整体性治理视角下教育政策执行问题研究——以中小学心理健康教育政策为例

孙 娟

(哈尔滨师范大学,黑龙江 哈尔滨 150025)

中小学心理健康教育相关政策的颁布实施已有20余年，从1994年中共中央印发《中共中央关于进一步加强和改进学校德育工作的若干意见》第一次正式提出“心理健康教育”，提出“通过多种方式对不同年龄层次的学生进行心理健康教育和指导，帮助学生提高心理素质”，[1]到2016年《“健康中国2030”规划纲要》中提出“促进心理健康，提升心理健康素养”，[2]再到2022年4月，教育部印发《义务教育课程方案和课程标准(2022年版)》，对心理健康教育的课程设置、实施要求和课程内容结构进行了优化，研制了学业质量标准。[3]由此可以看到，我国对中小学心理健康教育的重视程度。然而，在具体落实方面，通过相关学者调查发现中小学心理健康教育仍存在形式化、教师队伍水平较差的问题，因此，需要对中小学心理健康教育政策执行过程中的问题进行研究，提出建议进而促进中小学心理健康教育政策的落实。

一、整体性治理理论概述

整体性治理理论兴起于20世纪90年代中期，继新公共服务后第四波公共行政理论思潮，是一种对新公共管理导致政府碎片化问题的解决方式，其代表人物是佩里·希克斯和帕却克·登力维等人。整体性治理是以顾客需求为导向，以信息技术为手段，以整合、协调为治理机制，对治理层级、功能、部门关系及信息系统等碎片化问题进行解决，最终达到提升政府能力和绩效、满足多方面社会需求的目的。[4]其主要思想有以下观点：第一，逆碎片化。希克斯认为由于政府过多的关注效率，将一些其他项目外包给专业机构，而导致部门之间缺少联系和信息资源的共享，进一步导致提供服务与实际需求出现偏差。因此，希克斯认为首要问题就是解决碎片化。第二，一站式服务。一站式服务现在普遍应用于县市级的政府服务大厅，是以公民需求为基础，通过信息技术使得政府内部各部门工作流程有效衔接。第三，重新整合。重新整合分为两个方面，一方面是政府整体性整合，对不同层级或者同级部门整合，将不同部门中有相同功能职责的部门整合起来，形成大部门式治理，将公共部门、私人部门和第三部门整合起来。另一方面是对政府组织结构进行整合，包括政策整合、规章整合、服务整合以及监督整合。希克斯认为整合程度越高，凝聚力越大，各自为政就越小，部门之间联系越紧密。第四，灵活政府。跨组织功能边界进行合作，并且鼓励较小部门和机构共同使用相关服务。第五，互动信息搜寻和提供，从而打破信息孤岛。

之所以选择整体性治理理论有两方面的原因。第一，问题相同。希克斯认为无论是传统行政模式，还是新公共管理模式，过多关注内部利益来提高效率的同时也会出现碎片化的问题。教育政策执行同样也是如此，从而导致教育政策落实不到位。第二，目标一致。整体性治理是为满足公众需求，教育政策执行目标是为解决公众关心的问题，也是满足公众的需求。

二、中小学心理健康教育政策执行中存在的问题

1.基层评估监测目标碎片化

目标是组织通过协调配合所要达到的结果，能够对组织成员给予激励，并且能够意识到协作沟通的重要性，而评估监测目标的达成也意味着政策的贯彻落实，基层评估监测目标更是政策落实的最后一公里，而评估监测目标碎片化则是阻碍组织目标实现的主要问题。在中小学心理健康教育政策执行中，存在着评估监测目标碎片化的主要表现形式就是目标的偏离与异化。无论是学校还是政府教育督导部门的评估监测，都不是以评估监测名义开展统考，而是深入学校、深入课堂真实了解检查。然而部分地区关于评估监测的理念认识存在偏差，以评估监测之名开展统考统测的做法并不少见。[5]部分地区只对数学、语文等重要学科进行教育评估检测，对学生心理健康、道德等方面不进行评估。这种做法有利于对学科知识的学习与检测，但忽视了学生全面发展的需要。一些地方会将评估结果进行排名，没有考虑学校与学生的水平与基础，从而部分地区与学校出现应付调查的现象。降低学校的积极性，导致评估结果不真实。忽视了对原因和影响因素的分析，容易造成资源的浪费，这需要对所有学科进行正确科学的评估检测，并对评估结果进行全面分析，从中发现在心理健康教育过程中存在的缺陷和不足并进行指导。虽然评估检测已经进行了多年的探索实践，但仍有不足之处。特别是评估的内容和方式单一，当前评估主要针对学科课程内容，多以测试和调查为主，[5]忽略了学生接受和运用能力的评估，由于个体的不同，对信息的接受和运用也不尽相同，当今社会需要学生能够学以致用和思辨的能力，并且，在信息化的时代，仅以纸面作答的方式不利于全面评估学生对知识的掌握和运用能力。由于对评估监测的认识不到位，导致采取不正确的方法和手段，进一步使得评估监测目标远离实际需求。

