我国社区市民健身中心运营模式与优化策略研究

郭世洪 方 磊

（巢湖学院 体育学院，安徽 巢湖 238024）

0 引言

2014年，国务院印发《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》，将全民健身上升为国家战略，明确提出各级政府要结合城镇化发展来统筹规划体育设施建设。这标志着全面健身已成为社会治理基础性工程的重要内容，全民健身将全方位地融入国家竞争战略与城市发展战略，科学健身服务体系的建设涉及政府民生保障的责任[1]。2019年，国务院颁布的《关于促进全民健身和体育消费推动体育产业高质量发展的意见》中提出，组织实施全民健身提升工程，支持全民健身基础设施建设。2020年，国务院颁布《关于加强全民健身场地设施建设发展群众体育的意见》中指出，加强全民健身场地设施建设，发展群众体育。这一系列政策文件的核心目标是健全促进全民健身基础设施建设的制度性举措，解决群众“健身去哪儿”难题。

社区市民健身中心是提供基本公共体育服务的街镇级综合性体育设施，其作为群众身边的健身设施中心，是落实群众体育“六边工程”的抓手和基石。体育场地设施、社区成员的共有余暇时间和必要的活动经费是支持社区体育开展的必要条件，使社区体育在空间、时间和能源三个基本维度得以立足，是社区体育的支撑要素[2]。根据社区市民健身中心的所有权与经营权的关系，其运营模式主要可以分为公建民营、民建公助、民建民营、公建公营四种。然而，一方面，2019年9月，国务院出台的《关于促进全民健身和体育消费推动体育产业高质量发展的意见》明确指出，政府投资新建体育场馆应委托第三方企业运营，不宜单独设立事业单位管理；另一方面，2022年3月，中办、国办印发的《关于构建更高水平的全民健身公共服务体系的意见》说明，统筹运用好规划、政策、投资等多种工具，补齐全民健身场地设施、赛事活动、健身指导等方面的短板弱项，吸引更多社会力量参与，形成促进全民健身的长效机制。据此，社区市民健身中心如果是公建，则鼓励其采取公开招标方式筛选运营团队，鼓励将公共体育场馆预订、赛事信息发布、经营服务统计等工作委托社会力量承担；如果是民建，自愿参与到全民健身公共服务供给中，政府则会给予相应的补贴，主要采取购买公共服务的方式进行落实。这与当前的政策导向和社会环境相契合，故而，本研究将只讨论公建民营和民建公助两种运营模式。

当前，上海市已经建设社区市民健身中心共85家，具有丰富的实践经验，其中公建民营即委托管理模式和民建公助即购买服务模式两种运营模式，是随着体育场馆管理体制改革的推进在实践探索中逐渐形成。公建民营模式的典型案例是殷行街道市民健身中心，民建公助的典型案例则是定海街道市民健身中心，二者在运营中，虽然积累了诸多成功经验，但也暴露出了当前公共体育场地设施运营中面临的共性问题。以此作为个案，通过实地考察和访谈的方式进行资料的搜集（调研时间为2020年7月1日至2020年8月31日），进而展开深入分析，旨在为其他省市社区市民健身中心建设与管理提供借鉴和参考，夯实全民健身的基石。

1 社区市民健身中心运营模式

1.1 公建民营运营模式

1.1.1 公建民营理论基础

公建民营运营模式依托的是委托代理理论。委托代理理论的运行基础是所有者与经营者的分离[3]。在当前发展环境下，体育场馆在自身发展中所产生的委托代理关系主要有以下几方面：一是委托方与代理方二者都是单一组织（或个人）；二是委托方作为单一组织或个人（如某大型体育场馆），却存在多个代理方（如场馆各项服务方）；三是委托方为多个单位组织而代理方为单一主体；四是多个委托主体（大型体育中心各个场馆）与多个代理方（多个项目多个服务单位）；五是委托方与代理方存在交互服务关系，形成复合委托关系（体育场馆委托服务方负责运营管理，服务方委托场馆拥有方负责其商品经营管理活动等）。公共体育服务的最终效用是实现公共利益，也就是每个人都有享受体育服务的权利，都可以感受运动带来的乐趣，促进身心健康[4]。上述所有委托关系的建立都是为了达到利益双赢的发展目的，都是基于委托方对一线市场运营信息掌握不够、对行业领域的动态发展趋势了解不足，为了解决信息不对称问题、维护自身利益发展而达成的合作互惠关系，需要以合同形式明确双方的权利义务关系，最终达到双方共同获利的良好发展局面。

