论网络著作权行政保护的困境与对策

李艳军

（白城师范学院 马克思主义学院，吉林 白城 137000）

司法保护与行政保护是我国著作权保护的双重模式。网络著作权是网络技术高速发展背景下产生的区别于传统著作权的一种形式，是网络环境下著作权人、邻接权人对合法作品所享有的一系列法定权利，包括人身权与财产权。网络著作权的行政保护符合我国的基本国情，能够更好地保障著作权人的合法权利，实现网络秩序的良性发展，是我国著作权保护制度的特色。

一、问题的提出

虽然著作权侵权问题一直存在，但自互联网诞生以来，网上的信息不仅传播迅速，而且可以传播链接和转帖到无数的网站，网络著作权侵权案件越来越多。著作权法目的是鼓励创作，尽管互联网对激发创造力具有促进作用，为著作权人创作提供了便利的条件和广阔的空间，却降低了著作权人对自己作品的控制程度，信息时代给著作权保护带来越来越多的挑战。侵权行为人通过网络并借助于高科技网络技术擅自行使著作权人的权利，给著作权人带来人身和财产上的损害。

著作权人的权利可能直接受到侵犯，也可能间接受到侵犯。直接侵权指侵权人直接从事的侵犯著作权人权利的行为；间接侵权指故意引诱他人或帮助他人实施侵权的行为。如由他人复制或存储，但自己不复制，不构成直接侵权。因此，互联网服务提供商、有线电视公司和其他网络服务平台为方便用户传输或存储内容，操作系统自动响应用户请求，虽然不主动选择或操作内容，但这并不意味着这些行为是合法的，而只是意味着它们不会导致直接责任。间接侵权并不是一种类似于轻罪的轻微侵权行为，它依托于直接侵权行为，并将责任扩展到某些人身上，通过参与、主导或控制该侵权行为并从中受益。《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第1 197条及《信息网络传播权保护条例》第23条中针对网络服务提供者作出了相应规定，第三方平台应注意审查传播内容。

网络环境下，著作权侵权行为更加隐蔽、更加普遍、影响范围难以限定，损害作品市场价值，创作者开始寻求法律救济，法院系统处理案件的压力逐渐增大。网络技术发达带来的高发侵权行为使著作权法律制度难以满足著作权人对权利的诉求，司法与行政双轨制是我国解决著作权侵权的有效举措，在此形势下，越发显现行政保护在保护网络著作权中的突出作用。

二、网络著作权行政保护面临的困境

网络环境带来越来越多的网络著作权侵权行为，除司法保护外，实践中行政保护以强有力的执法行动震慑侵权行为，已经成为我国打击网络著作权侵权行为的重要保护手段。在未来网络著作权市场的治理过程中，依然需要发挥行政保护的重要功能，但以行政保护管理网络著作权市场还存在一些问题。

（一）网络著作权行政保护的外在困境

行政活动的核心是正当性问题，行政权保护网络著作权取决于法律依据，我国《中华人民共和国著作权法》（以下称《著作权法》）、《信息网络传播权保护条例》《著作权行政处罚实施办法》等法律法规在保护主体、内容、方法等方面不断明确行政权对著作权的保护规则。实践中，国家通过行政手段在保护网络著作权过程中取得了有效效果。“十二五”期间，全国版权行政处罚案件35 280件，国家版权局联合相关部门开展的打击网络侵权盗版“剑网行动”，共查处网络案件2 765件，依法关闭侵权盗版网站1 193个。［1］行政保护减轻了司法诉讼的压力，已经取得管理著作权市场的良好效果。

在网络著作权行政保护取得成效的同时，著作权行政保护是否应当继续强化一直存在争议，争议的主要问题是对公权力过度扩张的担忧和对网络著作权侵权行政救济的质疑，认为难以合法、合理地划定私人自治与政府管制的界限。网络著作权侵权侵犯的不仅仅是私人权利，同时在社会上造成恶劣影响，损害公共利益。基于对公共文化、公共利益的损害，行政权作为公权有义务加强管制。

著作权纠纷本质上处于民事领域，按照民事纠纷或刑事案件进行司法救济依然应当是网络著作权侵权救济的主要渠道。网络著作权市场有自己的调节方式和空间，用行政手段进行著作权管理存在“公共利益”认定标准的不确定导致行政权任意介入市场的问题，行政权介入界限应当引起重视，避免著作权行政保护权力的扩张。

（二）网络著作权行政保护的内在困境

网络著作权行政保护除受到外在影响之外，在行政保护过程中也存在执法方式、手段程序等诸多的困境，属于网络著作权行政保护的内部问题，这些问题限制网络著作权行政保护功能的发挥，需要进一步规范。

