南京国民政府时期民事调解法制研究

胡 谦

（西安石油大学 新时代法治与发展研究中心，陕西 西安 710062）

传统中国社会中民事纠纷大都通过民间的或官方的调解方式进行解决，以调解方式化解民事纠纷是传统中国社会民事纠纷解决方式的重要特征。然而，中国传统社会中的调解基本都是以非制度性的自发形态存在着的，无论是调解人资格、调解程序以及调解结果效力等方面都没有制度性的规定，这种状态使得传统民事纠纷调解更多呈现出的是自主性、随意性的特征。随着清末西方法治文明的进入，通过建立完善的民事诉讼制度从而以诉讼审判方式解决民事纠纷逐步成为新的理念。南京国民政府时期，国家在移植西方民事诉讼制度以建立以诉讼审判方式解决民事纠纷的同时，又对中国传统的民事调解方式表现出浓厚兴趣——“片言解纷，流为美谈”，通过“远师古意、近采欧美良规”先后制定颁布一系列的民事调解法律法规构建起南京国民政府的民事调解制度体系，从而使民事调解从传统自发性、非制度性的状态转化为国家民事纠纷的解决制度体系的重要组成部分。近年来对南京国民政府时期的民事调解制度的研究，学界已有部分研究成果产生，这些研究成果基本聚焦于对民事调解法或基层调解组织的研究分析，而对南京国民政府时期的民事调解法制构成以及相互关系的研究则还未涉及。本文拟对这一时期的民事调解法制构成及其相互关系进行分析考察，揭示民事调解法制体系的内在联系，从而加深对南京国民政府民事调解制度的认识。

一、南京国民政府民事调解法制的构成

南京国民政府时期的民事调解制度主要包括以法院为主的司法调解，以政府科、局及区镇公所等为主的行政调解，以区乡镇调解委员会等为主的基层调解三种类型。南京国民政府成立后通过立法等途径构建起一套较为严密完备的民事调解法制体系。从民事调解法制渊源来看，南京国民政府时期民事调解法制主要由以下几部分构成：

（一）法、规则等规范性法律文件

1.法或条例

按照南京国民政府立法体制，凡是经立法院制定或经国民政府公布的规范性法律文件称为法或条例，条例的法律地位次于法。在南京国民政府民事调解法制中，法或条例构成民事调解法制体系的主体，确立了民事调解制度的基本架构。立法院制定的有关民事调解的法或条例主要有1929年《乡镇自治实施法》《区自治实施法》，1930年《市组织法》，1931年《民事调解法》，1935年《民事诉讼法》以及1941年《非常时期民事诉讼补充条例》等。这些法或条例涉及民事调解制度的两个领域——司法调解和基层调解委员会调解。《民事调解法》共16条，其制定目的是“为求杜息人民争端，减少法院诉讼”，在第一审法院附设民事调解处。由推事担任调解主任，专司人事诉讼及初级管辖民事事件的调解，除经其他调解机关调解不成立或调解主任认为不能调解者外，非经民事调解处调解不成立后，不得起诉，从而将人事诉讼及初级管辖民事事件确定为强制性调解，调解结果成立后调解协议与法院判决有同等之效力。为了鼓励民众向法院声请调解，《民事调解法》规定除了勘查费用外，法院调解不向当事人征收任何费用。[1]411-4151935年修订后的《民事诉讼法》将法院主持的民事调解从单独立法纳入到《民事诉讼法》，将民事调解的适用范围从地方法院扩大到基层司法机关，更重要的是《民事诉讼法》将民事调解与民事诉讼在诉讼程序上衔接起来，方便诉讼当事人，达到简化诉讼程序的目的。1935年《民事诉讼法》实施后《民事调解法》被废止。1941年《非常时期民事诉讼补充条例》则是因战时社会经济关系发生巨大变化，国民政府对特定民事纠纷的法院调解从声请阶段、调解程序以及调解效力等方面进行了发展完善，从而使民事调解机制可以更好地适应战时民事纠纷化解。与司法调解相对，按照地方自治原则，立法院在1929年制定的《乡镇自治施行法》《区自治施行法》以及1930年制定的《市组织法》等法律中规定在区乡镇坊等基层公所下附设调解委员会，由乡镇坊民大会选举调解委员，组成区乡镇坊调解委员会，这些基层调解委员会专门负责办理辖区内民众之间的民事纠纷及部分刑事案件的调解事项。

2.规则、规程等

在南京国民政府的权力体制中，除立法院以外，行政院、司法院、各院部委等中央机关以及省市县政府等也拥有相应立法权限，它们制定的规范性法律文件一般称之为规程、规则、章程、通则等。[2]102由这些机关发布的规则、规程在效力等级上次于法律。在民事调解法制中，规则来源按照制定主体不同大致可以分为三类：一是行政院、司法院制定颁布的规则，二是行政院各部制定颁布的规则，三是省市县政府等制定的规则。