1.1.2 典型案例——殷行街道市民健身中心

2018年5月，工农四村175号的杨浦区殷行街道市民健身（健康）中心正式启用。该中心不仅是上海首家同时服务老年人群、中青年人群、青少年（儿童）人群以及残障人群的社区健身中心，还是上海首家全民健身与健康融合的社区健身中心。场馆占地2000多平米，除了传统的中青年健身区域，还充分考虑了青少年与老年人的健身需求，开设室外游乐区和运动健康促进区，实现了“三代同堂齐锻炼”的健身新风尚，形成了良好的健身氛围；同时引入专业运动康复设备，如心肺功能增强、微循环促进、等速肌力训练等，并配备了专业运动康复指导人员，以期为参与锻炼的人群提供高效专业康复指导。此外，中心设有睡眠研究中心、健康服务中心，以及专门针对老年人常见慢性病（如心血管问题、便秘问题、腰椎间盘突出）所设的运动专区，提供有效的运动解决方案。殷行街道市民健身（健康）中心采用政府搭台、企业托管相结合的方式，在市体育局与杨浦区政府的指导下，通过联合尚体健康科技与乐刻运动，创新性地打造“5～10分钟社区健康生活圈”。

殷行街道市民健身（健康）中心采取“0租金”的企业委托模式，即街道将市民健身（健康）中心委托给企业管理，但不向其收取任何租金，企业则相应地为居民提供公益服务。公益形式和内容主要为残疾人免费，健康驿站免费，每周保证56小时公益服务时间，年轻人公益时段99元/月，商业时段199元/月，老年人公益低价收费99元/月。在公益时段，各场馆安排专门人员在现场提供健身咨询服务，以及进行科学健身指导等。就此来看，针对市民健身（健康）中心，街道层面并未产生直接的购买服务费用，而是采取免租金的方式对企业进行支持；此外，在资金方面街道没有更多投入。在完成公益服务时间和提供公益收费的基础上，企业可以利用其他时间和空闲场地开展一些商业性的培训项目以进行创收，来维持中心日常运营的开销。如果经营良好，可以从中获得盈利，但这一盈利也只是微盈，而这微盈则是在街道允许范围之内。即市民健身（健康）中心的运营是公益性主导，也能开展经营性的培训活动，损益方面则需要企业自己平衡。这一合作方式的达成，一方面是基于街道对企业的信任，一方面则是建立在企业的专业性和良好口碑上。尽管这一模式已经运营两年多，但是如何更好地发展依然需要不断探索。

1.2 民建公助运营模式

1.2.1 民建公助理论基础

民建公助运营模式依托的是新公共服务理论。该理论是对新公共管理理论进行创新发展后形成的趋于完善的理论模式，其核心重点就是凸显公民权的地位和意义，注重推行以实现公共利益为宗旨的全新政府工作思路模式[5]。公共体育服务是为了推进社会体育发展、增强全民身体素质的社会服务项目，需要由国家体育部门牵头组织，在财政、民政等各级政府部门的支持协助下才能兴盛与发展，需要各级部门转变管理思路理念，各负其责、大力合作，为满足广大民众的体育需求做出积极的贡献。体育场馆作为准公共产品和服务，可以通过购买服务的方式来进行供给，参与的主体可以是社会组织，也可以是市场组织。体育管理市场化是政府行政变革活动的一项积极成果，是新公共服务理论在政府管理工作中的有效渗透和集中体现，能够创建积极正向的市场竞争环境，为公共体育发展奠定坚实的基础。

