校外培训机构分类管理的现实需求与推进策略——基于学科与非学科的视角

■宋晓欣

一、问题的提出

校外培训指学校正规教育之外的各类非学历教育培训，它在一定程度上能够弥补学校教育的不足，满足不同教育阶段学生的可选择性和差异化需求。我国经济社会发展对教育多样化的巨大需求为校外培训提供了广阔的市场，发展到今天，已经涵盖了家庭教育、基础教育、职业教育、继续教育、社会教育等多种类型。不同的教育类型又可细分为补习文化课程、增强综合能力、培养兴趣特长等。校外培训机构性质的差异可以分为公办和民办，民办校外培训机构提供私人产品，少年宫等公办校外培训机构提供准公共产品。民办校外培训机构法人属性的差异还可以分为非企业法人和企业法人。校外培训机构类型的多样化是由其灵活性、开放性的特征决定的。

2021年7月，《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（以下简称“双减”政策）出台，它与过去“减负”政策的本质区别就在于将校外培训机构纳入了统一监管。“双减”政策背景下的校外培训机构主要指国家机构以外的社会组织或个人，利用非国家财政性经费，面向中小学生开展学科类、非学科类教育培训的机构[1]。我国中小学生教育阶段学科类与非学科类校外培训机构规模的迅速扩张引发了一系列社会问题，尤其学科类校外培训机构形成的“教育帝国”严重影响了中小学生健康成长的教育生态[2]。学科类与非学科类进行分类管理已经成为我国政府管理校外培训机构的主要方向，并且分类管理对于推进我国校外培训机构持续健康有序发展意义重大。

综观已有文献发现，关于校外培训机构分类管理的文献研究主要基于营利性与非营利性的视角展开，学界普遍认为，将校外培训机构分为非营利性与营利性，并在行政规制上差异化管理是推进其善治的有效路径[3]。也有研究提出依据培训目的进行分类管理，李国庆、于伟调查发现，我国中小学“课后班”类型分为帮助-服务型、爱好-特长型、强化-补习型、升学-竞赛型四种，并提出其善治之道是打破单一的政府行政督导模式，依据培训目的进行分类管理[4]。当前学界涉及校外培训机构分类管理研究的文献相对缺乏，基于学科类与非学科类视角进行分类管理研究的文献更是不足，为进一步丰富校外培训机构分类管理研究的理论内涵，为相关政策切实落地提供有价值的实践参考，本研究基于学科与非学科的视角，对我国校外培训机构分类管理的政策演进以及背后的现实需求进行分析，并提出优化策略。

二、校外培训机构分类管理的政策演进

通过梳理改革开放以来我国校外培训机构分类管理的相关政策文件，对学科类与非学科类分类管理的演进历程展开分析。2018年为关键时间节点，“分类管理”在校外培训管理的政策文件中被明确提出，以此作为分界，将我国校外培训机构分类管理分为碎片化分类管理和体系化分类管理两个阶段。

（一）碎片化分类管理阶段（1978—2017年）

政策意义上的学科类指语文、数学、外语、历史、地理、物理、化学等与升学紧密联系的学科；非学科类指体育、艺术、科技、劳动等与兴趣紧密联系的学科。这一阶段我国校外培训机构管理没有表现出明显的学科类与非学科类分类倾向，但是已经出现碎片化的政策文件。1995年2月9日，国家教委、中国科协联合下发《关于停办各级各类学科奥林匹克学校（班）的紧急通知》，要求停办各级各类学科“奥林匹克学校（班）”“提高班”“超常班”“培训班”，如已报名收费，应坚决退还并做好解释工作。这是我国向各级各类学科“奥林匹克班”“提高班”“超常班”与“培训班”“宣战”的第一个文件，也是改革开放以来第一份指向学科类培训机构管理的文件。1999年4月27日，国家体育总局发布《关于加强管理社会力量办各类体校的通知》，要求严格审批社会力量兴办各类体育学校，严格执行国家收费标准和财务管理办法，机构名称应明确表示其类型、层次和所在行政区域，不得随意冠名“中华”“中国”“全国”“国家”等[5]。这是由于随着我国体育产业化发展，社会力量办体育培训机构逐渐增多，出现了一些不具备办学条件的组织或个人以办学名义高收费、牟取暴利等现象，这是改革开放以来我国国家层面出台的第一份指向非学科类培训机构管理的文件。需要说明的是，20 世纪90年代部分校外培训机构的名称为“某某学校”，但其与可授予学位的学校具有本质性区别，如北京新东方教育科技有限公司的前身为北京新东方学校 （1993年成立）。

