单元化应急管理：公共安全治理中条块冲突协调的新机制——以上海虹桥综合交通枢纽为例

陶 振

（中共上海市委党校公共管理教研部，上海 200233）

一、问题提出与文献回顾

长期以来，我国公共安全治理职能高度分散在安全生产、防灾减灾、社会稳定等相关条线与属地管理部门，实行分类与属地相结合的管理原则，由此形成错综复杂的条块双重管理结构。条块结合的双重管理意图在领导关系（服从“块”）和业务关系（服从“条”）上取得平衡，兼顾统一管理与分类管理。[1]但实际中，由于条块部门不同的内部考核晋升管理规定、权责不对称（条与块部门所赋予的资源、权限与承担的责任不匹配）、信息不对称（专业信息与综合信息）、管理目标不同（分类管理与综合管理）等诸多因素的交互作用，条与块之间存在明显差异化的行为动机，最终形成部门意志、行为方式上的巨大分歧和管理冲突。可以说，条块之间能否协同配合、减少冲突，形成合力是制约公共安全治理成效的重要因素。学界针对公共安全治理中条块冲突与协调方面的研究仍不多，更多关注的是常态化管理下条块协调问题，主要有以下研究视角：

一是条块矛盾的生成机理研究。代表性的观点是“职责同构”说，即从中央到地方各个层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上表现为“上下对口,左右对齐”高度统一的组织特征，各个层级政府的职责、同一职能部门的上下级之间都难以合理划分各自的管理权限和责任，产生尖锐的条块矛盾则是必然。[2]也有学者认为条块部门行动逻辑差异化的原因是多元的，如权责不对等（业务管理与属地管理）、信息不对称（分类信息与综合信息）、资源不匹配（专业资源与综合资源）、管理目标不一致（业务目标与综合目标）均是重要因素。[3]

二是条块冲突的协调机制研究。依据协调方式的不同，有学者将条块协调概括为实体协调与虚体协调两类，前者多通过对口设置实体化的协调机构、利用科层式管理权威开展协调，具有强制性；后者则是在部门间自主自愿基础上，采用多元灵活的协调方式予以开展，强制性较弱。[4]也有学者将条块协调机制概括为“行政政治化”“管理项目化”“管理平台化”等典型方式。“行政政治化”主要是借助执政党在国家、地方和具体业务层面的政治领导和组织领导机制，如常规性的党组制度、区域化党建、专项工作组等，来解决条块之间协调问题。“管理项目化”是通过成立跨部门的联合工作组开展专项治理的方式来实现综合治理，机制较为灵活但不是常态化。“管理平台化”强调通过引入技术平台来加强条块部门的信息、资源共享，实现组织的扁平化和管理的智能化。[5]

已有研究为我们提供了很好的理论分析框架和研究视角，但针对公共安全治理中条块冲突的基本形态、生成机理及其影响等方面的深入研究还不够，也缺乏对地方实践层面开展条块协调创新的微观分析。本文试图以上海市开展单元化应急建设为例，探讨单元化应急的运作过程以及如何实现条块之间的协调联动。

二、公共安全治理中的条块关系与冲突形态

（一）条块关系

条块关系是我国政府组织架构中最基本的结构性关系，在纵横两个层面影响和制约着整个科层管理过程的权力划分与运行架构。一般而言，“条”指的是从中央到地方各级政府业务性质相似、管理内容相近的职能部门。按照业务性质的不同，“条”主要承担分类管理职责，强调专业性，自上而下遵循集中管理的原则。“块”则是指由不同性质职能部门组合而成的各级地方政府，通常包括市、县、乡镇以及作为派出机构的街道办事处等，主要承担统筹协调的属地管理职责，依照分散原则开展自主性管理。[6]

广义上的“条块关系”是指不同层级的政府组织在“条条”和“块块”基础上形成的相互作用、相互影响的关系，主要表现为三种形式：一是上级职能部门（条条）与下级地方政府（块块）之间的关系，这是条块关系的主要形式；二是上级政府职能部门与下级政府职能部门间的关系；三是上级政府与下级政府之间的关系。“条条”反映了政府部门不同的职能分工，体现的是权力在不同组织层级的集中统一；“块块”则反映了权力在不同组织间的分散配置状况。[7]

