“强省会”战略的地方实践与理论研究

杨树琛，杨国才

(安庆师范大学 经济与管理学院，安徽 安庆 246133)

省会（首府）是中国地方行政区最重要的政治、经济、文化中心。由于特定的区位优势，省会城市往往成为省内甚至区域资源的汇聚地。改革开放以来，省会城市在统筹区域发展中发挥着重要的作用，并逐渐成为一个省份对外开放的窗口和重要平台。当下，集中资源优先发展省会城市，提升省会城市首位度，增强省会城市核心竞争力成为各省的共同选择，学术界将这种现象称为“强省会”战略[1]。目前，尽管学术界对与省会城市发展相关的研究成果比较多，但明确以“强省会”战略作为研究主题的文献还比较少。本文的综述，不仅基于以“强省会”战略作为研究主题的文献，而且也参考了大量与此相关的研究成果。

1 “强省会”战略的模式及问题分析

“强省会”战略的正式开启，始于“十一五”时期。十余年来，“强省会”战略的实施大体经历了个别尝试、多省跟进、全面铺开三个阶段。依据省会城市及其所在省份的初始条件，“强省会”战略实践又可以区分为不同模式，路径则大同小异。

1.1 “强省会”战略实施的主要模式及路径

依据省域经济实力的强弱，可以将不同的省份区分为“强省份”与“弱省份”。依据省会城市的经济首位度，可以将不同的省会区分为“强省会”与“弱省会”。一般而言，东部沿海发达地区省份属于“强省份”，而中西部落后地区省份属于“弱省份”。同时，我们将省会城市的经济首位度高于30%的省会视为“强省会”，低于30%的省会则为“弱省会”。因此，按照“强省会”战略实施的初始条件，也就是省域经济实力强弱和省会经济首位度高低，可以将“强省会”战略实施区分为三种主要模式。

一是“弱+弱”模式。如中部地区的安徽、河南、江西，西部地区的贵州、广西等省份，在“强省会”战略实施的起点上，省份弱、省会亦弱。因为“双弱”，这些省份实施“强省会”战略更具必要性和迫切性。对于这几个省份来说，举全省之力做大做强省会城市，一方面是要提高省会城市首位度，另一方面还要以此带动辐射省域经济发展。二是“弱+强”模式。像中部地区的湖北，西部地区的四川、陕西等省份，“强省会”战略实施的初始状况是省份弱，但省会较强。这些省份实施“强省会”战略，旨在进一步巩固“强省会”地位，并强化省会城市的扩散效应。三是“强+弱”模式。东部地区的江苏、山东、福建等省份，从省域经济实力看，属于“强省份”，但因为省内拥有多个经济中心，从而导致省会首位度偏低，省会城市功能作用发挥不够问题受到诟病。对于这些省份而言，实施“强省会”战略的目的相对比较单一，就是要扛起省会责任，体现省会担当。

“强省会”战略主要是由政府运用行政手段和经济手段，扩展省会城市发展空间。尽管不同地域不同省份的情况具有差异，但在各省的实践中，“强省会”战略的实施路径较为统一，主要包括调整行政区划以扩大省会城市发展空间，集聚要素资源以强化省会城市产业支撑，创设发展平台以获得政策支持。许多学者对此进行了总结，其中张航等的概括最为全面，得到了学术界的普遍认可[2]。他们将“强省会”战略的路径概括为四个方面，分别是：通过调整行政区划扩大城市面积；通过撤销行政县改立市辖区来增强市区实力；通过参与“抢人才大战”来促进高端人力资源集聚；以及通过争取国家级战略平台来获得国家政策支持。

1.2 “强省会”战略的问题研究

目前研究“强省会”战略效应的文献较少，有限的研究主要集中在对省域经济发展与省域内城乡收入差距的影响方面，研究结论则因数据来源、研究方法、时间跨度的差异而不尽一致。总体看，“强省会”战略有利有弊。

1.2.1 实施“强省会”战略的效应 学者通过对中国各省份数据进行分析，明确得出了省会城市规模与省域经济增长之间存在倒“U”型关系，亦即省会城市规模并不是越大越好，在短期内扩大省会规模对省域经济发展有促进作用，但是从长期看，规模过大的省会城市会阻碍省域经济发展[3]。王猛等基于2006-2016年中国大陆（除直辖市、黑龙江、吉林）的25个省级行政区数据的实证研究表明，省会城市的扩张显著地促进了经济增长，并且证明了省会城市扩张与省域经济增长之间不存在倒“U”型关系[4]。孙斌栋等构建了2000-2015年中国省域人口空间结构数据库，分析得出了对于人口规模较小的省份，人口空间结构趋向单中心有助于提高省域经济效率，而在人口规模较大的省份，人口空间结构趋向单中心则有可能降低省域经济效率[5]。

