美国对华“成本强加战略”的提出、结构困境与应对策略(下)

顾 强

(广西大学 马克思主义学院，广西 南宁 530004)

三、中国应对美国实施“成本强加战略”的策略

对美国对华“成本强加战略”的发展趋势，可以从实施状况、实施范围、实施元素以及实施者四个方面来进行判断。与此同时，中国也可以相应地从上述四个方面予以应对。

(一)实施状况：美国对华政策将长期在“成本强加战略”框架当中，中国需做好长期斗争的准备

1.美国在南海问题上逐渐确定对华实施“成本强加战略”

2010年7月23日，时任美国国务卿希拉里出席第17届东盟地区论坛外长会议时称，南海争议事关美国国家利益，并借此挑起所谓南海“航行自由与安全”问题。此后，美国逐渐深度介入南海问题，并进而导致“成本强加战略”的提出。美国学术界比较系统地提出在南海问题和东海问题上对中国实施“成本强加战略”之后，美国智库的旋转门机制发挥了重大作用，其中，罗伯特·沃克发挥了关键性作用。罗伯特·沃克先是为战略与预算评估中心(CSBA)工作，在2009—2013年间担任美国国防部海军部副部长，2013—2014年出任新美国安全中心(CNAS)首席执行官。在沃克任美国国家安全中心首席执行官期间，该中心发表了一系列研究报告，系统地提出了针对中国实施“成本强加战略”。在2014年至2017年7月担任国防部副部长期间，沃克极力推动美国政府在南海问题上系统地接受、采纳并实施了“成本强加战略”。“美国政府在南海问题上虽未形成‘成本强加’战略的明确文件，但它已多次出现在美国军方高层领导人的讲话中，两任国防部部长卡特和马蒂斯，他们都在不同外交场合提及对中国南海行为施加不可承受型成本，并且在南海争端中的决策手段中一直遵循这一思路。”[1]151-158

2.中美关系发生结构性改变后，美国南海政策仍维持原有战略

自2020年新冠疫情在美国爆发之后，中美关系急剧恶化。为了迫使向中国付出更大的成本，美国学术界所提出的成本强加手段，美国政府在介入南海问题时已经全部用上。2020年7月13日，美国国务院发表关于南海问题的声明，宣称美国认为中国“涵盖南海大部分海域的离岸资源权利主张”是“完全不合法的”。在主权问题上，美国更是明确选边站，反对中国对美济礁、仁爱礁等岛礁拥有主权，拒绝接受中国在万安滩、北康暗沙和南康暗沙等水域中提出的任何海洋权利主张[2]。如果考虑到帕特里克·克罗宁早在2014年就提出“美国官员可以重新审视在领土争端中，不主张采取立场的政策，而是具体地支持盟国或伙伴”[3]，那么对于美国在主权问题上立场的转变，也不足为奇。这也说明，哪怕是在南海问题上，美国政府的对华政策，依然处于“成本强加战略”的框架中。拜登政府上台后，中美关系更加恶化。美国在南海的军事挑衅更加频繁，其所实施的政策与之前并无根本区别。正如美国战略与国际研究中心研究员古格里·波林所言，拜登政府将在南海问题上向中国施加“真正的外交和经济成本”[4]。可见，拜登政府的南海政策也依然在原来的框架当中执行。

3.美国将长期对华实施“成本强加战略”