进入21 世纪后，国家出台的涉及校外培训的政策文件，如《关于进一步加强和改进未成年人校外活动场所建设和管理工作的意见》（2006年）、《关于2008年规范教育收费进一步治理教育乱收费工作的实施意见》（2008年）、《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（2010年）、《小学生减负十条规定》（2013年）、《严禁中小学校和在职中小学教师有偿补课的规定》（2015年）、《关于深化教育体制机制改革的意见》（2017年）等文件中仅有部分内容涉及校外培训，且多被规范校外活动场所、教育乱收费、教育减负、教师职业道德等问题所裹挟，并未表现出明显的学科类与非学科类分类管理的倾向。

（二）体系化分类管理阶段（2018年至今）

2018年发布的《国务院办公厅关于规范校外培训机构发展的意见》首次在政策文件中明确了“分类管理”的基本原则，正式拉开了我国学科与非学科校外培训机构分类管理的序幕。自2018年开始，涉及校外培训机构管理的政策文件密集发布，据统计，截至目前已达16 个，其中有11 个政策文件涉及学科与非学科分类管理的内容，占比高达68.75%，我国校外培训机构分类管理正在从碎片化管理阶段逐步走向体系化的分类管理阶段。2021年7月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》明确提出，各地不再审批新的面向义务教育阶段学生的学科类校外培训机构，要坚决压减学科类校外培训。政府重拳出击，学科类培训机构进入强监管阶段，对学科类校外培训机构与非学科类校外培训机构在业务主管部门、资格审批、资金监管、材料管理、上市融资、办学结余分配、政府指导价、机构设置与服务规范等诸多方面进行分类管理①。

此外，为更加科学高效地开展分类管理，教育部对义务教育阶段校外培训学科类与非学科类范围、鉴别标准、鉴别方法、鉴别工作机制等均进行了明确的规定。2021年7月29日下发的《关于进一步明确义务教育阶段校外培训学科类和非学科类范围的通知》明确了学科类管理与非学科类管理的科目范围。2021年11月10日下发的《义务教育阶段校外培训项目分类鉴别指南》从培训目的、培训内容、培训方式和结果评价上区分学科类与非学科类，并提出建立分级指导、专家鉴别、机构行业自律的工作机制。学科类与非学科类范围划定与鉴别机制的建立是开展分类管理的前提条件，为落实校外培训机构分类管理工作，上海、广东、浙江、海南、重庆、广西、内蒙古、辽宁、天津等地纷纷推进中小学校外培训机构“学科类”和“非学科类”项目鉴别指引工作。

教育政策具有合法性功能，它不仅能够在各种教育活动的价值序列中赋予某些教育活动主体地位，也可以给予某些教育活动次要地位。这种合法性功能可以使不同的教育活动在获取教育资源上形成不同的地位，进而成为一种教育资源的配置原则[6]。“双减”教育政策在对校外培训机构进行分类管理，尤其在对学科类培训进行大力整治、消除学科培训乱象的同时，大力提升学校教育教学质量，做强做大学校教育主阵地，吸引学生主动回归校园，它赋予了学校教育的主体地位，推动我国义务教育回归正轨。

三、校外培训机构分类管理的现实需求

校外培训机构分类管理从碎片化分类管理阶段走向体系化分类管理阶段是由我国国情决定的。随着校外培训机构对基础教育边界的逐步侵越、对学校教育教学活动的干扰，正在消解多年来我国素质教育改革之力，使“减负”落空[7]。学科类与非学科类校外培训分类管理是对我国教育现实问题的深切回应。

（一）落实立德树人根本任务的需要

党的十八大以来，习近平总书记立足社会主义办学规律和党的教育方针，围绕培养中国特色社会主义事业的合格建设者和可靠接班人，对立德树人做了一系列论述，深刻回答了“培养什么人、怎样培养人、为谁培养人”这一根本性问题。要回归义务教育立德树人的初心使命，就必须要规范校外培训行为，对学科类与非学科类培训项目进行分类管理。尤其在资本纷纷涌入义务教育阶段学科类培训的情形下，市场行为的逐利属性与教育行为的育人属性之间存在本质矛盾，资本操纵下的学科类培训“超纲教学”“提前教学”“强化应试” 等不良行为严重违背教育规律和人才成长规律，损害学生身心健康。2017年中国教育财政家庭调查数据显示，小学、初中学科补习班的参与率分别为33.4%、43.7%，初中阶段接近一半[8]。对于“分数”的过度追求培养了一批“高分低能”“分高体差”的“小眼镜”“小胖墩”“豆芽菜”，严重阻碍落实立德树人根本任务与实现“五育”并举的内在要求。

