对策建议

（一）开通特定时段公交路线

顺庆区寄宿制学生离家较远，但他们一般是在周末往返于家校之间，有固定时间和固定路线。虽然农村学校不具备开通校车的条件，但农村公共交通已经开始普及。目前，顺庆区4个涉农街道和7个乡镇开通了11条“幸福公交”线路，总共有46辆“幸福公交车”运营，具备了增开线路的基本条件。因此，可以组织学校、公交公司、乡镇、村委会召开协调会议，商议利用现有公交车辆，在边远乡镇开通周末、节假日等特定时段公交车线路，既满足寄宿学生特定时段的交通需求，也方便当地群众的出行。考虑到留守乡村的家庭主要是农村的弱势群体，政府可以适当为这些家庭提供经济上的援助。

（二）建立规范的寄宿生管理制度

在综合考虑地方经济发展水平、各校的历史文化传统和义务教育阶段学生身心特点等因素的基础上，建立既具有相对稳定性，又有一定灵活性的农村学校寄宿生管理制度。这一制度主要应当涉及三个方面：一是寄宿学生自身应具备的条件，包括学生应达到的身心年龄、自主学习和生活的能力与态度、家庭和社会的支持力度；二是管理寄宿生的教师和后勤人员应具备条件，包括他们年龄、学科、性别的科学合理搭配；三是寄宿生学习生活条件，包括自习教室与学习资料、寝室床位与生活设施、运动场所与器械的配备，以及食堂、小卖部的运营标准的确立等等。

（三）建立乡村教育文化档案馆

乡村文化与教育是乡村的精神所系，是乡村展现自身特色的重要标识。本轮乡镇行政区划和村级建制调整改革实施之后，相关部门、乡镇和村落面临着文化抢救和保存的重任。建议由区教科体局、文化馆牵头，在撤销的学校和村小教学点建立乡村文化教育馆和地方基础教育专门档案馆，及时地挖掘、整理、归类和保存各类文化、文献资料。同时，可组织乡村社会贤达、撤销和调整学校的中老年教师，发起乡村文化抢救行动，动员社会各方力量共同编撰地方文化发展史、地方基础教育发展史、地方名人成长史等等。

注释：

①南充市顺庆区教育科技和体育局统计提要(2020年12月）[R].顺庆区教科体局内部资料:1-2.

②南充市顺庆区教育科技和体育局统计提要(2020年12月）[R].顺庆区教科体局内部资料:19-52.

③“十四五”期间教育重点项目计划表（2020年2月）[R].顺庆区教科体局内部资料:1-3.