可以预见，美国对华政策将长期处于“成本强加战略”框架当中，其主要是基于两方面的原因。一是对华强硬已经成为美国政界的共识。正如全球领先的政治风险研究与咨询公司——欧亚集团创始人兼主席伊恩·布雷默所言：“不管11月的大选结果如何，(民主与共和)两党对中国的强硬态度都将在未来一段时间内成为华盛顿政策的一部分。”[5]因此，能够确定，无论美国国内政治如何变化，对华强硬将成为美国持续推进的外交政策。二是受新冠疫情严重影响，美国对华政策需要回归理性和常态。受新冠疫情影响，美国在硬实力和软实力两方面，都受到前所未有的冲击。美国哥伦比亚大学教授亚历山大·库里和乔治城大学副教授丹尼尔·内克松认为，“美国的全球领导地位不是简单地退缩，而是瓦解。而且，这种下降不是周期性的，而是永久的”[6]。美国大西洋理事会新美国接触项目联合负责人马修·伯罗斯和克里斯托弗·普雷布尔认为，华盛顿“喊着调子，别人就会随之起舞”的日子，早已一去不复返了[7]。美国民主党政治家、印第安纳州南本德市前市长皮特·布蒂吉格和美国外交学会高级研究员菲利普·戈登认为，“没有美国所领导的世界，曾被认为是可能性极小且可悲的，但此可能性却越来越大”[8]。从2020年7月1日开始，欧盟首先向15个国家开放外部边境。然而，作为最亲密盟友的美国被排除在外。对此，曾主管公共外交和公共事务的美国前副国务卿塔拉·索南夏恩就评价，“此事标志美国在世界上的实力和声望在下降”[9]。德国前副总理兼外长约施卡·菲舍尔认为，“无论如何，尤其是在特朗普政府面对新冠肺炎遭遇灾难性失败之后，美国国际形象受到的打击将很难修复。此次大流行强化了人们的普遍印象，即美国是个堕落的超级大国”[10]。在美国之外，越来越多的欧洲领导人和其他专家认为，“美国作为动荡时期稳定力量的可靠感正在消退”[11]。美国外交关系委员会主席理查德·哈斯认为，“现在危机的一个特点是美国失去了领导力。……疫情之后，美国对世界的控制力会持续弱化”[12]。在此背景之下，美国一方面在意愿上不可能放弃打压中国，另一方面在能力上无法完全遏制中国。在风险上直接采取战争对抗的方式风险太高，因此“成本强加战略”成为其最优选择。可以推测，在短期和中期的时间里，“成本强加战略”都将是美国对华政策的基础或关键组成部分。

4.中国需做好长期斗争的精神准备和物质准备

如前文所述，“成本强加战略”是长期和平时期的战略，可以预见到美国对华政策将长期处于“成本强加战略”的框架当中。所以对于中国而言，必须做好长期斗争的精神准备和物质准备。鉴于美国国内对华强硬的氛围已经形成，对华采取强硬政策已经成为美国各派政治势力的共识。因此，在精神准备方面，中国必须抛弃中美关系短期内出现结构性改善的幻想，不被美国的某些短期温和性语言和政策所蒙蔽。与此同时，中国需要保持定力，清醒地认识到美国在不断地对中国施压之时并不愿看到中美之间爆发战争，因此中国需管控好中美关系使之不至于发生严重的军事冲突。在物质准备方面，中国需准备好投入相当程度的资源，以应对美国将长期实施的对华“成本强加战略”。在中国国内，需沿着现在的道路前进，继续提升中国的综合国力。在外交方面，需准备比较充分的外交资源与美国进行缠斗。在军事方面，同样需准备好应对美国长期的低风险、低烈度的挑衅行动。例如，在南海地区，预计美国将长期对中国的岛礁进行遏制性侦查，妄图迫使中国付出相当高的成本，对此中国需做好相应的军事准备。

(二)实施范围：“成本强加战略”的范围会逐渐扩大，中国需提前做好应对方案

1.美国对华“成本强加战略”的范围已大幅扩大

在相当长的时间里，“成本强加战略”主要是局限于南海和东海。从发展趋势来看，美国针对中国所实施的成本强加战略，其范围将大幅扩大。自2020年1月新冠疫情暴发以来，中美关系迅速跌入谷底。除了在台湾、香港、南海，以及高科技、供应链、核军控等问题上严重对立之外，两国政府围绕新冠病毒的来源更是针锋相对，乃至在人文交流领域，美国政府都要严格控制。2020年6月1日，美国政府以中国留学生“窃取美国敏感技术和知识产权”、威胁美国“安全和利益”为借口，对中国留学生和研究人员赴美进行限制[13]。2020年5月20日，美国白宫发布了一份长达16页的《美国对中华人民共和国的战略方针》。该文件认为，中国在经济、价值观和国家安全等方面对美国构成了强烈挑战，应通过各种措施予以应对[14]。在该文件的介绍页面，白宫更明确且毫无掩饰地表达了对中国政府的敌意，妄称：“正如中国共产党对大流行病的反应所表明的那样，美国人比以往任何时候都更有理由了解北京政权的性质及其对美国经济利益、安全和价值观所构成的威胁。特朗普总统和美国政府致力于保护美国人民，家园和生活方式，免受中共恶性行为和政策的影响”[14]。该文件是美国政府首次公开发布的对华战略报告，从形式上标志着美国的“对华政策”上升为“对华战略”。可以确定，受新冠疫情的进一步影响，中美竞争乃至部分敌对，已经成为不可逆转的事实。因此，中美尖锐对抗的领域较过去进一步扩大。受此影响，美国对华“成本强加战略”的范围大幅扩大不可避免。