具体到公共安全治理中，条块关系依然是支配管理过程的基本关系。纵向上，公共安全治理职能分属不同的管理部门，各部门各司其职、分工负责，强调职能部门的专业化和分类化管理，如水务、地质、民政等部门负责自然灾害的防灾减灾；安全生产监管部门负责事故灾难类突发事件的防范与处置；卫生部门负责传染病等公共卫生事件的防治等。我国公共安全治理在相当长的时期内，便是依托各条线职能部门开展分灾种的分类管理，“条条”部门自上而下地开展密集式的资源投入以取得防灾减灾的成效。

为强化统一管理与集中领导，纵向上，职能机构采用对口设置的原则，上下级部门保持高度统一，存在组织领导和业务指导双重关系，自上而下形成相对封闭的条线管理体系。各管一摊的分类管理优势在于部门间职责界定清晰，有利于提升管理的专业化水平，缺点是不利于开展横向资源整合与跨部门的协调联动，对一些灾害影响跨部门、跨层级、跨区域的重大突发事件的处置则显得力不从心。

横向上，各级地方政府承担突发事件处置的属地管理职责。我国《突发事件应对法》将“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”确立为我国应急管理的基本体制。属地管理是“以特定的空间作为划分管理范围的依据”，继而形成一种“谁主管、谁负责”的管理机制。[8]属地管理为主的逻辑在于，一是属地政府距离突发事件的现场近，能够第一时间了解情况、最快到达现场实施指挥处置，具备信息和响应优势；二是属地政府可指挥调度的资源比条线部门更丰富，具备资源整合的综合优势。

因此，为确保全面管理本地区的“块块”能形成一个有机整体，各条线职能部门需接受同级政府或派出机构的统一领导与综合管理，即赋予地方政府对延伸在本级的条条部门的统筹管理权限。实践中，由于条线职能部门在人事管理、预算经费、考核晋升等内部管理方面仍相对独立，导致地方政府的属地管理很大程度上受到上级条条部门的掣肘，难以充分调动“条”和“块”两个方面的积极性以形成合力。条块关系还因为一些职能部门的垂直管理而变得更加复杂。一些垂直管理部门以服从上级业务主管部门工作安排为由，对地方政府开展的属地管理措施不配合；而一些地方政府也以垂直管理部门对所管辖的事务承担业务管理为由，不积极支持、不主动配合垂直管理部门的工作安排，条块矛盾时有发生。有学者注意到当代中国正在经历一个不断强化垂直管理为核心的“柔性”集权（Soft Centralization）过程以对抗地方分散主义。以块为主的属地管理逐渐被以条为基础的集中化管理所消解，伴随这种“柔性”集权过程的扩展，条块冲突不是弱化了，而是被进一步放大了。[9]

（二）冲突形态

在公共安全治理中，条块部门由于管理目标的差异性、信息资源的分散性、双重管理规定的矛盾性等因素，导致条块冲突时有发生，主要体现在：

1.风险感知迟滞化

风险感知是对城市运行体征和风险隐患的识别与分析，是开展公共安全治理的前提。风险感知是否灵敏很大程度上有赖于条块部门间信息的集成与共享。组织间的信息共享包括纵向与横向两个维度。条块双重管理下信息收集的分散化与共享应用的封闭化导致风险感知迟滞现象时有发生。

2.应急协同性不强

公共安全治理是一个涉及多主体、多领域的连续动态管理过程，需要在纵向与横向上加强多部门的协同作战，以实现跨部门、跨层级、跨地域的信息集成、资源整合与联动协作。条块双重管理将整个应急管理流程人为地按照部门权限与职责分工的不同进行碎片化分割，难以形成环环相扣、协同配合的管理链条。一方面，条线职能部门虽集中了一定的专业力量与应急资源，但因自身管理力量有限、综合统筹协调能力不足等原因，往往是“有权管但无力管”，例如，针对生产安全事故的应急处置，除了应急管理部门外，还需要消防、公安、卫生、生态环境等相关职能部门与属地政府的协同配合，但应急管理部门往往缺乏制度化、规范化的横向协同机制从而造成应急协同的低效。另一方面，属地管理部门虽处在事发现场，具有信息比较优势，但受制于专业化能力、管理权限等因素，对条线职能部门的统筹又面临诸多掣肘，往往陷入“看得见却无权管”的现实困境。条块之间常常出现“该管的没管住、要管的没办法管、不该管的不得不管”的被动局面。