（1）行政院、司法院颁布的规则。按照南京国民政府的政治架构，行政院是最高行政机关，司法院是最高司法机关（或最高审判机关）。根据法律授权及其管辖职权，司法院、行政院可以制定颁布涉及民事调解事项的相关规范性法律文件，如《民事调解法》第16条规定“本法施行规则及施行日期由司法院定之”。行政院、司法院制定颁布的民事调解规则主要有以下三部，即司法院在1930年公布的《民事调解法施行规则》《处理民事调解应注意事项》以及1933年行政院、司法院共同公布的《修正民事调解法施行规则》。由于《民事调解法》条文极为简略，司法院制定《民事调解法实施规则》与《处理民事调解应注意事项》作为具体规定辅助《民事调解法》实施。《民事调解法施行规则》共14条，主要是针对第一审法院类型、调解人推举、调解程序、调解日期的计算等涉及法院调解中的具体规则作出了规定。《处理民事调解应注意事项》共10条，内容是根据各地法院向司法院呈递的施行疑义作出的统一规定，如，调解处席次调解主任与书记官并坐，当事人所推举的调解人分左右坐、调解主任及书记官须着制服、声请调解书由当事人自行制备等。[1]421-422《修正民事调解法施行规则》共32条，是在《民事调解法实施规则》的基础上对法院调解的相关规定进行修改以及进一步的细化。如，针对《民事调解法》中调解主任认为不能调解事件采用列举方式作出明确规定、对调解主任在调解中的职责规定的更加明确、将之前调解程序中调解主任及书记官须着制服的规定修改为毋庸穿着制服且调解过程得不用公开等。[1]417-420此外，1935年司法院颁布的《地方法院及分院处务规程》的第四章“民事调解处”中对地方法院及分院民事调解处的处务做了专门规定。

（2）部委颁布的规则。在南京国民政府实施地方自治的过程中根据《乡镇自治施行法》《区自治施行法》和《市组织法》等法律规定，内政部和司法行政部于1932年公布了《区乡镇坊调解委员会权限规程》，并在1943年对权限规程进行了修改，公布了《乡镇调解委员会组织规程》。这两个规程是在《乡镇自治施行法》《区自治施行法》的基础上分别对区乡镇调解委员会组建作出了明确的规定，内容涉及区乡镇调解委员会的组成、调解范围、调解程序、调解效力等方面。如，1929年《修正乡镇自治施行法》第33条规定乡镇“调解委员会由乡民大会或镇民大会于乡镇公民中选举调解委员若干人组织之”。由于对乡镇调解委员会的组成人数没有具体规定，各地的做法不一，调解委员会有3人、5人、7人等不同组织类型，1943年《乡镇调解委员会组织规程》第7条明确乡镇“调解委员会设调解委员五人至九人”，并要求调解委员需“具有法律智识之公正人员”充任。[3]206-209这样就对乡镇调解委员会组成人数及其资格做出了明确规定，从而有利于各地调解委员会组织标准的统一。这两个规程成为南京国民政府时期区乡镇基层调解制度的基础性规范，也是各省市县政府制定地方性区乡镇调解法规的重要依据。