同样，目前学术界在“强省会”战略对省域内城乡收入差距的影响方面观点也并不一致。王婷等认为，造成城乡收入差距的原因并不是“强省会”战略，站在全局的角度上看，“强省会”战略能够在一定程度上减小城乡收入的差距[6]。金颖婷基于25个省区2005-2013年的面板数据进行了分析，得出了城乡收入差距随着城市首位度呈现“U”型变化[7]。陆铭等通过对1987-2001年间城市化及各项经济政策对城乡收入差距的省级面板数据的分析，得出了以下结论：城市化能够有效地缩小城乡收入差距，强化基础设施建设在缩小城乡收入差距方面起到了不小的作用。当省会城市发展到一定阶段，城市的内部开始变得拥挤，出现诸如用地紧张，人口压力大等问题，此时城市的空间集聚作用开始减弱，区域内城乡收入差距开始走向缓和[8]。

1.2.2 “强省会”战略的利弊研究 改革开放四十多年以来，中国在城市化道路上进行了诸多改革。魏衡等认为，对行政区划进行调整目的是为了强化行政区内的经济建设[9]。在实施“强省会”战略的实践中，撤县设区等调整行政区划的行政手段必不可少，适当的行政区划调整可以减少不必要的资源浪费和无谓的区域内消磨，扩大城市的行政面积，促进公共效率的提高。

但“强省会”战略在实施过程中，也暴露出一些不可忽视的问题。其一，加剧区域间不平衡，城市化质量不佳。通过行政区划调整划归省会的地区，其基础设施与社会公共物品并不完善，也就是说，行政区域上这些地区已经归属省会，但实际上基础设施建设与省会城市仍有一定差距，公共物品也难以与省会城市核心区保持在同一水准。毛毛等认为，如果中心城市与周边差异过大，不仅不利于周边地区发展，也不利于中心城市持续健康发展[10]。中心城市过于强大，大量的优质资源会流入中心城市，产生较强的“虹吸效应”，无法发挥区域间协同发展效应，导致“大城市病”，快速城市化使得土地虽然城市化了，但人并没有城市化。另一方面，过度集中的中心城市也不利于提升城市生活品质，一旦发生大型的自然灾害或公共事件，对地区经济将造成严重的冲击。

其二，地方保护主义盛行，产业同构化严重。由于资本的流动性强且资源是有限的，一个地区用的多了，另一个地区可用的就少。每个辖区为了发展本地经济，会选择争夺资本，吸引资本的流入。部分省份或许并不适合实施“强省会”战略，但在大趋势下不得不参与“强省会”竞争，同时发展不符合本省比较优势的产业。薛东前等认为，省会城市职能过于集中，容易导致资源浪费，产业趋同。同质化发展最终将导致地方政府内部竞争激烈，地方保护主义加剧[11]。曾冰等认为要控制省会城市合理发展，弱化地方保护主义是关键[12]。

2 “强省会”战略的理论依据研究

近年来，中国越来越多省份在省域发展战略上明显强化了做大做强省会城市的导向。其实，这不是偶然的，而是有其深刻的理论基础。归纳起来，地方政府竞争理论、区域非均衡发展理论，以及经济集聚理论是“强省会”战略形成的理论依据。

2.1 地方政府竞争理论

地方政府竞争是指一国内部地方政府之间，为吸引资本、技术和人才等生产要素而在投资环境、法律制度、政府效率等方面开展的跨区域竞争。亚当·斯密的研究使税收等公共物品与政府的竞争有机地联系起来，从而开启了经济学意义上政府竞争研究的先河。此后，维克塞尔、林达尔、蒂布特、阿波尔特也相继从公共物品的视角，并结合公共选择理论对政府的竞争进行了研究[13]。我国学者则是在20世纪90年代，开始关注并展开对地方政府竞争的研究[14]。但与西方所不同的是，中国各级政府手中都掌握大量资源，政府行为对资源配置有重要影响。并且，从政治利益来看，中国地方官员对于政治升迁的激励比对于收入增加的激励更为看重，因而中央对地方政府官员的直接考核任命机制又进一步加强了地方政府为政治升迁而展开的竞争[15]。

从某种意义上说，中国各省份“强省会”战略的实施，是地方政府竞争压力下的一种战略选择。徐琴指出，省际竞争正在日益集中地表现为省会城市之间的竞争[16]。王运宝则指出，省会是代表本省参与区域格局竞争的“带头大哥”，因此，省会间的较量已成为区域经济最精彩的篇章[17]。

2.2 区域非均衡发展理论

冈纳·繆尔达尔和佩鲁分别提出循环累积因果论与增长极理论，都认为经济发展过程在空间上并不是同时产生和均匀扩散的，而是由一些条件较好的地区先开始，这些地区由于初始的优势而比其他地区优先发展。既有优势加上后天的累积过程，使得这些地区加速发展，因此便加剧了区域间的不平衡[18]。佩鲁还认为，现实中一个国家想要实现平衡发展是不可能的，平衡发展的格局仅仅是一个理想状态。约翰·弗里德曼根据发展中国家的空间发展规划研究，提出了中心—外围理论，将一个完整的空间体系划分为核心区和外围区，外围区依附于核心区，核心区决定外围区[19]。威廉姆逊则提出了区域差异与发展阶段之间存在倒“U”型关系，初始阶段区域差异不大，随着经济发展和人口流动，部分地区率先发展起来，部分地区发展速度较慢，区域发展渐趋不均，而当经济发展达到了一定水平，中心城市向周边区域辐射扩散，区域发展差异逐步缩小，区域经济发展整体趋于均衡[20]。