3.多头管理时有发生

马克斯·韦伯曾指出，“官僚制的专业化、程序化容易让一个行政业务流程分割为若干环节、横跨多个部门，人为地把行政流程割裂开来，使一个完整的流程消失在具有不同职能的部门和人员之中，容易造成多头指挥。”[10]应急信息的碎片化与管理职能的分散化是滋生公共安全多头管理的重要原因。条块双重管理客观上造成公共安全治理过程中的风险感知信息的碎片化，难以构建汇聚城市生产、生活、治理中的各类风险要素以及应急资源信息的时空数据库。以事故信息直报系统为例，国家、省、市都有独立的系统，不但分条线，还分级别，各系统对信息报送的格式、标准和相关要求都不尽统一，基层应急值守值班人员对各个系统的要求疲于应付。此外，在以条线部门牵头的分类管理领域中，自上而下也会建立多个独立的单灾种应对条线，如安全生产、防汛抗旱、森林防火、灾害救助等，为加强条块协调，又分设了安全生产委员会、森林防火指挥部、减灾委员会等相关的议事协调机构，各条线及其议事协调机构都往外发通知、提要求，有时内容不仅重复甚至会出现互相“打架”现象，让基层无所适从。

4.“防”与“救”的职能分离

条块双重管理下的公共安全治理容易出现“防”与“救”的职责分离、职能不统一的现象，突出表现为“救”的部门缺乏“防”的职责，而“防”的部门又缺乏必要的组织权威性，难以落实各项“防”的具体措施。例如，各级应急管理部门虽负有综合统筹“防”与“救”的工作职能，但大量的“防”与“救”的具体职责又落在不同的职能部门和社会组织，需要加强政府、市场与社会不同主体间的协作，推动应急管理工作的常态化和社会化。然而，应急管理部门对不同条线和属地部门既缺乏统筹的职责权限，也不具备跨部门协调的组织基础。这种“防”与“救”的职责分离导致公共安全治理中往往较注重事件发生后的高效处置，以尽快控制事态和最大程度降低灾害影响为主要目标，而对风险的监测预警、预防准备等前端管理则重视不够，呈现出以事件处置为中心的被动响应的管理特征。

长期以来，为加强公共安全治理中条块协调，调适二者间的冲突，主要有两种思路：一是设立议事协调机构，既有常设的议事协调机构，也有为处置重大突发事件而临时设立的协调机构，形式上包括指挥部、委员会、领导小组、办公室、联席会议等多种类型。议事协调机构通过高配分管领导、组织督促检查、开展行政问责等多种方式发挥其跨部门协调联动的权威作用。二是整合条块不同管理部门的职责，推动机构改革与职能整合，从分散走向统一，建立大部门管理体制。例如，国家应急管理部的成立便整合了以往分散在11个职能部门的13项不同领域的应急职责，实现从单灾种的分类管理向多灾种融合的综合管理转变，减少跨部门的组织协调。

这两种解决思路代表了虚体协调与实体协调的不同方式。虚体协调一般没有固定的常设机构，以设立各类议事协调机构为主，组织形式较为松散，协调方式较为灵活，协调行为不具有强制性，协调过程主要依赖各部门的主动合作意愿来维系，任务结束后，协调机构也随之解散或虚置。层层设立不同议事协调机构的做法往往与精简机构设置、优化管理层级的改革精神相违背，不同的议事协调机构之间也容易滋生多头管理，增加组织内耗。设立大部门制，主责部门实体化统筹协调的优势在于协调过程有正式的组织权威、协调机构上下对口设置，其主要局限在于主责部门自身存在职能优化整合的过程，且内设机构庞杂、占据行政资源较多、协调运行成本较高。此外，过于倚重主责部门的协调，往往容易忽视其他社会主体、市场主体间自发协调机制的作用。