网络技术的迅猛发展催生直接侵权、间接侵权行为充斥着著作权市场，并显现出隐蔽性、广域性等特点。依据《著作权法》《信息网络传播权保护条例》《著作权行政处罚实施办法》等法律法规，行政处罚、行政管理是著作权行政保护的主要方式。行政管理侧重著作权的确权，行政处罚成为制止网络著作权侵权的主要方式，如警告、责令停止侵权行为、没收侵权复制品等。《著作权行政处罚实施办法》虽然规定著作权行政管理部门行政处罚方式，但发生侵权时，著作权行政管理部门往往不能直接进行行政处罚，行政强制措施是行政保护的重要环节，可以防止侵权损害的进一步扩大。因为行政强制措施的欠缺，直接影响著作权行政保护的威慑力，不利于制止网络著作权侵权行为。

良法善治是现代法治的本质属性和基本特征。［2］善治着眼于法律的实施，强调要将良法付诸社会实践，要根据法律原则和法治精神创造性地适用法律。［3］在打击网络著作权侵权行为实践过程中，为了整顿著作权市场，著作权行政管理部门集执法、监督、救济于一身，且多头执法，版权、海关、广电等均可执法，执行失范、执法主体混乱、程序不清等问题，影响执法、监督、救济的成效，难以彻底快速解决侵权案件。加上受到网络技术水平的限制，技术保护措施有限，影响著作权行政管理部门的行政执行力。

《著作权法》第60条规定了著作权纠纷可以调解。著作权行政管理部门执行行政管理过程中，登记、备案有关著作权的详细信息、资料，使著作权行政管理部门解决著作权纠纷更具便利性、专业性，但行政调解的性质、程序、效力都缺少明确规定，给行政调解带来困难。当网络著作权侵权发生时，难以直接进行行政调解且调解协议书效力不具有强制性，无法实现行政调解处理网络著作权纠纷的目的，迫使当事人另行提起诉讼，浪费了行政管理部门的资源，加重了当事人的诉累，折损了网络著作权的行政保护效果。

三、网络著作权行政保护的对策

（一）提升网络著作权行政保护理念

随着网络技术的发展，网络复制作品的简单性、网络传播作品的迅速性以及传播范围的扩大性，越来越增加了著作权保护难度。逐渐增多的网络著作权侵权案件不断加大法院系统处理网络著作权案件的压力，相对于司法保护，网络著作权的行政保护更加灵活。然而，我国网络著作权行政保护理念还存在诸多不足。随着社会发展，行政管理机关必须不断进行调整，提升网络著作权行政保护理念，以这种保护方式可以实现快速、有效地处理网络技术的发展带来的大量侵权行为，维护著作权市场秩序。法治国家建设也催促公民权利意识不断增强，网络著作权成为越来越重要的权利，要求著作权行政管理机关由权力本位向义务本位转向，充分认识其在处理著作权纠纷中的重要性，积极发挥其作用。著作权行政管理机关应当采取有效措施，保障网络著作权人权利的充分实现，这是行政管理机关积极履行职责的重要内容，也是促进整个社会公平正义、增强民众获得感的重要体现。

（二）明确网络著作权行政保护界限

著作权行政管理机关对著作权市场进行监管，在司法力量相对薄弱时期更显优势。针对网络著作权侵权行为，行政保护可以迫使尽快停止侵权，尽可能地减少权利人的损害。《中华人民共和国刑法修正案（十一）》第217、218条的规定加强了对侵犯著作权行为的打击力度，扩大了保护范围，增加了通过信息网络向公众传播的侵权方式，当侵权损失过于严重时，权利人可接续司法救济挽回损失。网络著作权行政保护更易于保护权利，行政保护的加强一直伴随着公权对私权干预的争议。明确网络著作权行政保护的界限和功能可以消除其外在的质疑，避免行政权与司法权不必要的冲突，发挥行政保护的功效。

维护公共利益是著作权行政管理部门介入的前提也是目的，基于公共利益标准的不确定性，造成了著作权行政管理机关行政权力任意扩张的可能性，引发部分人对著作权行政保护的质疑。因此，应当进一步明确网络著作权领域内的公共利益。结合《著作权法》及著作权保护的行政法规等法律文件立法目的，通常而言，单一的直接侵权难以危害社会公共利益。多次侵权、恶意侵权影响到社会秩序的良好运行、违背社会善良风俗、破坏公平竞争的市场环境、危害国家和他人安全应视为危害公共利益，著作权行政管理部门应予以重视。著作权行政管理部门进行行政保护时应遵循法律、法规规定，合理行政，避免行政权滥用造成负面影响，阻碍网络著作权行政保护功能的发挥。