1.2.2 典型案例——定海街道市民健身中心

定海路社区市民健身中心，是以X-PARK运动基地为基础，在杨浦区体育局和定海路街道的支持下，于2010年6月合作挂牌而成。它是上海首家以商业运作为基础的健身场所，转化成为社区市民健身中心，旨在探索一种全新的公共体育服务模式。X-PARK基地已发展成为集场地开放、体质健康监测、体能训练、运动康复为一体，总面积超过10000平米的大型综合运动中心。在构成方面，一楼主要是健身活动区，在活动区域，各类健身设施一字排开，篮球场、羽毛球场、游泳池等场地分区齐全有序；二楼和三楼分别是基地配套设施和玩转运动学院，边角区域则被设计成阳光房与休闲区。其中向社区居民全年开放约3000平米的公益场地，包括健身区、球类区、休息区三个区域和一系列健身器材，居民可在约定时段，以优惠价格参与到体育锻炼中，如健身区的收费仅6元/次，不限时长；又如以25元/次的公益价预订一小时的羽毛球或壁球场地等。

目前，定海路街道与X-PARK运动基地之间的合作还处于摸索阶段，X-PARK运动基地作为社区市民健身中心的挂牌点，其发挥职责主要体现在场地方面的公益性收费，以及免费上门为居民进行体测评估，帮助社区建立定海街道体测档案库等。而街道对于这一社区市民健身中心，并没有专门的经费，支持主要体现在“公益性”，帮助X-PARK运动基地在社区范围内进行活动的宣传和推广；社区内的一些体育赛事和团建活动会交由X-PARK运动基地，每项赛事或者活动则会支付一定的费用。因此，针对社区市民健身中心，街道并未产生直接的购买服务费用，而是通过委托赛事活动的形式进行补贴。X-PARK运动基地在日常运营中则是通过公益性收费，来弥补场馆设施方面的基本开销。定海路街道与X-PARK运动基地之间的合作模式，是由于一方面街道内体育场地设施资源匮乏，无法满足居民的体育健身需求，也没有更多的空地来进行体育场地设施的开发；另一方面则是X-PARK运动基地自身愿意去承担社会责任，为所在辖区内的居民提供一些公益性的服务，也希望依托街道在居民群体中的公信力来提升自身的知名度和影响力。这也是双方能够展开合作的前提，即建立在各自的需求和意愿之上，故这一模式具有很大的发展空间。

2 社区市民健身中心运营模式存在问题

2.1 中心运营管理过程中激励机制不健全

破解群众“健身难”问题具有弥补体育强国建设短板、落实健康中国行动任务以及推动体育产业高质量发展的多重效用[6]。社区健身中心的前期建设投入和后期运营管理的各项开销相当沉重，健全的激励机制，不仅有利于保障其基本生存，而且有利于激发其活力，获得健康且可持续性的发展。然而，就当前的现实状况来看，不管是开展较久的公建民营模式，还是新推进的民建公助模式，其在运营管理过程中均没有建立起一套完整且有效的激励机制。尽管有一些激励措施，但有的形同虚设，有的过多聚焦于经济效益，如根据提供服务的人次进行补贴奖励，而这种补贴往往也只够各社区健身中心维持基本的运营，激励效果不佳。此外，激励措施中基本没有体现税收优惠这一方面的内容，如减税、免税、税项扣除、成本扣除、税收抵免和加速折旧等，鼓励社会大众进行体育消费的财税优惠内容更是匮乏，如与社区体育健身中心体育消费相关的场地设施服务、健身休闲服务和中介培训服务等，更多地则表现为一种所有权的单一主体激励方式，这在某种程度上制约了社区健身中心运营方在提供服务中的积极性，于是其只愿意按照合同约定完成基本要求的服务内容，而不愿进行创新提供更加多样化和丰富的服务项目。