三、单元化应急：一种条块冲突协调的新机制

（一）单元化应急：基于管理要素的分析框架

“单元”是对特定治理空间单位的表达。迈克尔·曼基于群体特征及其规模边界的不同，曾提出过群体单元、行政单元、政治单元、自治单元等不同的单元类型。[11]从形成机制看，有自然形成、行政设置、自主创立等多种方式，社会管理意义上的“单元”大多是行政设置的，具有政治统治与社会管理的双重属性。

“应急单元”是以能否独立防范与处置突发事件为衡量标准，以监测预警、快速响应和高效处置为目标而划分的应急管理基本单位。单元化应急是一个综合统筹协调单元内不同条块部门行为以实现管理目标一致化的过程。依据应急单元涉及范围的大小，可分为广义和狭义两种类型。广义上的应急单元涉及到特定区域或特定行业，一般具有区域范围广、管理主体众多、管理要素复杂、管理资源分散等典型特征。这些特定区域具有以下特征：一是社会影响大，往往都是突发事件易发高发的区域，内部管理单位要么是高危行业，要么属于应急管理重点单位。二是应急管理协调面广，管理主体多。这些区域大多是跨行政区域、跨行业、跨层级的，在管理职责权限上，一般意义的“条”“块”部门均难以覆盖，区域内外部的沟通协调难度较大。[12]狭义上的应急单元，所涉及的管理范围相对较小、管理主体明确、管理要素相对集中，例如一个社区、学校、企业等都可视为应急单元。本文侧重于讨论广义上的应急单元概念。

从管理要素看，单元化应急涉及到管理目标（做什么）、管理主体（谁来做）、管理机制（怎么做）、管理资源（用什么做）、管理规范（依据什么做）等一系列管理要素。[13]

管理目标是指管理主体开展管理活动所要达到的管理目的或者是对所能达到管理状态的一种设定，涉及管理的理念与价值，回答“为何管理”的问题。单元化应急的目标是要改变之前应急单元内各运营管理单位彼此孤立、各自为政的分散状态，在不替代原有条线管理的基础上，打破条块部门的管理边界，将“都不管”和“不愿管”的复杂事项变成条块部门“一起管”与“合作管”，形成“统筹指挥、反应迅速、协调有序、运转高效”的条块联动格局，实现对整个应急单元在管理区域、管理环节、管理时限、管理对象上的全覆盖，填补“条”与“块”之间存在的管理缝隙。

管理主体是指在管理活动中承担具体管理职能的人或组织，涉及“谁来管理”的问题，是实施单元化应急的功能载体。在公共安全治理过程中，管理主体主要表现为应急管理的组织机构及其组成部门，即采用何种组织形式以及如何将这些组织机构结合成为一个合理的有机整体，来实现公共安全治理的任务目标。在应急单元的各要素中，管理主体处于核心地位，管理主体的设立决定了应急管理单元的静态结构，也规定了应急管理单元的潜在功能。一个应急单元内部涉及到多个条线和属地管理部门，职责不清、分工不明往往是管理中的常态。开展单元化应急首先要明确单元内的牵头部门、成员单位及其主要职责分工，牵头部门是核心。牵头部门要针对区域实际建立单元化应急的领导（协调）机构和工作机构，推动落实单元内各项应急工作。由于应急单元内不同的管理主体隶属不同的条线，相互之间并没有明确的上下级领导关系或者业务指导关系，因此，谁成为牵头部门并不能简单地依照行政级别的高低来确定，关键要看谁牵头更有利于整合资源、开展各方面的协调工作。

管理机制是指实现管理目标的具体方式及运作过程，涉及对管理环节的分解与细化，回答“如何管理”的问题，是开展单元化应急的关键。单元化应急的管理过程一般是由风险隐患排查整治（事前）、信息报告及通报（事发）、应急联动救援响应（事中）、善后处置与调查评估（事后）等一系列具体工作机制构成，覆盖突发事件应急管理的全生命周期。

管理资源是管理主体赖以实现管理目标的基础，包括人力、物力、设施设备等，解决的是依靠什么开展管理的问题，是有效开展单元化应急的基本保障。单元化应急的管理资源涉及应急队伍、应急物资、技术支持等方面。由于应急单元内部管理主体多元，不同条线部门间、条与块部门间的管理资源也相对分散，需要明确资源的统筹协调机制。应急单元的牵头部门应根据应急单元所面临的风险总体状况，负责统筹安排和合理配置专兼职的应急救援队伍和相应的应急物资，充分整合应急单元内部资源以及各类外部社会资源，提升应急单元的综合救援能力。