2.各部门关系碎片化

部门关系碎片化是指在教育政策执行过程中，政府相关部门之间缺乏沟通交流与协调配合，从而导致教育政策落实效率不高。对于教育政策的落实监督和评估是属于教育督导的任务，但需要各部门的相互配合。并且处于百年未有之大变局的今天，普遍的教育问题涉及多个部门，仅靠教育督导是无法得到有效解决的，因此，需要各部门相互协调沟通，共同解决公众关心的教育问题。在《未成年人学校保护规定》中有关心理健康教育的规定，其中明确说明“教育行政部门同有关部门健全学校学生保护的支持措施、服务体系，加强对学校学生保护工作的支持、指导、监督和评价”。[6]因此，中小学心理健康教育政策的落实过程中，可能会到涉及教育督导部门、教育行政部门、卫生部门和妇联等部门。但是由于涉及部门较多，相关部门存在职责交叉的问题，从而导致部门协作效率较低。

3.执行主体知识储备碎片化

执行主体是指教育政策落实中所涉及的各级政府、各级各类学校和教师。执行主体知识储备碎片化也就是说相关部门人员、学校领导和教师相关知识储备较少，专业水平较低。

首先，政府层面的教育督导人员知识储备碎片化。有学者调查发现教育督导机构人员结构不合理，教育督导队伍年龄结构偏大，督导人员学历偏低，培养机制不成熟，师资短缺，师资专业性较低，培训方式单一且培训内容不全面等原因造成其专业水平较低。[7]由于涉及各部门相关事务，教育督导人员专业能力与知识有限，无法正确科学的解读评估监测结果。再加上专业水平较低和知识储备较少，进一步使得评估结果无法得到科学解读。

其次，学校领导层面。受到传统教育应试考试的影响，部分学校还是较为注重学生的成绩。部分地区只对语文、数学等重要学科进行评估监测，而心理健康、思想品质等不进行评估。并且对评估结果进行排名，导致政策落实的偏离。另外，面对上级对中小学心理健康教育的督查，存在应付的态度与行为。中小学校心理咨询室等设备较为齐全，但设备较新，利用率较低，往往是检查时才使用。这些现象也都说明学校领导对心理健康教育重视不足，储备的知识不充分，不能随着时代的要求和上级的指示及时更改做法和知识结构，从而使中小学心理健康教育政策落实更加困难。

最后，学校教师层面。心理健康教师的知识储备不足，这是由于学校中心理健康教师有专业背景的较少，再加上学校编制的紧缺，即使有编制也会优先安排其他主课教师，从而导致部分心理健康教师教授其他课程。另外，存在给心理健康教师安排其他任务的现象，在有限的时间内学习相关心理健康知识显得更加困难。这些原因，使部分教师对心理健康教育的认识仍停留在对问题学生的危机干预，而教师只是枯燥的在课堂讲述心理学的概念和理论，并通过考试成绩来考核学生学习效果，[8-9]这种做法非但没有解决问题，还给学生增加了学业负担和压力，起到教学的反作用，更不利于心理健康教育政策的落实。

4.评估监测结果碎片化

评估监测结果碎片化是指对监测结果运用不到位，对其深度挖掘不充分。这是由于教育督导部门专业性较低，使得督导意见常被“束之高阁”。还由于评估监测缺少信息化，不能够深层次的分析评估结果。并且评估监测结果应用程度有限，缺乏分工协作机制，[5]评估监测结果的应用应是多个部门协同联动，在实施过程中却将所有任务交给教育督导部门，没有传达给相关部门，缺乏专业培训指导，对结果解读不充分。