（二）构建健康全面教育生态的需要

《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》在指导思想中明确提出，要构建教育良好生态，缓解家长焦虑情绪，促进学生全面发展、健康成长。作为学校教育有益补充的校外培训机构，在满足学生个性化学习需求、培育兴趣特长、拓展综合素质的同时，已逐渐背离初心、偏离既定轨道，成为学校教育的侵越者和干扰者，严重破坏中小学的教育生态。具体表现为：通过高薪方式恶意聘请公立学校的优质师资，再将高额成本转嫁到家长和学生身上，扰乱学校教学秩序，影响高质量师资队伍建设；超纲提前教学公然侵越课堂教学，加大公立学校正常开展教学活动的难度；以选拔性培训和竞赛活动的方式向公办学校招生领域渗透，干扰中小学正常招生；传递对“排名”“分数”的追捧，由此衍生出“内卷”“鸡娃”“虎妈”“狼爸”等教育热词，制造家长焦虑。这些现象严重破坏了义务教育生态体系构建。

（三）维护家长学生切身利益的需要

习近平总书记在多个场合强调，要站在人民立场上把握和处理好涉及改革的重大问题，从人民利益出发谋划改革思路、制定改革举措。近年来，教育培训机构“暴雷”导致群众利益受损的现象频频发生，其中不乏大众熟知的知名教育培训机构深陷“跑路门”、连锁倒闭、拖欠员工薪资等丑闻之中。《2020 教育行业发展报告》显示，经营风险和司法风险正在成为教育机构需要重视的领域，目前在教育行业中，存在经营异常风险提示的企业占到所有教育相关企业的17.8%； 全年法律诉讼近17.5 万件，排在前五位法律诉讼的多发生在机构和用户之间[9]。教育培训机构“暴雷”涉及的维权人群之广、金额之大、对社会负面影响之深已经到了必须规范管理的时刻。即便没有“暴雷”，众多培训机构也存在报班需先预付一年费用，预付费周期缩短则单节课程涨价30%，开课超一个月不退费，以及虚假宣传等严重侵害群众利益的行为[10]。

（四）校外培训机构良性发展的需要

优质教育资源的稀缺催生了校外培训市场，教育需求无限性与优质教育资源有限性之间的矛盾导致校外培训机构急剧扩张。2010年至2020年，十年间我国教育企业由78 万家增加至412 万家[11]，其扩张的本质是追逐利润的结果，更多的投资者想要分培训市场这个“蛋糕”，这也进一步催生了低价诱惑带来的“剧场效应”和“劣币驱逐良币”带来的校外培训市场秩序混乱等问题。“剧场效应”是由于个体成员追求自身利益最大化而引发其他成员效仿导致集体秩序失衡、整体利益受损的现象，校外培训机构“剧场效应”已然形成。部分校外培训机构涉及证照资质不全、虚假宣传、价格欺诈、贩卖焦虑，导致“良币”退出流通，“劣币”充斥市场，培训行业“劣币驱逐良币”明显。校外培训市场重回良性发展，就必须要分类管理校外培训机构，保障其在不同的赛道上有序前进，尤其要对当前过分拥挤、频频违规的学科类赛道进行规范与压减。

四、校外培训机构分类管理的推进策略

今年相关政策文件密集出台，为加速推进校外培训机构分类管理指明了方向。由于政策的复杂性、培训的多主体性，为避免出现政策悖论，需进一步明确政策目标，完善分类鉴别模式，建构培训机构分类管理体系，完善培训机构转型及退出机制，坚持多元合作共治等。

（一）始终明确培养人才政策目标

“双减”政策出台后的短短几个月内，学科培训市场虚火大幅降温，广告基本绝迹，资本大幅撤离，野蛮生长现象得到了有效遏制。学科类培训机构大幅压减，截至2022年2月，义务教育阶段线下学科类校外培训机构压减率为92.14%，线上校外培训机构压减率为87.07%[12]。校外培训机构分类管理成效显著，为落实立德树人根本任务，构建教育良好生态，促进学生全面发展、健康成长创造了条件。为避免政策目标的短视化、碎片化，在政策执行过程中要始终明确培养人才的政策目标。校外培训机构分类管理不是目的，而是落实立德树人根本任务、回归教育初心的重要手段。只有始终明确培养人才的政策目标，才能避免政策执行过程中的目标置换效应。错把手段当目标很容易出现政策中的各种悖论，最终导致政策无法达成既定的目标。