管理规范是指管理主体开展管理活动所遵循的一系列行为准则的总称，解决的是“依据什么来管理”的问题，是实施单元化应急的前提。按照管理规范权威性的差异，有法律、法规、规章、应急预案、政策性文件、行政协议等不同层次，是在应急管理实践中逐渐形成和发展的，具有一定的稳定性。应急单元的管理规范在类型和形式上都相对灵活，可以通过编制应急单元总体应急预案、各类专项应急预案、签订行政合作协议、制定其他操作规程等多种方式明确应急单元各成员单位的主要职责、重点任务和工作流程。

（二）单元化应急的微观运作：以上海虹桥综合交通枢纽为例

上海虹桥综合交通枢纽是一座集机场、高铁、城市轨道交通、省际客运、公共汽车、出租汽车为一体的现代化大型综合交通枢纽，总用地面积约26.26平方公里，枢纽内建筑体量大、空间紧凑、公共空间人群密集程度高。枢纽管理区域直接涉及闵行、长宁两个区级政府，与青浦区、嘉定区存在间接管理区域，横向协调难度大。枢纽内部管理主体涉及虹桥综合交通枢纽管委会、机场集团、上海铁路局、客运集团、申通集团、出租车公司等多个条块部门，一般意义的“条”与“块”部门均难以完整覆盖整个管理过程，枢纽内部协调关系复杂，日均百万人次的大客流给枢纽的安全运行带来了巨大挑战。

2009年7月，上海市委批准设立上海虹桥商务区管理委员会，同年年底，虹桥综合交通枢纽总体工程竣工。2010年1月，《上海虹桥商务区管理办法》（简称“管理办法”）正式实行。《管理办法》明确提出，本市在虹桥枢纽设立应急联动机构，虹桥商务区管委会做好应急联动机构与虹桥枢纽各运营管理单位间的衔接工作。2013年7月，上海市突发公共事件应急管理委员会明确虹桥综合交通枢纽为上海市第九个市级基层应急管理单元，虹桥商务区管理委员会是应急管理单元的牵头部门。2021年2月，国务院批复《虹桥国际开放枢纽建设总体方案》，依托虹桥商务区推动高端商务、会展、交通功能的深度融合，建设高标准的国际化中央商务区。虹桥综合交通枢纽围绕单元化应急管理目标，不断探索加强条块协同联动机制，逐渐形成管理层级清晰、责任明确、管理规范的基层应急体系关键节点，其主要运作过程包括：

1.目标协同

虹桥综合交通枢纽是一个集聚多个隶属不同条线管理部门的特殊区域，内部运营管理单位的投资主体、体量规模、管理方式、面临的风险源均有所不同，普遍存在应急管理协调工作涉及面广、责任主体不明确等特点。枢纽内各运营管理单位因管理职责的差异，客观上会产生“条”和“块”部门间的管理缝隙，这些管理的空白地带往往是枢纽安全运营的重要安全隐患。《虹桥综合交通枢纽突发事件总体应急预案》中明确提出，要建立“统筹规划、综合协调、分类管理、分级负责、条块结合”的虹桥枢纽应急管理体制与运行机制，充分发挥枢纽各运营管理单位的作用，形成“统筹指挥、反应快速、协调有序、运转高效”的应急联动格局。

从目标协同来看，设立虹桥综合交通枢纽应急单元就是想通过加强“点”上的应急单元建设，明确单元内牵头部门和成员单位的权利义务关系，整合枢纽内相关部门的应急资源，推动“条”与“块”的协调联动，填补原本“条”与“块”部门可能存在的管理空白，从条块分类管理目标向条块联动的综合管理目标转变，增强枢纽应急单元常态管理下的风险监测、防范能力，提高非常态下突发事件的快速响应与处置能力。