2.美国对华“成本强加战略”的元素已大幅增加

从拜登竞选团队所发表的竞选纲领能够看出，拜登政府不仅无意逆转上述趋势，甚至把中美关系定位为“全面竞争”关系，因此可以推断，“成本强加战略”必然会增加新元素。2020年8月6日，美国国会研究服务中心发布了提供给国会的研究报告《中美在南海和东海的战略竞争：背景与议题》。该报告提出：“成本强加的行为不必局限于南海和东海。……将成本强加行动的潜在范围扩大到西太平洋以外的地区，可能会使美国动用更多的力量。如果对潜在的成本强加战略的讨论仅限于西太平洋，这一点就无法充分发挥作用。然而，它也可能在地理上或其他方面扩大美中之间紧张或争端的领域。”[15]2020年9月23日，美国联邦参议员马可·卢比奥表示，台湾问题是中国大陆的一个“红线问题”。如果有必要，中国大陆将使用武力来行使对台湾的主权宣示。“唯一能阻止这种情况发生的是，使中国(大陆)如这么做就付出高昂的代价。我的观点是，首先我们应该帮助台湾的并非赢得与中国(大陆)的全面冲突，这是不可能的，而是要有能力把军事冒险的代价提高到中国(大陆)不愿意付出的水平。”[16]2020年10月20日，作为“成本强加战略”提出者以及与民主党关系密切的新美国国家安全中心，再次发表政策报告，建议针对中国因技术所助长的“侵犯人权”行为以及技术的非自由扩散，采取行动，使之付出更高的成本和代价[17]。2021年1月29日，美国国家安全事务顾问杰克·沙利文提出，美国需要在中国的新疆、香港和台湾等问题上对中国“成本强加”[18]。2021年3月2日，美国印度-太平洋司令部司令菲利普·戴维森表示，“我们在印度-太平洋地区面临的最大危险是中国对传统威慑力量的削弱。如果没有有效的、令人信服的常规威慑手段，中国将大胆妄为。……我们必须说服北京，以军事力量实现其目标的成本实在太高了”[19]。

3.中国需提前布局以掌握主动权

美国对华扩大“成本强加战略”的范围，将成为或已经成为其实施的政策。鉴于此，中国需要在一系列问题上提前布局，下好先手棋。针对涉及主权和领土完整的问题，中国需要坚决捍卫底线思维，明确警告各敌对势力为挑衅行为所要付出的沉重代价。与此同时，在南海问题上，中国需要争取与有关争端方增强政治互信，管控好南海问题以使其不至于影响到中国与东盟的整体关系。针对涉及中国的政治安全问题，需要在国内建设好意识形态的防线，进一步团结各族人民共同应对美国挑拨，教育全国人民认清美国相关政策的本质。针对涉及发展的问题，按照“十四五”规划的部署逐步推进，落实好中央政策。在做好布局的前提下，中国完全有能力减轻美国“成本强加战略”所带来的压力和负面影响。

(三)实施元素：“成本强加战略”会增加新的元素，中国需以创造性方式予以应对

1.美国“成本强加战略”已经增加新元素

从历史的发展脉络来看，从英国对抗拿破仑战争，到英国反击德意志帝国，再到美国对付苏联，成本强加战略的元素都在不断地增加。先是聚焦于军事领域，后发展到经济领域，再拓展到意识形态领域。因此，从历史发展的进程能够推断，美国对华实施成本强加的过程中，将会增加新的元素，具体体现在以下几个方面。首先，增加新的目标。在传统上，“成本强加战略”的目标是使发起国获得艰难条件下的比较优势，随着中美战略竞争的加剧，可以推测该战略将会增加新的目标。从现有情况能够推测，至少会增加两个目标：一是使美国在更多的领域处于优势地位，或在原有领域巩固其优势甚至获得新的优势；二是使中国出现战略漂移，从而让中国偏离既定的发展轨道。其次，增加新的领域。在很多保守美国政客和学者眼中，中美战略竞争几乎是全面性的。为了全面遏制中国，在新疆、西藏、台湾、香港、人权、南海、东海等问题以及最近几年较为突出的贸易、高科技、数字经济、供应链、数据流动等涉及提升中国综合国力的所有领域，美国定然会高度关注并予以强力压制。再次，增加新的方式。美国为了在南海和东海问题上压制中国，采用了形式多样的方式。同样能够推测，随着中美两国战略竞争的激化，美国将会更频繁地使用新的方式，例如更加频繁地运用长臂管辖权、道德抹黑等手段。新冠疫情暴发之后，美国就不断地对中国进行道德攻击，极力败坏中国(特别是中国共产党)的声誉。帕特里克·克罗宁就提出，“声誉成本不仅是外部的，也可能是内部的。美国可以考虑向北京施加政治代价，在中国领导人最看重的领域施加压力，尤其是共产党的合法性和首要地位”[20]。可能推断，美国将会增加新的方式以使中国承担更大的代价。