2.2 中心运营管理过程中监督体系不完善

政府在社区市民健身中心的运营管理过程中缺乏合理有效的制度安排和约束机制，即对社区市民健身中心的监管和监督乏力，制约了中心资源的有效流动，造成资源浪费，服务质量不高。社区市民健身中心运营管理的监管中主要存在三个方面的问题。一是相关立法不完善，这是由于政府购买社区健身中心的服务属于政府采购和政府购买服务范畴，理应遵循政府采购以及政府购买服务的监督法律，然而目前还没有与社区市民健身中心委托经营相关的法律条文，一般是由主管部门对受托企业进行监管，从而表现出监管主体单一的现象。二是监管的组织机构不健全，一般而言，在社区健身中心运营过程中，尤其是政府购买服务的实践中，监督主体包括财政部门、体育部门、审计部门以及监察机关等，但是当前这一套健全的监管组织机构体系还未建立起来，于是在社区健身中心运营中，监管的组织机构相对匮乏，现有的各组织管理机构之间又存在交叉，从而出现监管不力的现象。三是相应的问责制度匮乏，在社区市民健身中心的运营过程中，各监督主体需要履行相应的监督责任，而提供服务的主体则需要接受监督，并按照合同文件约定的内容履行相应的职责。但是在社区市民健身中心实际的运营过程中却出现有了问题相互推诿的情况，对责任者的制裁因为没有具体的法律制度依据，而得不到追究，从而出现一些受托企业置各方利益于不顾的现象。

2.3 中心运营管理过程中支持体系不充分

首先，社区市民健身中心运营管理中所需的人才，既要理解体育运动规律，又要掌握场馆运营规律，而在一些增加了智慧化功能的场馆区域，则需要熟悉相应硬件和软件使用的人才，即复合型人才。而从当前社区市民健身中心的运营团队来看，大多以管理专业人才为主，体育专业人才则较少参与到运营中，承担的基本是教练岗位。其次，社区健身中心的运营管理需要大量资金投入，如维修费用、能源费用、人力费用等，这些仅仅依靠中心的运营收入远远不够，尤其是刚建成的中心。尽管当前政府部门对于参与全民健身公共服务的社区市民健身中心进行了一些资金方面的支持，但是由于相应政策的不健全，资金资助实际的落实上仍然存在诸多问题。最后，社区体育健身中心作为综合型体育场馆设施，其能供给的全民健身公共服务应该是多层次和多元化的，即不仅能开展各式各样的体育项目培训服务，还能组织各类型的体育赛事（赛事规模大小则根据中心规模来确定），甚至也能够提供相应的咨询服务等。然而，就当前社区市民健身中心所提供的全民健身公共服务来看，不管是形式上还是内容上都显得较为单一。每个人的健康问题都会在自己所生活的社区中解决，社区的健康服务有着很大的潜力，不仅医疗卫生如此，社区体育也是如此[7]。综上，社区市民健身中心的整个运营管理，在人才、资金和服务等方面的支持体系不充分，则难以保障其健康可持续地发展。

3 社区市民健身中心优化策略

3.1 健全激励机制

3.1.1 推广“基本费用＋绩效费用”的薪酬激励机制

薪酬设计是激励机制的核心内容[8]。当前，我国社区市民健身中心主要借鉴西方国家的薪酬激励机制来运行，这种将基础费用和绩效费用有效相加的薪酬激励模式对委托管理活动比较适用，能够有效防范场馆委托管理中多种资金问题的形成。因此需要行政管理部门重视和支持，给予政策福利，提供示范合同，树立典型榜样，为其应用与推广提供有力保障。按照不同体育场馆的运营管理实际需要，可以采用以下两种方法措施。一是针对“委托＋补贴”或“委托＋购买”经营模式的场馆，运营商对经济收益的所有权不变，但原固定补贴可以增加绩效费用这部分内容，通过固定补贴来确保社区市民健身中心的正常运营，以绩效费用来推动科学有效的评价激励活动。该模式可有效解决运营商为了获得政府补贴而消极管理的问题。二是针对“委托承包制”或“委托租赁制”经营管理的社区市民健身中心，采用“固定权利金＋运营权利金”或仅上交运营权利金的模式，结合绩效考核结果来确定政府部门的实际购买费用。