（3）省市县政府颁布的规则、规程、办法等。按照南京国民政府时期中央与地方关于立法权力划分的规定，地方在不与中央法令抵触的前提下可以根据本地实际制定地方性法规，“我国之法制，欲使全国推行无阻，必须中央只定原则大纲，务使富于伸缩力。其一切实施办法与详密条理，应由各省市根据原则大纲，因地制宜而自订单行法规，呈请中央备案，以期切于实用”[4]251-252。因此，按照《划分中央与地方权责纲要案》的规定省市拥有在行政辖区内制定地方性法规的权力。就民事调解法制而言，南京国民政府时期各省市县制定了数量不少的民事调解法规。由于南京政府时期基层调解制度立法是与政府实施的基层政治制度相联系的，因此，地方民事调解立法也同地方基层政治制度发展经历了几个阶段：第一阶段为1928-1934年期间，国家在县级以下施行地方自治，基层调解组织作为地方自治的组成部分在各地逐步建立起来。与之配套，各地按照中央自治法规的规定制定了本地区的调解规则。如，1930年浙江省的《村里调解委员会组织须知》，1934年广东省的《区乡镇坊调解委员会规程补充办法》、湖南岳阳县的《岳阳县区调解委员会暂行办法》等。这些法规基本都是在中央颁布的民事调解法规的基础上，结合本地实际制定的具体实施细则。第二阶段为1934-1939年期间，由于地方自治推进迟缓以及整合控制基层社会，南京国民政府改变原有地方自治规划，开始推行分区设署。1932-1935年期间，南昌行营和鄂豫皖三省“剿匪”司令部为了达到消灭共产党及其领导的革命根据地，先后在鄂、豫、皖等省暂停区乡镇自治的实施，原先设置的区乡镇调解委员会被停办或取消。取而代之的是以编查保甲、分区设署为主要内容的新基层组织制度。1934年南昌行营颁布《剿匪省份各县分区设署办法大纲》，规定在区署附设区民调解委员会调解区民纠纷。《办法大纲》不仅在剿匪区省份施行，还推广到全国其他省份，各省市县按照该《办法大纲》制定施行新的基层调解委员会规则。如，1935年《浙江省各县乡镇公所办理调解事项暂行办法》、1936年《湖北省各县区民调解委员会组织通则》《江西省各县区民调解委员会简则》、1937年《四川省修正各县区署附设区民调解委员会办法大纲》、1936年安徽绩溪县《区署区民调解委员会组织规程》等。这些规则明确在区署、乡镇公所下设立调解委员会，并且对调解委员会规则做出了较大改变。如，区或乡镇调解委员会委员不再由民众选举产生，而改为由区长、保长、乡镇长、保甲长以及在本区乡镇内聘请相关人士担任。有些地方为了避免与之前调解委员会相混淆，不再沿用调解委员会的称呼将新设立的调解组织称为调解处、息讼会。第三阶段为1939-1949年期间，南京国民政府推行新县制，溶保甲于自治，推进新的地方自治制度。按照新县制的规划，各地颁布法规组织乡镇调解委员会。如，1941年《陕西省各县设置乡镇调解委员会暂行规程》、1945年《陕西省各乡镇办理调解事宜注意事项》、1946年《上海市区调解委员会组织规程》、1946年《南京市各区调解委员会组织规则》等。其内容基本都是在中央颁布的法令法规基础上，结合本地实际对调解组织、调解程序等作出具体规定。除了基层调解委员会立法外，各地还制定了涉及地政、房租、佃业等民事纠纷调解的地方立法。如1932年《湖南省处理佃业争议暂行办法》、1944年《福建市土地调解委员会组织规程》、1946年《江苏省各县（市）土地纠纷调解委员会组织规程》、1947年《杭州市房屋租赁纠纷调解办法》等。这类立法主要是针对房租、地政等民事纠纷，规定由特定行政机关或专门性调解委员会调解此类纠纷。

（二）法律解释

法律解释是一定的解释主体根据法定权限和程序，按照一定的标准和原则，对法律的含义以及法律所使用的概念、术语等进行阐释、说明的活动。法律术语、条文、内容的抽象、简略以及法律制定后的稳定、滞后等因素都决定了法律解释是保障法律正确适用的重要方式。同时，当法律法规缺失时，法律解释往往还会承担起“造法”的功能。按照南京国民政府《司法院组织法》规定，司法院拥有法律和命令的统一解释权。凡公署公务员和法令所认可的公法人，对于其职权的法令条文有向司法院提出请求解释的权力，司法院按照法定程序做出具有普遍适用及约束力的法律解释。司法院的法律解释对于准确理解法律、统一法律的适用标准具有重要意义，因此，司法院的法律解释成为南京国民政府时期法律体系的重要组成部分。就南京国民时期民事调解法制而言，司法院对民事调解法令在适用过程中出现的疑义通过训令、指令等形式作出解答，指导相关机关准确理解、适用民事调解法令。从司法院有关民事调解的法律解释来看，提起解释请求的主体主要有行政院、各省高等法院、内政部、司法行政部等，而解释的内容基本都是关于民事调解法令适用中遇到的法律疑义（实体性和程序性内容）。如，1933年1月广西高等法院向司法院提请解释：当地方法院分庭只有一名推事的时候，能否适用《民事调解法》。司法院在第990号解释中指出《民事调解法》规定第一审法院附设调解处，并以推事为调解主任，但若是“分庭推事仅有一人，不能兼充调解主任，其调解处尚未成立则民事调解法自得暂不适用”。①②参见司法院秘书处《司法院公报》，1933年第95期，第6页。通过司法院的法律解释明确了只有一名推事的地方法院分庭不适用《民事调解法》。又如，1933年2月内政部转请行政院向司法院就乡镇调解委员会调解成立案件执行疑义予以解释。该疑义为当事人间的纠纷经调解委员会调解成立，并将调解笔录由镇公所分报该县政府及该管法院备案。但当事人事后反悔拒不执行调解结果，而该管法院也拒绝执行该调解结果，由此产生乡镇调解委员会调解成立的结果若遇当事人反悔能否申请法院强制执行？一种观点认为调解委员会与法院调解处所做出的调解因所属不同系统，因此，调解委员会调解成立案件不能由法院强制执行；另一种观点认为调解委员会的调解结果经向法院备案，无非是欲得法定机关之确认，若调解协议执行争议产生后法院拒不执行调解协议，则调解委员会设立以及调解协议备案有何作用？司法院在回复行政院的第961号解释中指出：“区乡镇坊调解委员会所为之调解既无明文规定可为执行根据，则当事人一方如不依调解履行除由他方向法院提起确认调解成立并给付之诉外，不得遽请执行。”②司法院的解释明确了区乡镇坊调解委员会的调解协议遇当事人反悔拒不执行时，另一方当事人不得据此调解协议申请法院强制执行，从而为此法律争议做出了明确的结论。法律解释的另外一个作用是通过解释来实现弥补立法的缺失与不足。法律制定后在一段时期内是固定的、僵化的，法律解释却是具有一定弹性的，通过法律解释可以达到缓解法律固定僵化的弊病。如，1941年《非常时期民事诉讼补充条例》中规定9种法律关系因受战事影响发生争执，当事人可以声请调解。但是受战时影响的法律关系并非只有《补充条例》中的9种，对于同样受到战时影响的其他法律关系没有纳入可以声请调解的范围是立法上的明显不足。针对这一情况，司法院第2 880号解释将可以在民事诉讼中声请民事调解的法律关系扩大为“其他法律关系，如有同一或类似之法律理由者，仍的类推适用，许当事人声请法院依同条例之规定调解”[5]414。