三、改进策略

1.整合评估监测目标

由于教育督导评估监测这一职能是近几年纳入教育督导之中，教育督导人员对其的理解与认识有偏差，这就需要整合评估监测的目标，纠正偏差。评估监测是对计划实施过程中相关要素进行收集与持续追踪，评估是对预期结果与实际结果进行对比，从而评估达成度。教育督导评估监测应能够正确理解教育政策，对教育中热点和难题进行评估监测，反映教育政策落实情况，找到各级学校的不足，监督指导学校和相关部门整改落实。因此，需要了解评估监测与传统考试评价的不同。在评价目的上，评估监测是对整体教育状况进行诊断，对于出现的偏差及时修正，并改进实施计划与决策，提高教育资源使用效率；而传统考试评价是总结性评价，更多关注最终结果，并根据结果对学生、学校进行选拔评比。在评价内容上，评估监测注重对学生德智体美劳各方面进行多方位、全面评价；在评价方式上，注重结果判定和归因分析；在评价结果上，更加注重对改进的效果进行常态跟踪。而传统评估是终结性评估，为下一循环提供信息反馈。另外，为防止监测目标碎片化，应让更多的利益相关者参与其中，从多角度促进评估监测作用的发挥。

2.整合部门关系

整合部门关系需要提高各部门教育政策执行的协调性，需要加强整体的责任意识。首先，需要明确各部门的职责。各部门知道自己的职责，才知道要做什么、怎么做、达到什么目标和要求。其次，跨部门沟通协调的重要性。明确各自职责之后，知道各部门应该做什么，但是中小学心理健康教育的落实，不是一个部门能够完成的，需要跨部门的沟通。当中小学校发生心理健康事件，就需要多部门进行解决、需要彼此的相互沟通。跨部门式的沟通协调是中小学心理健康教育政策落实的重要环节。最后，明确责任追究。责任追究的目的不是惩罚，而是确保各部门能够承担跨部门的责任。只有明确做什么、怎么做、达到什么目标，才知道出现违规怎么处理、才能加强中小学心理健康教育政策的落实。

3.加强执行主体队伍建设

基层政府、学校领导和教师是教育政策落实的重要环节，因此需要对其进行选拔、培训和考核。在人员选拔方面，应严把关口，对执行主体的年龄学历作出规定，对于教育督导人员需要选拔专业水平高、熟知教育政策法规、有专业背景的人员。[10]在培训方面，应出台相关的培训大纲，并结合线上线下培训，提高培训效果。[7]处理线上线下模式，还应创新多元培训方式，并且对执行主体进行持续性的培训。另外，对于政府各部门人员应根据职责内容安排培训内容，加强其对监测结果的科学解读，加深原因的挖掘。除了提升专业水平，还需提高执行主体的自身素养和魅力，蕴积道德权威，提升整体权威。在考核评价方面，定期学习之后进行测评，检验知识储备的结果，并且在执行主体回归工作之后，对其进行考察，检验知识运用程度。还可以从多方位对执行主体进行评价，从而评价其行为是否促进教育政策的落实。另外，及时将考评结果进行公示，考评结果与执行主体奖惩、执法、整改挂钩。

4.优化评估监测结果

评估监测是教育政策的重要环节，为下一阶段工作奠定基础，并且结果不是一次性使用，而是重复使用。首先，评估监测的结果不能只停留在问题和现象表面，应对其进行深入的研究分析和科学的解读，必要时还要开展专项调研，使调研的性质分析和量化的评估监测数据相互印证，以此寻求解决问题的途径和方法。避免只关注学业成绩而忽视学生的身心健康，从而使心理健康教育高质量发展。其次，建立专门的奖惩制度，需要将评估监测结果与各级人民政府及其有关部门领导班子和领导干部的考核、奖惩结合起来。最后，搭建教育督导大数据平台。实现资源共享，减少重复性的工作，从而提高效率，也有助于心理健康教育政策的落实。评估监测数据众多，既包括各级政府也包括各级各类学校的数据，如督政数据、督学数据和评估监测数据等。督政的主体是政府，督学主体是学校，评估监测则既包括政府也包括学校。建立数据平台之后，各部门资源互通有无，提高各部门的精准性。还有，将教育投入数据、教育过程数据和教育结果数据进行互通，并将往年的教育数据分门别类进行整理，不仅能够了解各地区的教育背景及产出效益，对不同地区进行指导、预测未来趋势，还能打破区域间的封闭性，实现区域间资源零距离分享与经验交流。通过在实践中不断交流和互动，实现数据资源的无缝衔接，促进跨部门的沟通协调，提高相关人员的素质，提高政府队伍建设的续航能力。