卫生健康专项资金绩效评价体系研究

彭彬 陈小莉 浙江省湖州市第一人民医院

随着我国社会体制改革的逐渐深入，现代事业单位管理和运行体制逐渐建立起来，促进了社会经济和公益更好、更全面的发展。同时，随着医药卫生体制改革的不断深入，国家越来越关注，并加大对卫生事业的投入，尤其是基层的医疗卫生机构。而随着政府的职能向服务型政府的加快转变，为了适应经济发展新常态的需求，实现质量和效率的平衡发展，必须进行预算改革。在预算改革中，有一不可或缺的环节，即：财政支出绩效评价。建立、健全规范的绩效评价体系有助于预算改革的全面深化，我国医疗卫生事业不断改革和发展，医疗卫生水平的建设和提高也就随之越来越重要，卫生健康专项资金作为改善民生的重要来源，在医疗卫生能力建设中发挥的作用越来越显著。因此，如何将有限的财政资金发挥出最大的作用，带来最大的效益，满足人民群众日益增长的对公共资源的需求，种种问题一起推动着财政支出绩效评价体系的发展。目前，虽然我国的财政支出绩效评价体系改革已经取得了一定成效，但仍有些许不足之处，需要进一步完善。

一、相关概念和理论基础

（一）绩效评价

绩效评价就是利用一定的标准和方法，对员工在过去一段特定的时间内完成的工作内容以及结果进行评估，并运用评估得出的结果对其将来的工作给予相应的正确引导。绩效评价分为三个阶段：准备阶段、组织实施评价以及结果运用。在前期，充分的调查研究是基础，绩效评价人员往往采用听汇报、查看账本、收集资料、现场检查、访谈、社会问卷调查等多种方式去对评价项目进行初步了解，为后续制定科学合理的评价指标体系做好准备。资料收集完成以后，绩效评价人员会对收集到的数据进行真实性、准确性以及完整性的核对，通过对照绩效评价指标，进行深入的分析和讨论，形成评价结果，并以此为基础，形成对该项目的综合评价，肯定其取得的成效，并指出需要改进的地方。卫生部门根据评价报告指出的不足之处进行整改，不断完善规章制度，提高管理水平。而财政部门会将评价结果作为下年度预算安排的重要依据，优化资源配置。

在有些公共部门，绩效评价的结果还将作为公职人员奖惩的依据，影响其职务的升降以及薪资的增减。而不同于企业，事业单位的绩效评价根据业务范围的不同，还会从德、能、勤、绩、廉这五个方面做出全面的评估。

（二）委托代理理论

随着生产力大发展和规模化大生产的出现，一方面，企业的所有者由于时间以及自身的能力水平，无法行使他们拥有的权利，另一方面，随着专业化分工的出现和发展，出现了一批具有专业知识的代理人，他们有能力代理行使好被委托的权利。随着现代企业制度的逐渐兴起，企业所有者必须雇佣代理人对公司的日常业务进行经营和管理，这就是经营权与所有权分离，所有者将经营权让渡，而保留剩余索取权的委托代理理论。但在委托代理的关系当中，由于委托人追求的是财富最大化，而代理人注重的是自己的工资收入以及闲暇时间是否最大化，二者目标不一致，因此必然存在利益冲突，委托代理问题由此出现。

在事业单位中，所有权和经营权也是分离的。事业单位作为非营利性组织，在资产所有权方面属于国有资产，国家对事业单位通过层层部门进行领导和管理。因此，在事业单位中，委托代理问题也相应存在。

二、卫生健康专项资金绩效评价的重要性

（一）提高政府财政资金使用的透明度

在互联网时代，人们获取信息的渠道越来越广，速度越来越快，对于信息获取的需求也越来越强烈，随之而来的是权利意识和参与意识的增强，对于政府财政问题越来越关注，尤其是人民群众普遍格外关注的医疗卫生问题，自然成了重中之重。政府的收入从何而来，开支又去向何处？财政资金透明度成为社会高度关注的话题。对卫生健康专项资金作合理的绩效评价就可以明确一系列问题，如该项资金预算为多少，将要用在何处，想要达到什么效果，在实际使用中，有没有遵循预算方案，资金有无使用完，完成了什么任务，是否带来了一定的提高。这些问题，通过绩效评价公正公开，既能满足人民群众的知情权，也能提高政府财政资金使用的透明度，一定程度上促进了资金使用效率的提高。

（二）提高卫生系统的监管水平

卫生健康专项资金绩效评价是加强对卫生系统监管的重要方式之一。在整个绩效评价实施的过程中，相关财务人员需要明确资金使用明细，相关科室需要提供相应的材料证明该项资金如何落实，这在某种意义上也加强了各部门之间的交流和协调，有利于整个单位更高效的运转。在该单位对卫生健康专项资金完成绩效自评之后，相关部门或安排第三方事务所对其进行绩效评价，还要对绩效自评表进行评估，以期加强其自查自纠的能力，更好地对卫生系统实施监管。