3.1.2 探索混合所有制的股权激励机制

在长期委托代理关系中，薪酬激励是一种具有普遍意义的大众化激励措施，而股权激励方式却能够有效激发广大职工的工作积极性和参与动力，可以积极借鉴混合所有制运营公司的管理模式，在不变更场馆所有权的基础前提下，由委托方和运营商以建立合资公司等利益共同体的形式进行经营管理活动，委托方的社区市民健身中心经营权和运营商的场馆管理权都成为股权构成要素，双方利益目标高度一致，促使管理制度更加完善、运营商的经营管理工作更加努力、委托方的监督参与更加方便，从而有效避免由于信息失衡而带来的消极影响。

3.1.3 适度引入非薪酬的隐性激励机制

经济效益和社会效益的最大化是运营商具体管理活动的终极追求目标，因此在制定有效激励机制时既要突出薪酬激励内容又要增加其他激励方式，通常采用以下两种方式来获得薪酬激励措施以外的激励成效。一是适度给予荣誉激励。良好的公众形象和社会信誉度对于企业的长远发展具有无可替代的重要作用，能够极大提高企业的经济收益和社会效益。社区市民健身中心在实行市场化经营以后，经营信息更加公开而透明，委托方能够根据市场反馈信息对运营商的综合经营实力做出准确的评价和判断，做出委托或不委托的决策，以此成功避免由于信息不对称造成的不利影响。二是运营商可以按照合同规定享受优先续约权。在社区市民健身中心的委托管理过程中，委托方能够根据经营数据信息及动态监督结果来对运营商的经营管理能力做出准确评判，促使他们认真管理、积极工作，以创造更大的运营效益。委托方可以依法遵守合同约定并在合同期满后给予运营商优先续约权限，从而促使运营管理质量效率得到有效保障，以避免由于频繁更换运营商而造成的不必要损失。

3.2 优化激励配套机制

3.2.1 改进招投标制度设计

制定科学完善的招标制度，严格审查投标方行业资格，对多个投标主体一视同仁，完善整个招投标工作流程，促使社区市民健身中心的市场化管理走向公开公正的现代化发展之路；委托方还应当通过广泛宣传来引发更大的社会关注，以增强自身的影响力和吸引力；对多个投标主体进行严格的专家评审，通过层层选拔、反复考察确定真正优秀有实力的运营商作为长期合作伙伴，建立良好稳固的委托管理关系。

3.2.2 建立惩戒性的负面激励机制

负面激励是一种与薪酬激励及精神激励等正面激励措施相对应的激励措施，具有强制惩戒作用，适用于运营商不积极履行管理责任而导致重大责任事故发生的情形，是为了纠正扭转运营商的错误行径而采用的强力措施，通常以“违约赔偿责任”“解除合同规定”等内容体现在委托合同中。常见的处罚激励手段包括处以罚款、扣除绩效、罚没履约保证金、违约经济赔偿、解除合同等。为此，委托方还可以制定负面清单制度来规范运营商的经营管理活动，以确保自身的合法利益不受损害。

3.3 推进监管主体多元化

3.3.1 政府组织监管的优化与完善

政府组织是整个企业管理体系的主体监管部门，通过行政管理模式对企业的资质标准、市场价格、产品服务等发展内容进行规范指导，对企业的社会公益性及其履约情况加以监督约束。政府部门还需要对企业的战略方向及发展策略予以政策保障和制度规范，通过提供优惠政策等方式推动委托管理经营活动实现顺利高效的发展。

3.3.2 行业协会监管的透明化

行业协会对于企业的运营发展意义重大，能够全面收集整理行业发展动态，掌握客户群体的真实消费需求，在此基础上为企业发展制定出切实可行的准则规范。因此应当将其列入社区市民健身中心委托管理活动的重要监管主体范围之内，充分发挥体育行业协会的工作职能与协调作用，将其先进的服务认证体系应用到实际委托管理活动中，确保整个委托管理运营过程更加科学专业、规范标准，各项管理活动有据可依、标准统一，从而建立起科学完善的委托管理体系。