南京国民政府时期，司法院积极履行法律解释职责。据统计，司法院针对《民事调解法》的法律解释有14条；[5]453-456针对《区乡镇坊调解委员会权限规程》及《区自治施行法》中涉及民事调解条文的法律解释有9条；[5]44-45针对《非常时期民事诉讼补充条例》中涉及民事调解条文的法律解释有9条。[5]423-430

（三）部令

南京国民政府时期，行政院所属部委对所管辖事务拥有对下级机关发出指令进行指导的权力，这种部令往往成为行政事务中具有普遍约束力的规则。在民事调解事务中，司法行政部与内政部发布的部令占据绝大部分。按照《司法行政部组织法》和《内政部组织法》的规定，司法行政部、内政部分别负责全国的司法行政事务和内政事务，在各自负责的事务范围内有制定法规以及发布指令的职权。司法行政部和内政部可以通过发布指令的方式对司法行政及地方自治等事务中涉及民事调解的内容进行指导，并且这种指令对同类情况具有约束力。部令按照内容可以分为两类，一类为部令涉及的内容是针对调解事务做出的一般性规定。如，1935年8月司法行政部发布的《办理民事诉讼案件应行注意事项》，该注意事项对民事诉讼中法院主持的调解程序涉及的调解形式、调解人选、调解人数、调解状纸、调解笔录等13个方面的事项作出了规定。③参见《民国丛书·六法全书》，上海书局1991年版，第328-329页。又如1937年6月司法行政部发布的《修正高等以下各级法院推检结案计数标准令》，对以往法院主持“调解案件成立者二件作一件，不成立者六件作一件”的规定修改为“调解案件成立者按件计算，不成立者六件作一件”。④参见《法令周刊》，1937年第364期，第44-45页。另外一类部令则是司法行政部、内政部针对民事调解中遇到的具体疑义所作出的解释。如，1935年江苏高等法院向司法行政部转呈南通地方法院的呈文，就民事声请调解案件所用状纸是否应用民事诉状以及应否征收声请费用请给予指示。法院调解中调解声请人是否使用书状、是否征收声请人声请费用事关司法收入，属于司法行政事务，司法行政部有权针对这类疑问给予明确指示。司法行政部在（指）字第13 988号指令明确指出：“声请调解，如以书状为之者，应购用民事状纸。其声请费用，在未另定标准前，应依照修正诉讼费用规则第七条第二项所定额数征收。”①参见法部编辑室《司法行政法令（下）》，1939年，第1384页。又如，1931年山东省民政厅向内政部请求解释各调解委员会图记、办公费等应该如何办理？区乡镇坊调解委员会是地方自治中设立的解纷组织，属于地方自治领域事务，因此，内政部以（民）字第179号指示对此明确阐明：“查区乡镇各公所附设调解委员会之本旨，原系为排难解纷、俾人息讼起见并非受理诉讼之机关，因此没有刊用图记的必要。如因调解事件须用书面时尽可以普通函件由调解委员共同署名；若是对县政府或司法机关报告，则应该由区乡镇公所转行以符合程序。关于调解委员会办公费可在区乡镇自治经费下开支，至于如何筹措应依据地方情形酌量办理。”②参见中央民众运动指导委员会《地方自治法规汇刊》，1935年，第263-264页。司法行政部、内政部关于民事调解的部令对于民事调解相关事务的正确实施具有重要指导作用。

二、南京国民政府时期民事调解法制特征

南京国民政府时期，中央及地方先后制定颁布了大量的民事调解法律法规从而构建起一个相对系统的民事调解法制体系，可以说，南京国民政府时期是我国民事调解法制化的重要阶段。通过对这一时期的民事调解法制的分析，可以看到民事调解法制具有如下特征：