（三）提高决策的科学性

绩效评价围绕着卫生健康专项资金的使用全过程进行管理，事前有绩效目标，事中有层层监督，事后有绩效评价，并且，对于评价的结果要有反馈，有了反馈以后还要整改。通过这一系列过程，单位对卫生健康专项资金有了比较全面的掌控，可以分析其效率以及效益，还可以了解公众对该资金使用情况、使用效果的满意度，综合评价某段特定时间内，医疗卫生服务的质量以及效果，从而为以后进行更合理的卫生健康专项资金分配打下了坚实的基础、提供了有效的参考依据，提高了决策的科学性，使卫生健康专项资金的支出结构不断地优化，从而形成良性循环，促进医疗卫生事业的健康发展。

（四）提高政府部门形象

在绩效评价中，有一个重要环节是社会效益的评价。我们是人民民主专政的社会主义国家，要密切联系群众，从群众中来，到群众中去。卫生健康专项资金绩效评价让群众更加直观的了解财政专项资金去向的同时，也要求相关项目调查群众的满意度，让人民群众满意才是真正将资金发挥了应有的效力的体现。另外，社会效益评价这一环节也促使政府部门更多的将资金用在民生问题上，如窝沟封闭项目，对符合条件的儿童进行免费的龋齿检查和治疗，改善了很多儿童的牙齿健康问题，增加了儿童和家长对牙齿健康的重视程度；再比如健康服务直通车项目，医院购买健康服务直通车，定期安排优秀的医务人员去乡下义诊，免费为当地的群众做健康检查、宣讲健康知识，不仅一定程度上解决了部分群众看病难的问题，还体现了卫生部门以及国家对人民群众健康的重视度，有利于增强人民群众对政府的满意程度。

三、卫生健康专项资金绩效评价体系存在的问题

（一）对绩效评价认识不足

对绩效评价认识不足是事业单位普遍存在的问题，主要体现在：第一，并没有把绩效评价贯穿在项目实施的事前、事中、事后三个环节，而是仅仅在事后进行，这主要带来的问题是，将绩效评价当作一项任务来完成，而不是为了全方位的对资金进行监督，使绩效评价流于形式，为了评价而评价，并没有使绩效评价发挥该有的效能；第二，并没有把绩效评价落实到具体的各个科室，而是仅仅交由财务部门或预算部门去完成。绩效评价的实施本可以促使各部门之间更多的交流和协调，然而当绩效评价变成了财务部门或预算部门的独立工作，它便失去了原有的初衷；第三，绩效评价工作需要相关人员具备专业的知识和技能，然而在很多部门，绩效评价的工作人员并不具备相应的能力，导致绩效评价完成的质量不高。

（二）评价指标设置过于简单

一个完整的绩效评价体系需要有评价主体、评价目标、评价对象、评价指标、评价标准以及评价报告等因素，评价指标的设置是其中的重要环节，直接对评价的质量以及后期的整改方向产生影响。然而，有些卫生健康专项资金绩效评价体系设置的评价指标还是过于简单，不够有深度，不够细化，无法真正体现出评价项目的实施过程是否规范，以及实施结果是否真正做到了效益最大化。

（三）监管不够，绩效评价流于形式

作为监测卫生健康专项资金使用的工具，绩效评价本身也需要被监督，然而，目前关于卫生健康专项资金绩效评价体系的监督并不到位，导致卫生健康专项资金绩效评价体系的质量并不高，只要合理合法就能通过，这明显与制定绩效评价体系的目标是相违背的。一旦绩效评价流于形式，那么单位也会随之降低对绩效评价的重视程度，对社会效益的评价也会相应地流于形式，这样一来，单位是否还能专注于解决民生问题就有待商榷了。绩效评价完成后，对于存在的问题，只是要求调整、整改、完善，对于导致问题出现的相关工作人员或责任部门，并没有制定一定的惩罚机制，对于完成度高、完成效果好的相关工作人员或部门，也没有制定相应的奖励机制，这无法更好的调动起人员的积极性，不能促进绩效评价更高质量地完成。

四、完善卫生健康专项资金绩效评价体系的对策

（一）提高对绩效评价的认识

完善卫生健康专项资金绩效评价体系的第一步，是要加强业务人员对绩效评价的认识。在实施项目绩效评价之前，邀请业内权威的专家对相关的所有业务人员开展培训，并且培训不能流于形式，无论是培训的实际参与人员数量还是培训过程中的纪律都需要严格监督，培训结束以后，针对培训内容进行考核，并制定相关的奖惩机制，例如：为培训成绩优秀的人员颁发优秀学员证书、给予适量的物质奖励等；而考核不合格的人员则需要进行二次培训以及二次考核，如若二次考核依然不合格，则需要重新考虑其业务能力能否胜任该项工作，甚至可以将考核结果列入业务人员的个人绩效考核中去，直接影响其职务的晋升或者薪资的增降。通过一系列专业培训以及考核，使业务人员正确认识绩效评价，同时提高业务能力，为后续绩效评价的实施打下良好的基础。

