“双高”建设基准分析与绩效评价研究——基于《中国特色高水平高职学校和专业建设计划绩效管理暂行办法》的探讨

陈正江

（浙江金融职业学院高等职业教育发展研究中心，浙江 杭州 310018）

一、问题的提出

2018年1月，《教育部2018年度工作要点》提出启动实施中国特色高水平高职院校和专业建设计划。2019年3月，教育部、财政部印发《关于实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划的意见》（以下简称“双高计划”），自此，越来越多的省（自治区、直辖市）政府和高职院校，以及众多的机构参与到了这一过程中来。2020年12月，教育部、财政部印发的《中国特色高水平高职学校和专业建设计划绩效管理暂行办法》［1］（以下简称《绩效管理办法》）第三条规定，绩效目标是“双高计划”在实施期内预期达到的产出和效果。对于政策制定者而言，“双高计划”是一个相对较长的政策过程，其中包含着一系列的政策，也存在一个“渐进调适”的过程［2］。具体到“双高计划”本身，《绩效管理办法》附件包含双高学校绩效自评报告及双高学校建设数据采集表、高水平专业（群）建设数据采集表、基于“双高绩效目标实现贡献度”信息采集表、基于“高水平学校和专业群社会认可度”信息采集表、基于“地方政府（含举办方）重视程度”信息采集表五张表，而基准分析与绩效管理因其所具有的在数据统计、模型建构、比较分析、评价反馈等方面的天然优势，在与其他治理模式的竞争中取得了优势［3］。随着“双高计划”的推进，政府、社会、院校三者间的需求和供给在基准分析与绩效评价这一框架中得以遭遇，这有利于促进教育制度和教育利益实现平衡。

二、“双高”建设的基准分析

基准分析是一种对照目标和指标进行绩效评估的方法。埃伦·哈泽尔科恩提出，“基准分析已经将院校绩效比较变成一项战略工具”［4］，也即是我们通常所讲的“对标”“对表”，这种方法非常强调基准分析、质量标准和质量优化在绩效评估中的作用。

（一）高水平学校建设基准分析

《绩效管理办法》附件中列举了双高学校绩效自评报告（以下简称自评报告）的参考提纲，要求各双高建设学校在摸清计划实施期内达到的产出和效果基础上，做出自我总结与评价。“双高计划”明确了十大建设任务——“一加强”“四打造”和“五提升”，即加强党的建设，打造技术技能人才培养高地、技术技能创新服务平台、高水平专业群、高水平双师队伍，提升校企合作水平、服务发展水平、学校治理水平、信息化水平、国际化水平。自评报告参考提纲主要包括双高学校绩效目标实现程度及效果等八项内容，这既界定了双高建设的“共同的目标”，也为双高建设学校开展自评提供了一个通用模板。通过对照这些目标是否达成，可以对双高建设学校的绩效做出评价。其中前四项是必填项，后四项为可选项，这反映出“双高计划”在实施执行过程中保持了相对的原则性和灵活性，有利于各地各校根据自身情况办出特色，彰显高水平。笔者将这八项内容整合为三个方面加以分析。

1.绩效目标实现程度

目标实现程度属于方向性的范畴，它在一定程度上影响甚至可能决定了双高建设学校往哪里发展的战略问题，因此，它对于双高建设学校而言是至关重要的，这方面的内容主要包括总体目标的实现程度及效果与阶段性目标的实现程度及效果。双高学校建设数据采集表和高水平专业（群）建设数据采集表两张表以数据填报为主，侧重于对院校和专业建设情况做定量分析；基于“双高绩效目标实现贡献度”信息采集表、基于“高水平学校和专业群社会认可度”信息采集表和基于“地方政府（含举办方）重视程度”信息采集表这三张表以信息采集为主，侧重于对需求满足和利益相关者的评价做定性分析。

2.任务指标完成情况

指标是目标的下位概念，用来衡量达成目标的各项建设任务的完成情况。相对于目标实现程度而言，指标完成情况属于战术问题，这方面的内容主要包括学校层面和专业（群）层面建设任务进度、绩效指标的完成情况及相应的项目预算执行情况。具体而言，上述两个层面的评价指标均包括产出指标、效益指标、满意度指标、管理与执行指标，此外还需要对实现双高学校绩效目标采取措施的有效性以及对双高绩效目标实现的贡献度和社会认可度有关情况的说明进行评估。这五张表特别是自评报告中的第五部分即对双高绩效目标实现的贡献度和社会认可度有关情况的说明，具体包含了两大方面，即双高绩效目标实现的贡献度和社会认可度：前者包括引领职业教育改革发展和人才培养，支撑国家战略和地方经济社会发展，形成一批有效支撑职业教育高质量发展的政策、制度、标准等三方面；后者包括学生家长认可度、行业企业认可度、业内影响力、国际影响力等四方面，是对“当地离不开、业内都认同、国际可交流”目标的进一步提升。