2.中国需要创造性方式予以应对

从历史来看，“成本强加战略”的实施者通常会增加新的元素以实施此战略，而被实施者则需要打破陈规，以新的方式予以应对。因此，面对美国实施的“成本强加战略”，中国需要以创造性方式予以应对。在目标方面，中国必须坚定地锚定目标，既需要增强韧性以顶住美国长期的压力，也需要避免被美国所释放出来的烟雾和短期诱惑所左右。在领域方面，中国需要建立非对称思维予以应对，打破美国所建构的议题框架，利用中国已经所拥有的议题设置能力设置新的国际议题，从而避免被美国所设置的议题左右，从而陷入被动。在方式方面，中国同样需要遵循非对称思维，对美国采取的消耗中国国力增加成本的方式不能被动应对，应在坚持基本的原则、立场和底线的同时采取一系列新的、创造性的应对方式。

(四)实施者：“成本强加战略”注重盟友和伙伴，中国应巩固和扩大自己的“朋友圈”

1.美国“成本强加战略”需要其盟友和伙伴的协助

在美国的外交当中，盟友是其重要资源。遍布全球的盟友，使美国得以长期维持霸权，也使美国获得了任何国家都没有的优势。哈尔·布兰兹和彼得·费弗认为，“美国的联盟和伙伴关系是其最大的竞争优势之一。这些关系抵消了美国的一个主要劣势，即俄罗斯和中国在欧洲和亚太地区的战略地位，使其更接近竞争的关键领域。它们提供了华盛顿在危机中可以呼吁的军事打击力量和外交影响力；它们提供了道德上的合法性，而这种合法性来自美国作为所谓自由世界领袖的角色。总之，联盟和伙伴关系以相对孤立的威权主义者只能羡慕的方式增强了美国的实力”[21]150。哈尔·布兰兹更是进一步提出，“维护和加强美国的联盟和伙伴关系是华盛顿能够采取的最有价值的竞争举措之一”[22]。

2.拜登政府拉拢盟友以集体形式向中国施压

拜登政府上台之后，更是进一步拉拢其盟友对付中国。2020年1月23日，拜登撰文称，“应对中国挑战的最有效方法是建立美国盟友和伙伴的统一战线”[23]。2020年11月16日，拜登表示，“美国需要与盟国谈判，制定全球贸易规则，以对抗中国日益增长的影响力”[24]。2019年1月，杰克·沙利文撰文称，“美国应该与它的盟友合作抵制中国的挑战”[25]76-85。2020年12月21日，杰克·沙利文在社交媒体上表示，“拜登-哈里斯政府将欢迎就我们对中国经济实践的共同担忧与欧洲合作伙伴进行早期磋商”[26]。美国智库更是纷纷提出推进美国与其盟国(特别是欧洲)关系的举措。2019年11月26日，哈佛大学肯尼迪学院2021年跨大西洋关系研究主任托里·陶西格表示，“如果新一届政府将中国视为重大挑战，我们很可能看到华盛顿向欧洲伸出橄榄枝，希望让欧洲伙伴加入进来”[27]。2020年11月17日，布鲁金斯学会发表政策报告称，拜登政府应在涉华议题上加强与欧洲盟友合作，具体包括经济、技术、人权、国际体系和气候变化五大领域[28]。2020年12月14日，布鲁金斯学会再次发表报告，提出需要从经贸、国防安全、能源政策、气候变化、技术等八个方面重塑跨大西洋同盟关系，其战略目标之一就是“致力于共同战略挑战”[29]。2020年10月20日，新美国国家安全中心发表研究报告提出，在技术、投资、贸易和全球治理四个领域，大西洋两岸携手合作以“反击”中国[17]。2020年11月9日，美国对外关系委员会主席理查德·哈斯撰文表示，拜登政府的任务之一是修复与盟友的关系。“拜登政府应该向盟友展现全新的、乐于协商以及承担责任的姿态，以此显示新的美国领导人愿在国际事务中的各领域与盟友合作。修补后的盟友关系，能够为美国在全球范围处理其他事务时奠定坚实基础。”[30]2021年1月4日，美国信息技术与创新基金会(ITIF)发表报告，提出在先进技术产业领域加大向中国施压。“在拜登政府的议事日程中应把先进技术利益放在首位，与盟国一起协力应对。在通过多边机制无法向中国施压的地方，需转而采用强力的双边行动。”[31]2021年1月6日，美国战略与国际问题研究中心发表报告，提出重建美国盟友和伙伴对美国行动意愿的信任[32]。2021年1月28日，美国国务卿布林肯与欧盟外交与安全政策高级代表博雷利首次通话，双方同意“继续在与中国有关的问题上加强美欧合作”[33]。2021年2月19日，美国总统拜登通过视频方式出席慕尼黑安全会议时表示，美国要与欧洲盟友修复关系，美欧要做好长期与中国战略竞争的准备[34]。2021年2月，耶鲁大学法学院蔡中曾中国中心发表报告，提出美欧在贸易和投资、技术、人权、气候变化、大流行病和国际机构改革六领域合作的以共同应对中国的路线图[35]。2021年3月5日，欧盟和美国发表联合声明表示，双方暂停因长达16年的飞机补贴争端而对数十亿美元进口商品征收的关税，并表示任何解决方案都需要以中国为重点[36]。因此能够推测，美国在向中国实施“成本强加战略”的过程中，将极力地拉拢其盟友和伙伴，以共同向中国施压，以使中国付出更高的成本。