（一）民事调解法制形成了相对完善的体系

南京国民政府时期是民事调解法制逐步建立并完善的重要时期。众所周知，通过调解方式化解民事纠纷是具有典型中国文化特征的解纷机制，然而，长期以来这种方式虽然受到官方与民间的重视，但是它始终处在一种自发的状态，没有形成相应的制度化体系。南京国民政府成立后，立法者在重视诉讼途径解决民事纠纷的同时也注意运用调解方式去化解民事纠纷。随着国家层面的大力推动，民事调解通过立法等方式纳入到国家民事纠纷解决体系中，逐步形成了与诉讼相衔接的纠纷解决手段。民事调解包括法院调解、乡镇调解、行政调解等多种调解类型，其中法院调解与乡镇调解是南京国民政府时期民事调解法制建设的重要方面。从20世纪30年代开始，南京国民政府通过立法等方式逐步建立起来一个相对完备的民事调解法制体系。从法制形式上看，南京国民政府时期的民事调解法制包括了不同的形式——法令法规、司法解释以及部委指令。这些不同法制形式中以法律法规为主体，以法律解释以及部委指令为辅助，三者之间相互配合，从而构成了一个较为完备的民事调解法制体系。从法令法规的组成上看，既有以《民事调解法》《民事诉讼法》《民事调解法施行规则》《修正民事调解法施行规则》《乡镇自治实施法》《区自治实施法》《市组织法》《区乡镇坊调解委员会权限规程》等为代表的中央立法，也有以各省市县政府颁布的地方性民事调解立法，这种立法范围上的分工形成了中央立法与地方立法之间的相互配合关系。总之，南京国民政府时期民事调解法制经过十多年的发展，最终形成了一个相对完备系统的法制体系。

（二）随着法律实践以及社会形势的变化，民事调解法制不断调整以保障其适用社会需要

南京国民政府时期民事调解法制一直处在不断发展变化状态，立法者根据社会形势与法律实践对民事调解法制进行调整、完善。如，就法院调解而言，按照1931年《民事调解法》及施行规则的规定，民事调解只适用于地方法院及分院、地方庭及分庭和县法院，其他基层司法审判机关不适用《民事调解法》。然而，受困于财力与专业人才数量限制到1936年，全国成立地方法院及分院302所，仍有1 400多县沿用旧式兼理司法之制，这就极大限制了《民事调解法》的适用范围及效果。同时，《民事调解法》中将民事调解与民事诉讼分割为不相衔接的两个程序，也增加了当事人的诉请法院解决纠纷的负担。有鉴于此，1935年《民事诉讼法》将《民事调解法》的相关条文纳入，并且将民事调解与民事诉讼相衔接，一旦推事调解失败就可以应当事人要求进入诉讼环节，避免重复的声请给当事人带来的负担。1941年的《非常时期民事诉讼补充条例》则是为了应对抗战给社会关系造成的巨大冲击，对民事调解的适用阶段及程序作出了较大的改变。按照《民事调解法》及《民事诉讼法》的规定，民事调解只能是在当事人提起民事诉讼前，由推事担任调解主任主持调解。如果当事人已向法院提起民事诉讼，法院则不能实施调解，因此，法院调解只能是在诉前阶段进行。同时，只要一方当事人不到场，则法院调解失败。然而，抗战爆发后国家进入战时状态，战争对社会政治、经济等造成的巨大冲击使得战前订立的很多民事契约在抗战爆发后面临着难以履行的困境，为了解决这种“情势变更”导致的民事纠纷，《非常时期民事诉讼补充条例》中规定买卖、租赁、借贷、雇佣、承揽、出版、地上权、抵押权、典权等九种法律关系因受战事影响发生争执，只要当事人提出调解声请，该纠纷即使已经起诉或上诉，法院都应该中止诉讼程序而由推事担任调解主任，主持调解会议进行调解，并且是否经过法院调解直接决定着受战事影响的民事纠纷的判决结果。《非常时期民事诉讼补充条例》对民事调解的规定使得战时法院调解不再像以前法律规定的那样必须是在诉讼前声请，还可以是在诉讼中依当事人的调解声请而进行。此外，司法院第2 880号解释将可以在民事诉讼中声请民事调解的法律关系扩大为“其他法律关系，如有同一或类似之法律理由者，仍得类推适用，许当事人声请法院依同条例之规定调解。”并且，民事诉讼中实施调解的方式、调解结果等也同《民事诉讼法》的相关规定不同。如，司法院第2 586号解释规定“当事人之一造，于调解日不到场者，亦得举行调解会议。并依同条例第十八条第一项规定，议定调解条款，作成调解书，以正本送达当事人”。[5]414-415当事人在收到调解书20日内不提出异议则视为调解成立。所有这些变化都表明南京国民政府时期民事调解法制始终处在不断发展完善的过程，使其能更好地适应社会形势的需要。