2.组织联动

虹桥综合交通枢纽应急单元主要由领导机构、指挥机构、工作机构以及专家咨询机构组成，形成多方协同、条块结合的组织管理体系。虹桥商务区管委会（简称“管委会”）为虹桥综合交通枢纽应急单元的牵头单位，接受上海市城市运行和突发事件应急管理委员会的统一领导。管委会会同相关部门和单位组建上海虹桥综合交通枢纽应急管理领导小组（简称“枢纽应急领导小组”），是应急单元的领导机构。组长由管委会常务副主任担任，全面负责枢纽的应急管理工作，并作为枢纽应急处置指挥部的指挥长，负责指挥和协调枢纽应急领导小组各成员单位实施应急处置工作。

枢纽应急领导小组的成员单位由管委会、市公安局、市应急管理局、市交通委员会、市卫生健康委员会、长宁区政府、闵行区政府、中国铁路上海局集团有限公司、上海机场（集团）有限公司、上海申通地铁集团有限公司、上海久事（集团）有限公司、上海地产虹桥建设投资（集团）有限公司等单位组成，共同参与枢纽应急单元管理，并负责本单位枢纽站点或驻点的应急管理工作，协助实施相关应急联动处置（参见：上海虹桥商务区管委会《虹桥综合交通枢纽突发事件总体应急预案》，2021-10）。突发事件发生后，枢纽应急领导小组视具体情况可由领导机构转为枢纽应急处置指挥部，指挥和协调相关成员单位按照预案明确的职责实施处置与救援。

枢纽应急领导小组下设办公室（简称“枢纽应急办”），是应急单元的日常工作机构，设在虹桥商务区应急响应中心，主要负责枢纽应急管理体系建设，指导、督促枢纽各运营管理单位突发事件应急预案编制和管理，组织开展枢纽应急演练、宣传培训等工作，枢纽应急办主任由管委会专职副主任兼任。虹桥商务区应急响应中心是虹桥综合交通枢纽单元应急联动的工作平台，承担枢纽单元各类突发事件的应急值守、信息汇总和综合协调等职责。同时，枢纽应急领导小组负责组建虹桥枢纽单元突发事件应急管理专家咨询组，为枢纽应急领导小组预防和应对突发事件提供决策咨询建议和技术支持。

虹桥综合交通枢纽应急单元重点从三个维度来加强条块间的组织联动：一是坚持高位协调的组织原则；二是高规格配置组织负责人；三是推行属地优先的管理原则。

3.机制联动

基于风险全周期管理，虹桥综合交通枢纽应急单元分别在突发事件事前（预防准备）、事发（监测预警）、事中（联动响应）、事后（恢复评估）形成了一套完整的条块联动机制。从机制联动过程来看，虹桥综合交通枢纽应急单元依据突发事件事态采取了分类管理（各运营单位为主）-部门协调（跨运营单位合作）-综合管理（整个枢纽应急单元联动）-扩大应急（枢纽应急单元、市、区级政府联动）的分级联动响应工作机制。分级联动响应机制的优势在于有统有分、统分结合。一方面，可以充分发挥枢纽各运营单位的主动性和积极性，落实各运营单位的主体安全管理责任，做好风险的源头防范化解；另一方面，当应急响应扩大化后，又可迅速启动高位协调机制（枢纽管委会、市级政府）来负责指挥协调、整合资源，有利于及时控制事态。

4.规范联动

从管理规范来看，虹桥综合交通枢纽应急单元主要是通过单元化预案体系来规范枢纽内各成员单位的权利义务关系，实现规范联动，包括总体预案、专项预案和运营管理单位应急预案。虹桥综合交通枢纽应急单元分别从宏观（总体预案）—中观（专项预案）—微观（运营主体预案）三个层面自上而下构筑了完整的内部管理规范体系，对枢纽应急单元各运营管理单位及其分工做出了明确的职责界定，实现“点”与“面”的全覆盖，最大程度化解了因条块部门职责不清所导致的相互推诿、协调不畅的问题。