3.美国与盟友的共同施压使中国压力增大

从过去几年的实践来看，美国在一系列问题上，都极力拉拢盟友和伙伴共同向中国施压，以使中国付出相应的成本。在华为、香港、南海、新冠病毒起源等问题上，美国都在极力拉拢其盟友，以相对一致的立场和共同措施，使中国付出了一定程度的声誉成本、经济成本。在积极拉拢盟友的同时，美国还在积极地拓展和构建其针对中国的伙伴网络。例如，在南海问题上，2020年7月13日美国政府发表了明显错误倾向的声明，甚至在南海主权问题上明确地站到了中国的对立面，就存在着拉拢南海周边主权声索国的用意。因此能够看到，美国国务卿随后与越南、菲律宾、印尼、马来西亚、文莱以及新加坡外交部部长通话，就南海问题进行频繁沟通，企图让中国在南海问题上付出更高的成本。再如，美国近年通过各种方式，极力把印度拉入其针对中国的网络当中。2020年5月，中国和印度在边境问题上发生冲突之后，美国明确地站在印度一边，称中国“入侵”印度。美国笼络印度的力度进一步加大，妄图使中国付出更高的成本。

4.中国须维护和巩固“朋友圈”以减缓压力

能够推断，美国对华实施“成本强加战略”时将会更加注重其盟国，并巩固和扩大其伙伴网络。对此，中国可以从两方面着手。一方面，中国需要维护、巩固以及扩大自己的朋友圈。中国需要提升中俄战略合作伙伴关系，以及巩固与巴基斯坦、柬埔寨、朝鲜、伊朗、老挝等传统友好国家的关系，深化与东盟、非洲、中亚以及拉美地区的合作。另一方面，对于美国对其传统盟国的拉拢，须保持战略定力。如复旦大学吴心伯教授所言：“对于拜登政府积极动员盟友来建立对华统一战线，我们要重视，但也不必大惊小怪。”[37]我们需认识到，美国与其传统盟国之间存在着结构性矛盾，美国的盟友与美国在对中国的政策上也存在明显差异。中国既要巧妙地利用美国与其传统盟国之间的矛盾为自身谋取更大的发展空间，还要扩大开放，利用中国庞大的市场，分化美国及其盟国，在国际竞争中取得主动。

结 语

新冠疫情暴发之后，中美关系已经显著恶化，美国对华的敌意，更是进一步强化。与此同时，我们也应看到不少对中美关系有较深研究的美国学者开始呼吁理性定位双方的关系。在中美关系持续恶化之时，这种理性之声更显得难能可贵。但无论美国政府针对中国的政策如何演化，“成本强加战略”都将继续成为其对华政策的基础和组成部分。因此，中国学者需要持续关注和研究对此战略及决策层的讨论、实施状况以及发展态势。