（三）地方性民事调解法规是民事调解法制的重要组成部分

南京国民政府时期民事调解法制的创制主体从权力层级架构上可以分为中央和地方两个层级的创制主体。按照中央与地方关于立法权力划分，地方在不与中央法令抵触的前提下可以根据本地实际制定地方性法规。在民事调解法制创制上，中央层面的立法主要集中在两个方面——以《民事调解法》《民事诉讼法》等为代表的司法调解和以《乡镇自治施行法》《区自治施行法》和《市组织法》等为代表的基层区乡镇调解。由于国家对司法权的垄断，司法调解法制的创制由中央独享。相比司法调解，虽然中央法令对基层区乡镇调解制度有所规定，但是区乡镇等基层调解委员会属于基层政权组织，是地方政府实施和监督范围内的事务，因此，各省市县政府先后制定颁布了大量有关区乡镇调解的地方性法规，这些地方性法规成为南京国民政府民事调解法制的重要组成部分。从这些省市县地方性民事调解法规的内容来看，首先是结合本地实际对中央法规制定更加具体的规定。如，《乡镇自治施行法》《区自治施行法》和《市组织法》等法律法规中赋予地方政府制定基层调解委员会的相关规则，《修正区自治施行法》第30条规定区调解委员会的组织规则及选举规则由县政府制定。①参见中央民众运动指导委员会《地方自治法规汇刊》，1935年，第236页。《市组织法》第82条规定坊调解委员会的组织规则及调解委员会选举规则由市政府制定。②参见中央民众运动指导委员会《地方自治法规汇刊》，1935年，第63页。《剿匪省份各县分区设署办法大纲》第20条规定在区署下附设区民调解委员会，其组织规程由区长拟呈县政府核定施行。③参见《四川省政府公报》，1936年第6期，第93页。因此，各地在遵循中央相关法令的基础上结合本地实际制定了具有各地特点的调解委员会组织规则等地方性法令。如，以调解委员会组成委员人数及任职资格为例，1936年《福建省各县区民调解委员会规程》规定“调解委员会以调解委员五人至七人”组成，调解委员“在廿五岁以上”且具有下列各项条件之一的本区公民中选任：“1、候选公务员考试或普通考试或高等考试及格者；2、曾在党政军各机关或法定人民团体服务满一年以上者；3、曾任小学以上教职员或在初级中学以上毕业者；4、曾受县政人员之训练毕业者；5、曾办地方公益事业著有成绩者；6、曾任乡镇长付乡镇长、乡镇监察委员或联保主任保甲长一年以上者；7、现任各乡镇之族长房长或理事确孚众望者。”④参见福建省政府秘书处法制室《福建省单行法规汇编（二）》，1936年，第15-16页。1941年《四川省各县区乡镇调解委员会组织规则》规定“区调解委员会，设委员五人至九人；乡镇调解委员会，设委员三人至七人”，调解委员具有以下资格方可当选——“年满二十五岁以上者、品行端正乡望素孚者、略具法律知识者、未丧失财产信用及未受刑事处分者”⑤参见《四川省政府公报》，1937年第81期，63-65页。。1946年《上海市区调解委员会组织规程》，规定调解委员会设调解委员九人，需“具有法律知识之公正人员，并具甲种公职候选人资格者”方可当选，并且规定区长、副区长不得被选为调解委员。①参见《上海市政府公报》，1947年第6卷第1期，第13-15页。各地对担任区乡镇调解委员资格的规定都是基于当地情况，这集中地反映出地方性民事调解法规的差异性。其次，对中央法规未规范的领域通过制定地方性法规进行规范调整。除了对中央法规做出具体化的规定之外，地方性民事调解法规还对中央法规没有规范的领域进行立法，从而达到填补立法空白。这种立法性质的地方法规更加能够体现出地方性立法的重要性。如，房屋租赁纠纷调解法规就是这种地方民事调解立法的代表。20世纪30年代开始，上海、南京、北平等城市随着人口增加、经济发展以及战争等多种因素影响，房屋租赁纠纷比较突出。这类纠纷基本都是与社会经济状况变更、地价及建筑费等相关，由于纠纷产生原因复杂，往往难以及时化解从而引发的社会矛盾日益加重。为了能及时化解纠纷，1936年内政部、财政部、实业部和南京、上海市政府拟定了《房租纠纷调解法》草案，由行政院将草案提交立法院，立法院审议后认为该法并无制定之必要，该法遂搁置。中央立法虽然停止，但是各地为了因应房租纠纷的迅猛发展，特别是抗战期间及结束后城市房屋租赁纠纷数量激增，上海、北平等市政府先后制定房屋租赁纠纷调解法令，希望通过组织专门性的房屋租赁纠纷调解委员会主持调解，从而及时实现化解房屋租赁纠纷。这些地方性法规主要有1946年《上海市房屋租赁纠纷处理办法》，1947年《北平市房屋租赁纠纷调解委员会组织规程》《北平市房屋租赁纠纷处理办法》《杭州市房屋租赁纠纷调解办法》《杭州市房屋租赁纠纷调解委员会组织规程》，等等。这些规程的制定突出地反映了在缺乏中央法规的情形下地方性民事调解立法通过填补法制空白，完善民事调解法制方面所起的重要作用。总之，南京国民政府时期，地方性民事调解法规的大量颁行反映出了地方立法的旺盛生命力，为民事调解法制的完善与实施产生了重要影响。