（三）规范网络著作权行政执法活动

网络著作权行政管理部门执法具有先天优势，有利于维护良好的网络版权环境。为规范著作权行政管理部门执法活动，应明确公开义务，在检查、行政强制、行政处罚过程中，法律依据、事实依据、执法结果透明化，增加人们对网络著作权行政保护的信赖感。

相较于司法保护，网络著作权的行政保护方式更丰富灵活，应对网络发展催生的著作权侵权行为，行政保护应增加多种防范举措，针对行政强制措施的缺乏，可以借鉴《中华人民共和国商标法》《中华人民共和国专利法》对行政强制措施的规定，网络著作权行政保护也可采取冻结、扣押等行政强制措施，增加行政执法活动的权威性。

随着网络技术的不断发展，为著作权行政管理部门规范著作权市场提出了越来越高的技术要求。对此，可以设立专门技术保护措施机构，也可以委托给第三方机构实施技术保护措施，多种渠道监测网络著作权侵权行为，营造良好的网络环境，减少网络著作权侵权案件。

健全统一的执法机构是对著作权实施行政保护的基础。［4］网络著作权侵权案件多样化、分布广，如网络盗版书屡禁不止。我国已初步形成了治理网络著作权侵权纠纷的行政法律法规体系，根据相关法律文件要求，应当总结网络著作权行政执法经验，规范网络著作权行政执法程序，协调从中央到地方的各区域各部门执法力量，形成信息共享、程序规范、执行有力的强保护模式。

（四）完善网络著作权行政调解制度

在解决争议时，法院在一定前提下倾向于选择调解，行政调解以居间服务的方式促成权利人与侵权人达成最大的平衡，促使达成调解协议。行政调解具有自己独特的优势，在网络著作权纠纷中扮演着重要的角色。实践中著作权行政调解已非常普遍，引导纠纷双方协商解决方案成为纠纷解决的重要方式。

由于网络空间的扩展，一些著作权行政管理部门建立了著作权行政调解机制，试图推动著作权纠纷诉讼与非诉讼相衔接的解决机制，从而提高解决网络著作权纠纷的效率，行政调解已成为管理著作权市场的有效手段。但仍然存在行政调解制度不完善的问题，难以发挥行政调解方便、灵活处理网络著作权纠纷的作用，降低了网络著作权行政保护的力度。行政调解法律制度的不完善抑制行政调解功能的发挥，有必要制定专门的调解程序、制度或经授权制定专门的行政法规，明确调解的程序和规则。

行政调解协议达成后能否履行是行政调解制度的关键。协议能否履行取决于当事人的自愿选择，缺少强制拘束力。鉴于此，为实现行政调解效力，可以增设司法确认机制，赋予行政调解以法律效力，提高行政调解解决网络著作权侵权纠纷的效率和质量。

尽管行政调解在网络著作权纠纷解决过程中可以发挥重要作用，基于行政处罚的强势地位以及行政调解本身存在的制度规范问题，使行政调功能常常得不到充分发挥，著作权行政管理部门应当充分发挥行政调解的优势作用，扭转依赖行政处罚而忽视行政调解的倾向，使其成为司法救济的有益补充。

四、结语

随着网络技术的快速发展，网络著作权侵权的发生越来越频繁。网络著作权侵权侵犯的不仅仅是私人权利，同时在社会上造成恶劣影响，损害公共利益。公权维护私权是法治的实质追求，行政保护以维护社会秩序、保护公共利益为宗旨，将网络著作权纳入行政保护范围之内，是合法行政、合理行政的具体体现，具有正当性。

网络著作权行政保护的专业性、主动性和效率性，弥补了司法保护的不足，在打击网络著作权侵权行为方面取得一定的成效，体现著作权行政保护的高效。然而，行政保护边界设定模糊引发人们对行政保护的外在质疑，行政执法、行政调解制度的不完善限制行政保护的发挥。

行政和司法两种保护方式并存，保护著作权人的权益是当前我国治理网络著作权侵权的两种重要方式。行政的根本目的就是维护和促进公共利益，而知识产权的公共利益属性也为网络著作权行政保护提供了理论依据。［5］著作权行政管理部门严格执法、依法打击网络侵权行为已经取得了良好效果。在数字技术迅猛发展的今天，法院审理的涉及网络著作权纠纷案件越来越多，网络著作权保护面临着挑战，然而著作权行政管理面对外在和内在限制，为节约司法资源，应完善网络著作权行政保护制度体系，促进信息的传播与网络秩序的良性发展，进一步推动网络著作权行政保护功能的发挥，从而保障网络著作权人的权利。