提高对绩效评价的认识，需要贯穿在整个绩效评价实施的过程中，即事前、事中、事后监督。第一，各业务科室是专项资金管理的主体，负责拟定科室业务范围内卫生健康专项资金的申请、年度预算执行计划和具体预算执行意见。在卫生专项资金使用之前，需要财务部门或预算部门协同相关科室共同商议该项资金的使用方向、使用周期，以及需要达到什么样的效果，对绩效评价指标进行量化，共同制定合理的绩效评价指标。第二，在项目实施过程中，财务部门或预算部门负责审核专项资金分配意见、监督专项资金的使用，及时调度资金、办理专项资金支付，对专项资金进行财务管理和会计核算，而当具体的业务科室按照制定的计划开展具体工作，并及时、真实、准确的收集相关材料时，财务或预算部门也要实时参与到项目实施的监督中去，对每一笔资金的流向进行监督。第三，项目完成后，由财务部门或预算部门以及相关业务科室共同完成绩效评价，并补充完善相关材料和数据，以便上级单位工作的开展。在绩效评价工作完成后，还需要及时对该项工作进行总结，不足之处需要严格按照规定整改，以便在今后的工作中得到有效的借鉴。

（二）完善绩效评价制度和指标体制

在整个卫生健康专项绩效评价的过程中，绩效评价制度的建立和指标体制的设计是重点，同时也是难点。构建合理的、规范的制度是开展工作的前提，而一旦指标的设计不科学，将无法形成准确的评价结果，也不能真实的反映绩效，直接影响后续的决策。因此，卫生健康专项资金绩效评价体系需要有一套完善的制度和指标体制，才能有效反映出被评价对象取得的成果以及存在的问题。第一，可以邀请卫生系统中的权威人士共同制定一套科学的、合理的制度，邀请不同医院的相关人员参与制定，结合各个医院的不同实际情况，尽量考虑全面、周到，使制定出的绩效评价制度可以适用于不同类型的医院，方便绩效评价的进行和上级单位的统一管理。第二，量化、细化指标体系。将卫生健康专项资金绩效评价的指标做到定性与定量相结合，既要有共性指标，考虑到所有卫生系统部门的共同之处，便于对比，又要有个性指标，实现不同单位、不同项目的绩效评价结果的比较。值得一提的是，卫生健康专项资金项目是根据卫生部门的战略目标和年度工作计划来确定的，它是动态的，不是一成不变的，因此指标体系也不能一成不变，需要具体问题具体分析，需要因时制宜，在实践中不断汲取经验，不断改革完善，才能发挥出应有的作用。第三，引入第三方对目标单位进行客观、公正的绩效评价。上级单位安排社会第三方，如会计师事务所，可以在一定程度上增加绩效评价结果的公正性和专业度，此外，正是由于第三方公正、专业，因此在一定程度上再次强调了绩效评价的重要性，这就形成了一个良性循环，使得绩效评价越来越专业化、精细化的开展。

（三）加强监管，建立激励机制和惩戒机制

卫生健康专项资金绩效评价体系的完善需要不断加强对卫生健康专项资金绩效评价的监管，以及建立一定的激励机制和惩戒机制。

在绩效评价的整个流程中，事前审核和事中监管往往是最容易被忽视的阶段，也因此给绩效评价带来了诸多困难。因此，要完善卫生健康专项资金绩效评价体系，第一，加强事前审核，对每个项目进行严格的事前评估、筛选以及充分的调研，以确保项目实施的可行性，建立项目申报负责制，落实到具体的科室或者明确具体工作人员；第二，加强事中监管，定期对项目进行风险评估，对每一笔资金的使用进行动态监测，及时的发现问题并做出相应调整，确保资金使用的真实性和准确性，让项目资金发挥出最大的效能。第三，在绩效评价完成以后，还要严格进行事后监督。根据上级部门或者社会第三方出具的绩效评价分析报告，需要及时做出整改，针对存在的问题实施有效的改进，为今后项目绩效评价的实施奠定基础。最后，建立一套科学有效的奖惩机制，将绩效评价考核结果与个人职务的晋升或者薪资的增减挂钩，对于在资金使用方面存在违规违纪现象的人员，必须严格按照法律规定追责与处罚，打造风清气正的工作环境。

五、结论

综上所述，虽然我国的卫生健康专项资金绩效评价体系已经慢慢建立发展起来，但是由于时间不长，仍处于创新和探索阶段，不够成熟，依然存在着相关人员缺乏对绩效评价充分的认识、评价指标的设置过于简单片面以及监管力度不够，缺少相应的奖惩机制的问题。针对这些问题，本文也提供了相应的建议，首先，通过组织一系列专业培训强化业务人员对绩效评价的认识以及提高专业化能力；其次，通过邀请权威专家、引入社会第三方细化、量化指标，建立一套全面有效的指标体系；最后，要加强事前审核、事中监管、事后监督，以及建立一套有针对性的、科学的奖惩机制。通过不断地调整与改善，以期将卫生健康专项资金绩效评价体系逐渐完善起来，将每一笔专项资金用到实处，发挥出最大的效益。