三、中央与地方民事调解立法的协调与抵触

在现代国家法制体系中，基于分权理论等因素考虑，国家立法权都是由不同权力主体分别行使。从立法权纵向划分而言，现代国家一般分为中央与地方两个层级。南京国民政府时期立法权力纵向上也划分为中央立法权与地方立法权，地方在不与中央法规抵触的前提下可以根据本地实际制定地方性法规。基于地方立法从属于中央立法，是对中央法规在本地区实施的具体化，因此从逻辑上讲，二者之间自然要求在立法精神、法规内容上保持一致性，地方性法规不得制定与中央法规的立法精神、规定相抵触的内容。按照南京国民政府相关规定，地方性法规制定后要呈报上级政府进行审查备案，通过审查备案方式防止法律法规内容上的相互抵触。如，1932年河北省民政厅审查迁安县《区调解委员会组织规则》时发现该规则中对区调解委员会单独安排经费及事务员，并且调解委员会的人选数超额，民政厅认为该县拟定的《区调解委员会组织规则》多处不符合中央法令规定，所以予以发还，要求该县严格按照《区自治施行法》与《区乡镇坊调解委员会权限规程》另行妥拟后再上报审查。②参见《河北民政刊要》，1932年第4期，第5-6页。然而，法律制定是受到经济条件、政治势力、文化习俗等社会因素的影响，相对于中央立法注重全国的统一适用，地方立法更多则是考虑本地的实际情况，而且南京国民政府时期中央缺乏统一权威无法形成对地方的有效控制，这也导致了地方往往各自为政，不完全听从中央。地方政府在制定地方法规方面拥有较大的自主权，更多地从本地实际情况、自身利益等角度考虑。地方法规虽然在条文中一般会标明本法规是依据中央某部法律法规制定的，但是不同的利益诉求仍然会使同一事项的中央与地方规定存在一定抵触。南京国民政府时期区乡镇等基层民事调解制度是国家推行的基层政权制度的重要组成部分，因此，区乡镇调解制度的相关立法是同基层政权制度建设紧密相联。区乡镇调解委员会、乡镇公所调解等调解类型都是同基层政权组织建设联系在一起的，并受其推进程度的影响。南京国民政府在推行地方基层政权建设中，建设经费的筹措一直是影响、制约基层政权建设的关键因素。由于建设经费基本都来源于地方自筹，这就使得绝大部分县的基层自治因为经费缺乏导致推进困难。例如，在南京国民政府推进的地方自治中，区乡镇调解委员会作为基层自治的重要组成部分，区乡镇调解委员会是否收取调解费用方面，中央与地方立法就存在一定抵触。内政部和司法行政部1932年颁布的《区乡镇坊调解委员会权限规程》和1943颁布的《乡镇调解委员会组织规程》中都明确规定“办理调解事项除勘验费应由当事人核实开支外不得征收任何费用或收受报酬”，即区乡镇调解中除了必要的勘查费外，调解委员会不得向调解当事人收取任何金钱或者物质报酬，且调解委员属于无给职。这项规定的立法本意是防止区乡镇调解委员会借调解盘剥当事人、收受当事人钱财，鱼肉乡里及影响调解结果的公平。然而，区乡镇调解委员会在调解中一些费用支出是必须的，如，调解中的笔墨纸张费用、调解中辅助人员的开支以及区乡镇调解委员的车马、茶水膳食等费用。针对这些调解中的必要支出，内政部曾指示区乡镇调解委员会的办公开支由县政府在自治经费中统筹支出。如，广东省规定区调解委员会每月夫马费不得过八元、乡镇调解委员每月夫马费不得过四元，均由区乡镇公费中开支。①参见《茂名县政季刊》，1935年第6期，第130页。然而，鉴于地方自治经费筹措困难，很多地方自治经费编制中用于调解委员会的支出十分有限。同时，对民众宣称调解委员会不收取调解费用，不少地方区乡镇调解委员会成立后民众声请调解的案件数量日增，这使得调解委员会办公经费困难的问题更加突出。为了解决区乡镇调解费用开支的现实困境，一些地方不得不违背中央法规关于区乡镇调解不得收费的规定，在本省或本县制定的区乡镇调解规则中允许调解委员会向当事人征收调解费用，以此作为解决调解委员会运作费用困难的方式。如，湖南长沙县最初在《调解细则》中规定各区调解委员会每案最多可以收取六角调解费，后改为由调解委员会“视路途之远近，案情之难易而临时酌定，列入决议案”②参见《长沙民报》，1933年第36期，第5页。。