基于区域非均衡发展理论，国内学者刘涛等的研究表明，中国一定区域内的首位城市大多是省会城市，它是省域经济乃至区域经济发展的中心，是区域城市体系的主导者[21]。张学良等认为，我国区域发展总体战略的实施，很大程度上是通过大城市和城市群来实现的[22]。

2.3 经济集聚理论

经济地理学认为，各种产业和经济活动在空间上集聚产生的经济效果以及吸引经济活动向特定地区靠近的向心力，是导致城市形成和不断扩大的基本因素。Dobkins&Ioannides在对美国1900—1990年期间城市变化进行研究后，发现新城市的快速发展需要依赖周边城市，城市增长率是受到周边城市增长率的影响，这证明了确实存在空间集聚效应[23]。中国的省会城市一般都拥有成熟的产业体系，人口和经济会自然而然地向省会城市集聚。王小鲁从空间集聚的角度，认为不应当控制大城市的规模，主张通过发展大城市来带动中小城市的发展[24]。

3 “强省会”战略的优化思路及提升路径思考

“十四五”乃至未来更长一段时期，我国多个省份仍将持续推进“强省会”战略的实施。针对过往“强省会”战略在实施过程中出现的诸多问题，一些学者针对性地提出了具体的优化思路。

3.1 “强省会”战略实施要因时而变、因地制宜

“强省会”战略的实施受制于特定的时空条件，因此随着时空条件的变化，“强省会”战略要因时而变、因地制宜。吴万运等依据省会城市首位度与省域内地区发展差距之间存在的倒“U”形关系，将省域经济发展划分为三个阶段。认为这三个阶段省域经济发展的重点应有所不同，分别是积极培育和建设省域内核心城市，支持省域内其他具有相对优势、经济基础较好的城市发展，更加注重省域内经济协调发展[25]。张航等认为，“强省会”战略的推进应当与地区特性相结合。西部地区资源环境承载能力弱，应当强化生态环境保护，提升发展质量和效率，不能盲目“摊大饼”；中部地区则需要加强省会城市与其他城市的交流联系，构建城市集群网络；东部地区要在现有的基础上进一步扩展城市网络，强化与其他地区的交通与联系。

3.2 “强省会”战略实施需市场有效、政府有为

“强省会”战略的实施离不开中国独特的市场经济模式，其独特性在于有效市场和有为政府的充分结合[26]。基于这一独特的市场经济模式，学者们普遍认为，实施“强省会”战略，一方面要尊重市场经济规律，让市场在配置资源中起决定性作用；另一方面，也要更好发挥政府在完善基础设施和提供公共服务等方面的作用，双轮驱动，政府和市场共同发力。

3.3 “强省会”战略实施要防一城崛起、多城塌陷

“强省会”战略的实施必然伴随产业和人口向省会城市集中，这种极化效应如果没有适当的机制加以节制，任其发展下去，就会形成一城崛起、多城塌陷的局面。如何有效避免“一市独大”的弊端？毛毛等认为，需加强全国统筹，避免过度竞争；加强省内协同，避免单向虹吸；加强市内平衡，避免无序扩张。这样，才能在做大做强省会城市的同时，又能实现其与周边城市协调发展。此外，孙久文等认为，要通过推动城市体系多极化发展来化解“一市独大”难题[27]。

4 结论与展望

“强省会”战略在过去十多年中，随着推进广度和力度的强化，其积极效应已经逐渐显现，但伴生的问题亦不可忽视。现有文献从实践与理论层面对“强省会”战略进行了初步研究，主要观点可概括如下：“强省会”战略实践可以区分为“弱+弱”“弱+强”“强+弱”等三种主要模式，其路径则大同小异，不外乎拓展省会城市发展空间，强化省会城市要素支撑，争取国家平台政策支持；“强省会”战略有其深刻的理论依据，地方政府竞争理论、区域非均衡发展理论，以及经济集聚理论构成了其理论基础；“强省会”战略效应主要体现在对省域整体经济发展与省域内城乡收入差距的影响方面，研究结论则存在较大差异，总体上“强省会”战略的实施既有利也有弊；针对“强省会”战略存在的诸多问题，优化思路则是要因时而变、因地制宜，需市场有效、政府有为，防一城崛起、多城塌陷。

“强省会”战略的地方实践还将持续下去，对“强省会”战略的理论研究也将进一步拓展与深化。在既有研究的基础上，未来研究的方向要聚焦于以下几个方面：一是深入挖掘“强省会”战略地方实践的典型案例，全面总结其典型经验及存在的不足；二是系统研究“强省会”战略对省会城市发展、省域经济发展的影响及其作用机制；三是在空间扩大与人口聚集之外，加强对省会城市产业转型升级与科技创新的研究；四是超越省域视野，从全国视角研究“强省会”战略对中国城市发展格局、区域发展格局的影响，尤其是在新发展格局构建中，“强省会”战略将会发挥何种作用？