3.3.3 大众传媒监管的自由化

大众媒体在舆论监督方面发挥着无可替代的积极作用，能够及时反映出社区市民健身中心委托管理活动的问题和不足，能够在消费者和经营者之间直接发挥沟通联结作用，对政府监管和行业协会监管等监管模式做出有效补充，因此也适合被当做体育委托管理活动的监管主体对待，促使运营商加大管理力度、提升服务质量，为不断提高委托管理的经济效益和社会效益做出不懈的努力。市民群众作为社区市民健身中心的使用者，也是社区公共体育服务的接受者，理应参与到委托经营模式监管主体的行列之中。政府层面应该鼓励市民群众参与到公共体育服务生产、管理和经营过程之中，并通过发放调查问卷、面对面采访、网络平台调查等方式来发挥其监督主体的作用。这就需要健全和完善市民参与的制度和机制，确保市民能够合法地参与公共体育服务监督。

3.4 规范监管内容的管理

3.4.1 进入市场的资质监管

社区市民健身中心顺利建立起市场化管理机制、获得理想发展效益，必须制定出科学严密的市场准入标准，通过公开透明的竞争招标活动，打破行业垄断的传统发展局面，将管理效率与发展效益当做选择管理运营商的唯一准绳，全力打造公共体育事业的规模化发展之路，确保公共体育设施的稳定供给，进而制定完善的经营管理制度。在监管中，主体只能是政府，政府主要通过行政手段制定企业进入市场的资质标准、价格、产品或服务质量等，事后还需要对企业公益性经营、合同内容履行情况等进行监管[9]。涉及到社区市民健身中心的开发建设与设施配置，必须深入调查研究、多方考察比对，在此基础上确立效率最高、效益最大的投资方式及投资主体；涉及到社区市民健身中心的市场化管理流程，需要政府管理部门设置严格的准入制度，严把资格审查关口，为具备行业资质并且具有管理发展潜力的新企业提供市场发展机会；经营者在委托管理初级阶段，不可避免会遇到多种发展问题，因此政府部门需要对其进行引导与扶持，予以优惠政策保障。

3.4.2 进入价格的监管

社区市民健身中心实行市场化管理运营以后，必须遵循经济市场的运行规律和制度法则，且具有了服务产品的性质和意味，因此自然形成了相应的市场价格体系。其服务价格的制定依据就是成本加成，物价管理部门对其价格浮动进行审核监督，综合成本因素及消费者承受能力确定最适宜的价格标准。但这种监审模式存在一定的管理漏洞，只能确定成本价格但难以对企业开支进行准确核算，因此对企业综合成本支出难以进行有效管控。对此，社区市民健身中心可以采用最高限价模式来对委托管理活动进行价格监管，由职能管理部门在综合企业成本费用消耗及实际发展需求的基础上，对成本报酬等资金项目进行综合核算，确立产品服务的最高价格，由政府机构、物价部门联合制定最高限价监管机制，确保价格监管成效不断提升。

3.4.3 进入服务的监管

社区市民健身中心实行委托管理的终极目标就是为民众提供更好的体育服务项目，促进全民身体素质的提升。因此需要不断竞争合作、改革创新，促使运营商感受到提高服务质量的重要性和必要性，从而为社会民众做好体育产品服务工作。但在实际委托管理活动进程中，政府部门对体育产品服务的监管工作落实不到位，投入力度有待提高，导致多种发展问题的出现。因此，政府管理部门需要增强监管意识、加大投入力度、引入社会力量，形成科学完善的监管评价机制。针对质量监管工作设置严格合理的奖惩制度，以此作为对公共体育监管部门的考核奖惩依据，确保相关监管工作顺利高效地进行。

4 结语

落实全民健身发展战略，推动国民大健康发展达到较高水平，是建设体育强国最重要且最根本的时代任务与要求，也是大力推进体育强国战略最显著、最鲜明的特征，更是助力健康中国战略的内在驱动。由于新发展阶段我国公共体育服务供给不平衡不充分，致使当前体育场地设施总量相对不足，整体水平不高，“健身去哪儿”依然是一个难题。通过研究和解决当前难题，加强探索和开拓，完善当前市民健身中心的建设与社区市民健身中心项目落地，对于促进公共体育服务的街镇级综合性体育设施建设，落实群众体育“六边工程”建设，促进解决群众健身难的现实问题具有现实意义。