长沙市坊调解委员会规则规定“调解案件酌收费用，但每次不得超过五角”。邵阳县规定“区调解委员会每受理一案，两造各收费二元。第三区且各征收四元。区丁出差规定每日取费三角伙食在外。其区调解委员会因事实困难，在区经费未筹足以前，暂收委员集会膳食杂用”③参见《湖南省政府公报》，1934年第172期，第36页。。益阳县规定：“以区调解委员会别无经费，办理困难，呈经核准每案向两造当事人各收洋五角作为办公伙食等费用。”④参见《湖南省政府公报》，1933年第161期，第102页。四川涪陵县乡镇调解规则规定：“每案取费五角由当事人均担，后因第一区调解事务较繁改为每案一元。后改为双方各八角共为一元六角。”⑤参见《涪陵县政旬刊》，1932年第18期，第19页。合江县区调解规则规定，声请调解必须购买调解委员会印制的声请书，否则拒绝受理，每份声请书价洋五仙。⑥参见《四川合江县县政年刊》，1937年，第135-138页。重庆江北县回龙镇调解委员会也规定“每评理一次收取洋四角”。⑦参见《西南日报》，1938年11月29日。基层政府的现实财政困境使得各地在地方法规中规定区乡镇调解委员会向当事人双方收取调解费，虽然这违反国家法律关于基层调解委员会不得收取调解费用的规定，但中央政府以及省政府对基层调解委员会的费用支出困难又无其他切实可行的解决办法。地方自治建设“非地方财政能力所能负担，中央和省政府又无大量金钱以作辅助”⑧参见行政院新闻局《地方自治》，1947年，第12页。，因此，面对基层的财政困境，中央或省对此种违规收费现象也只得无奈地接受，最多就是劝告县政府尽力筹措自治经费以便可以尽快取消调解收费而已。如，岳阳县向省民政厅的呈文中声称各区调解委员会办公费原先确定每月洋六元，但是调解开展以来，“案牍繁剧，公费一项时虞不足，迭据各区区长呈请抽收调解费或申请书费以资救济”。因此，希望参照衡阳县的做法，拟在区调解委员会暂行办法中规定“区调解委员会依法征收查勘费外并得征收因调解所生其他之必要费用。前项所称因调解所生之必要费用系指各调解委员因调解所需之夫马费、食宿费及因调解所需纸笔墨灯油茶炭等费”，“民事调解事项得向当事人各收洋一元五角”。省民政厅对此收费办法予以批准，只是提醒县府“设法充实各区经费，即便将调解委员会收费办法取消以符规则”。⑨参见《湖南省政府公报》，1934年第171期，第76-77页。然而，地方财政经费的困难使得筹措经费以取消调解收费的目标很难达到，而且调解收费在一定程度上也起到填补基层调解委员会费用开支缺口的作用，因此，各县也无取消调解收费的内在动力。从现有史料来看，不少地方的基层调解委员会收取调解费用的规定一直存在，甚至在一些地区还进一步扩大。如，湖南省政府1940年5月颁布的《湖南省各县乡镇调解委员会暂行调解规则》中规定：“调解委员会得斟酌当事人财力决定由一方或两方共同缴纳调解费二角至一元。调解未成立者仍得收取调解费。”“调解费作为调解委员会办公必需之用。”①参见《湘潭县政府公报》，1940年第3期，第8-9页。这样湖南省调解收费从之前各县政府制定的县域规则变成了省政府制定的省域规则。1948年9月省政府在修改乡镇调解规则中再次明确“乡镇调解委员会调解案件除当事人确系赤贫应予免收费用外，得斟酌案情及当事人财力决定收取调解费金圆五角至一元”②参见《湖南省政府公报》，1948年第4期，第6-7页。。在南京国民政府时期，中央与地方法规之间存在的冲突，正如有学者指出：“对于蓬勃的地方立法趋势，中央也只有采取静观态度。即便有些地方出现明显抵触中央法令的现象，中央也只能听之任之。”[2]130

四、结语

南京国民政府时期是我国法律现代化转型的重要阶段，除移植西方近代法治文明外，国民政府对中国传统法制文明的积极吸收也是这一时期法制建设的重要方面。调解作为传统中国化解纠纷、实现社会和谐的重要方式，在这一时期得到立法者的重视，通过立法等方式将调解纳入到国家解纷体系，从而使得传统中国非制度化的调处成文化、制度化，最终形成了相对完善的民事调解法制。