5.资源联动

资源联动主要涉及信息和物资两方面。在信息联动上，枢纽应急领导小组依托商务区应急响应中心，建立统一高效、互通互联、信息共享的枢纽应急信息平台，将枢纽应急管理信息纳入“一网通管”平台，通过科技赋能、数据共享，实现枢纽应急信息全覆盖，确保突发事件发生后枢纽各运营管理单位保持信息畅通。枢纽各运营管理单位自行建立的应急信息系统需与商务区应急响应中心进行对接与推送。在物资联动上，枢纽应急办根据枢纽运行及突发事件处置的特点，督促枢纽各运营管理单位储备相应的应急物资，明确种类与数量，保障应急需要并进行动态更新与管理。枢纽各运营管理单位根据本单位的需要，负责应急管理救援人员的配置，做好应急救援物资、应急设施设备的管理并报枢纽应急办备案。紧急状态时，枢纽应急领导小组可征用各成员单位的应急人员和应急物资，并通过市政府相关部门协调外部社会主体的应急资源，实现内外联动。

综合来看，虹桥综合交通枢纽应急单元在不改变原有条块管理体制的前提下，通过一系列内部管理机制要素（目标协同、组织联动、机制联动、规范联动、资源联动）的灵活优化来改变过去条块分散的应急管理现状，填补了原本“条”和“块”之间的管理空白，为探索不同形态、多种业态特定区域下条块部门协同提供了一种有益的尝试。

四、不变体制变机制：单元化应急的运作逻辑

体制是对特定组织形态、权责划分、运行方式的一系列规定，一经形成，便会按照既定的规章和程序履行岗位职责，具有很强的稳定性和组织惰性。机制则是体制内各要素相互联系、相互作用具体方式的体现，是体制运行的具体形态。与体制不同，机制具有较强的灵活性与多样性，机制的灵活性大大增强了体制的活力与适应性。当然，体制的规定性也限定了机制创新的空间范围与要素配置。体制变革的试错成本往往较高、不易控制负面影响，是一个渐进式的改革过程。机制的创新则具有很强的灵活性、改革试错成本较低，便于及时纠偏和控制负面影响。机制创新就是要打破体制内部的不合理规定，优化体制内的资源配置方式，进一步释放体制潜能，达到事半功倍的改革效果。[14]单元化应急并未改变科层制下条块分类管理的体制规定，而是试图通过内部管理机制的优化来调和传统科层制下以条为主的分类管理与以块为主的综合管理间的内生冲突。从运作过程看，单元化应急体现了整体性治理、平台化治理以及精准化治理的三重逻辑。

（一）从分散管理到整体治理

传统科层制管理的优势在于实施单向度（纵向或横向）管理，而对加强纵向与横向间的协同管理往往力不从心。单元化应急基于管理信息的高效集成，对风险治理主体的权责体系进行系统重构，对风险治理流程进行科学重塑，形成风险治理中权力、责任、资源、信息、技术的无缝联接与系统整合，打破了以往条块分割、领域分割和过程分割的分散风险治理模式。这种从分散管理向整体治理的转变体现在组织、机制、信息、规范、资源等多个维度。

（二）从科层式管理到平台化治理

单元化应急打破了科层式管理纵向集中、横向分散、层级节制的组织运行逻辑，以信息资源为纽带、以动态调整的应急过程或情景任务为主线，由应急单元内统一的应急指挥平台开展跨层级跨部门的应急协同，大大压缩了指挥组织层级，实现风险治理对象、要素、资源和工具的有机连接，消解了条块部门分割产生的碎片化影响，最大程度实现公共安全治理结构的扁平化和平台化。

从科层式管理向平台化治理转型的管理优势是多方面的：一是消解了因条块职责分工、管理隶属关系不同所导致的部门间在组织信息、资源等方面的管理壁垒，有利于最大程度整合单元内外的各方面资源，实现组织资源的跨部门整合和最优化配置。二是平台化治理通过数字技术接入、治理架构重组、治理流程优化等多种方式，大大压缩了科层管理下的组织层级，扁平化组织结构下的信息流转也更为便捷，最大程度规避了条块多头管理现象的产生，提升了组织响应的灵敏度。[15]三是具有较强的灵活性与扩展性。平台化治理并不试图替代原有的条线管理职责，不涉及条块部门自身管理体制的变革，不追求整齐划一的管理模式，而是倡导因地制宜，通过加强条块部门间的自主协商，聚焦常态化的风险隐患排查治理和非常态化的资源整合与快速响应，达成区域应急合作协议，并以此规范各自的权利义务关系，达到“协同联动、资源共享”的合作效果。