（二）持续完善各地分类鉴别模式

分类鉴别作为我国校外培训机构分类管理的前提，教育部办公厅发布政策文件明确划分了学科类与非学科类的范围，并对鉴别标准、工作机制进行了说明。但是，各地在推进项目鉴别指引工作的过程中，学科类与非学科类的界定仍存在模糊地带。比如国学、英语舞台剧、英语绘本是否属于学科类培训难以判断。从上海、海南、浙江、广东、重庆、辽宁等地出台的 《鉴别指南》《鉴定指引》《认定办法》可知，当前的鉴别标准主要从培训目的、培训内容、培训方式、评价方式等维度进行综合考量，以判定是否属于学科类；鉴别方法各地积极创新，广东省的做法尤其值得关注，它根据分类鉴别的难度，分别采取 “名录鉴定法”“综合鉴定法”“专家鉴定法”对校外培训的服务类别进行区分，并编制了便于实操的系列配套模板文书[13]。分类鉴别机制的科学性、高效性与各地政府的管理能力密切相关，由于各地差异较大，极容易出现执行不一致的情况。面对有限的行政资源与无限的市场主体之间的矛盾，需持续完善各地分类鉴别模式。

（三）建构培训机构分类管理体系

体系建构是一项复杂的系统工程，“双减”政策后教育部对于学科类校外培训机构资格审批、资金监管、广告投放、材料管理、教师资质等方面进行了详细的规定，各地参照执行。但是，当前我国校外培训机构分类管理仍存在诸多政策空白区，比如对于非学科类培训机构主管部门、审批制度、招生与收费、资金监管、教师资质等规定尚未完善。去年12月，江苏省文化和旅游厅制定了《江苏省文化艺术类校外培训机构管理办法》《江苏省文化艺术类校外培训机构设立标准及审批办法》，向全社会公开征求意见，这对于规范文化艺术类非学科类校外培训机构发挥了重要作用。江苏省是“双减”政策后第一个出台非学科类校外培训机构管理办法的省份，建构校外培训机构分类管理体系依然任重道远，需要兼顾培训的教育性与市场性，多元协同、深化协同，为推动校外培训机构有序健康发展提供有力保障。

（四）完善培训机构转型退出机制

校外培训机构管理的力度之大前所未有，被形象比喻为教培行业的一场“大地震”，众多知名校外培训机构纷纷遭遇重创。在从严、全面规范校外培训的同时，“大裁员”“机构倒闭”“众筹私教”等负面词汇伴随而生，亟须对可能的风险进行预判，“堵”与“疏”同步进行，完善学科类校外培训机构转型及退出机制。“双减”政策后，从各大学科类培训机构的业务布局来看，其转型之路主要集中在发布素质培训项目、拓展成人教育业务、进军教育信息化领域、推出智能硬件产品、开辟海外中文教育市场、课后服务托管等方面。由于每家培训机构学科类占比、业务重点存在差异，其转型方向也不尽相同。为避免大批人员失业、机构培训转家庭私教等现象发生，政府需要为机构转型的具体模式和程序提供相应的政策指导与专业服务，以及以开放包容的态度引导有能力的机构发挥科技赋能教育的优势，将互联网、人工智能等技术应用于校内，提升教育教学质量。若机构选择退出市场，需要防范退费纠纷产生的风险，提前做好布局。

（五）坚持政策主体多元合作共治

现代化的教育管理不再是行政部门大包大揽的单一化模式，而是政策主体参与的协同合作共治的模式。校外培训机构管理是一项复杂的系统工程，涉及的主体众多、群体规模较大，包括政府部门、行业协会、培训机构、中小学校、家长与学生、校外培训从业者、专家学者等。应尊重各方主体的公共权利，协调各方共同行动，构建起以政府为主导，行业协会、培训机构、家长与学生等多主体共同参与的综合管理模式。政府处于主导地位，应做好校外培训机构分类管理的政策设计与规划，建立学科类与非学科类校外培训机构职责明晰、分工明确的监管体系；行业协会作为培训机构与政府部门之间的桥梁，可依托行业组织研制分类鉴别的方法与系列模板文书等配套措施，协调处理好机构转型中遇到的问题，促成培训市场健康有序发展的良好环境；设立政策评估民众参与平台，利用信息化手段把家长与学生等广大群众的需求与声音传递上来；鼓励培训机构接受行业协会自律管理，形成自我管理、自我约束等。

注释：

①2018—2022年发布的涉及校外培训机构分类管理内容的政策文件：《关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项管理行动的通知》《关于加快推进校外培训机构专项管理工作的通知》《关于规范校外培训机构发展的意见》《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》《关于进一步明确义务教育阶段校外培训学科类和非学科类范围的通知》《中小学生校外培训材料管理办法（试行）》《关于加强义务教育阶段学科类校外培训收费监管的通知》《关于将面向义务教育阶段学生的学科类校外培训机构统一登记为非营利性机构的通知》《关于做好现有线上学科类培训机构由备案改为审批工作的通知》《义务教育阶段校外培训项目分类鉴别指南》《中小学生校外培训机构设置与服务规范（征求意见稿）》。