（三）从模糊治理到精准治理

传统公共安全治理主要依靠条块部门的分散信息和有限资源展开，信息检索与资源整合存在诸多局限，难以克服应急信息碎片化、应急资源分散化、应急响应部门化的组织弊端，部门化、经验式管理特征较明显，导致风险治理的目标、对象、过程和结果往往呈现出一定的“模糊性”。

单元化应急改变了条块分散的分类管理模式，以单元内统一的应急响应平台为抓手，打造集实时感知、智能预警、资源整合、指挥决策、协同处置等全过程的一体化综合指挥管理中枢，有利于实现从条块分散的模糊治理向基于数据研判的精准治理转变。一方面，统一的应急响应平台可集中收集、汇总来自单元内外各条线部门所产生的海量风险数据，实时进行分类、挖掘分析与可视化管理，寻找现象背后的内在关联，在较短的时间内找到影响事件发展演化的关键性因素，并预测事态发展，提升风险治理综合研判能力。另一方面，单元化应急还可发挥统一平台的数据分析优势，可以对单元内突发事件状况进行整体性刻画，结合历史案例处置、态势感知信息和事态趋势预判等方面的综合信息，为事件的监测、预警、处置等提供精准化的决策支撑，有利于形成识别风险源、涵盖风险点、集成风险链的完整数字化风险治理闭环体系。[16]

五、进一步讨论：单元化应急的管理效度与限度

单元化应急是在特定区域、多重管理业态环境下探索实现条块联动的一种机制创新，其管理效能突出体现在资源的整合性与管理机制的灵活性。

一方面，单元化应急借助自上而下（市级政府委派）与自下而上（内部主体协商）相结合的方式对原有条块分散体制下的组织体系进行功能重构，用矩阵式的组织联动取代了层级制下的条块分立，使分散、孤立的条块资源得到重新优化配置，实现条块体制下跨部门、跨层级间资源的优化整合。

另一方面，科层管理下的条块体制具有规则性、单一性与组织稳定性，难以适应公共安全治理中多样性、应变性的响应要求。单元化应急的组织优势在于自身管理机制的灵活性，在不改变条块管理体制的前提下，借助目标协同、组织联动、机制联动、规范联动、资源联动等内部机制创新实现对各类管理要素的有机整合，为化解公共安全治理中的条块冲突提供了有益的尝试。

当然，单元化应急依然无法完全突破现有科层化条块分类管理体制的上限，实现体制层面的系统重构，这也是单元化应急未来功能拓展的重点方向。主要包括三个方面：一是内部协作关系的权威性需加强。单元化应急的关键在于牵头部门与成员单位之间能否在明确各自权责分工的基础上形成有效的协同关系。目前，单元化应急内部协作关系的维系很大程度上依赖牵头部门的权威性甚至取决于少数主要管理者的自身威望，具有不稳定性。牵头部门与成员单位间的权利义务关系也主要是通过应急预案、签订行政合作协议等方式来明确，强制性和约束性不强，仍较依赖各成员单位的自主配合，而各成员单位容易出现配合程度的不平衡甚至产生互相观望的心态。如何进一步将应急单元内部协作关系从非制度化走向制度化、法制化，增强协调关系的权威性，是单元化应急未来发展的重要方向。二是横向协作关系需拓展。单元化应急目前仍主要聚焦在应急单元内部，关注单元内部的潜在风险、整合内部管理资源、加强内部条块协作，对拓展与单元外的属地地方政府、其他条线职能部门的横向联系以及与各类社会和市场主体联动的关注度还不够。现实中的诸多风险往往是内外因素共同作用的结果，风险的扩散性和传导性特征日趋明显，客观上需要加强应急单元内部与外部在应急信息、资源、响应、预案、演练等多维度的协同联动，实现“点”和“面”的有效结合。三是风险的主动识别和主动干预需强化。单元化应急的初衷是要完整覆盖风险治理事前（预防准备）、事发（监测预警）、事中（应急响应）、事后（风险评估）的全过程。从实际运作过程来看，单元化应急还是侧重以事发后的应急响应为中心，关注如何快速响应、整合资源来降低事件影响和控制事态，对单元内重大风险隐患的主动识别、主动干预、主动防范的源头治理重视不够。如何实现从重处置向重预防的转变、加强风险隐患的源头治理也是单元化应急发展的重要方向。