3.建设经验与改进措施

“双高计划”旨在通过集中力量建设一批引领改革、支撑发展、中国特色、世界水平的高职学校和专业群，带动职业教育持续深化改革，强化内涵建设，实现高质量发展。因此，双高学校建设中的经验与做法、甚至包括未完成或偏离绩效目标而出现的问题，无论对双高建设学校自身还是其他双高建设单位抑或是其他高职院校，都是弥足珍贵的。双高建设学校要基于此总结经验，并对发现的问题提出改正措施及有关工作建议。在这个意义上，只有对高职院校的评价机制进行较为具体的指标性的规定，“双高计划”的价值效应才可能最大化［5］。

（二）高水平专业（群）建设基准分析

1.高水平专业（群）建设数据采集表

高水平专业（群）建设数据采集表的内容主要包括绩效指标及其它需要特别说明的问题两部分，更显精炼和聚焦。与双高学校建设数据采集表绩效指标的形式相同，高水平专业（群）建设数据采集表也包括了指标、目标值、实现值三大要素，由一级指标、二级指标、三级指标三个层次构成。同时，目标值、实现值均以累计数的形式呈现，这种增量统计体现出项目建设的效益，其中，目标值包括实施期满目标值和阶段性目标值。

2.高水平专业（群）建设指标体系

高水平专业（群）建设数据采集表产出指标项下的数量指标、质量指标均包括人才培养模式创新、课程教学资源建设、教材与教法改革、教师教学创新团队、实践教学基地、技术技能平台、社会服务、国际交流与合作八个方面，通过促进专业资源整合和结构优化，发挥专业群的集聚效应和服务功能。与此同时，《绩效管理办法》要求“双高计划”专业群需要提供5个左右反映专业群九大建设任务的案例，每个案例字数不少于500字。

3.高水平专业（群）建设指标分析

高水平专业（群）建设数据采集表中的指标包括产出指标、效益指标、满意度指标。其中，在产出指标项下包括数量指标、质量指标、时效指标；在效益指标项下包括社会效益指标、可持续影响指标；在满意度指标项下包括服务对象满意度指标。这些指标的评价方式多种多样：时效指标以任务完成进度为其具体评价方式；效益指标项下的社会效益指标将引领职业教育改革发展和人才培养的贡献度，支撑国家战略和区域经济社会发展的贡献度，推动形成一批国家层面有效支撑职业教育高质量发展的政策、制度、标准的贡献度作为测量依据；可持续影响指标把项目标志性成果可持续影响的时间作为评价标准；满意度指标项下的服务对象满意度指标从在校生、毕业生、教职工、用人单位、家长这些教育主体及利益相关者的角度进行测量。在实践中，这种测量具有定量统计和定性描述相结合的特征。

三、“双高”建设的绩效评价路径

我国高职教育有着“基层出政策”的优良传统。很多院校在专业群建设实践中创造性地开展工作，积累了很多好的经验和做法。如何把这些好的经验和做法以及行之有效的举措总结推广开来，建立健全多方协同的专业群可持续发展保障机制，推动高水平专业群建设持续深入，不断提升高职教育人才培养质量，这将是“双高计划”永恒的主题，而“双高”建设绩效评价是“双高计划”顺利推进的重要保障。因此，绩效目标应做到科学合理、细化量化、可衡量可评价、体现项目核心成果。用通俗的话来说，绩效评价可以用两把“尺子”来比较：一个是和自己比，从纵向历史发展中体现增量和增值；另一个是跟“同学”比，从横向比较中体现特色和水平，发现短板与差距。

（一）从纵向历史发展中体现增量和增值，形成经验和机制

“双高”建设绩效评价以“双高计划”建设单位自评为基础，围绕办好新时代职业教育的新要求，明确基于建设方案和任务书的落实情况。特别是“双高绩效目标实现贡献度”信息采集表从引领职业教育改革发展和人才培养，支撑国家战略和地方经济社会发展，推动形成一批国家层面有效支撑职业教育高质量发展的政策、制度、标准三个维度出发，对双高绩效目标实现贡献度进行定量和定性的测量和评价。每个维度均包括标志性成果名称、绩效目标设定中对应的三级指标编码与指标值、标志性成果简介、社会评价佐证材料目录四个要素。具体而言，绩效目标设定中对应的三级指标包括数量指标、质量指标、社会效益指标、可持续影响指标，其中数量指标为定量指标，其余三个指标为定量与定性相结合指标，这些指标都是为了佐证标志性成果，而标志性成果由名称、简介及社会评价佐证材料目录等构成。这些指标与编码就是为了保证“双高绩效目标实现贡献度”这一运作机制可操作、可复制、可推广而设计的。

1.指标

作为非必填项的一张表，基于“双高绩效目标实现贡献度”信息采集表具有开放性，即填表前要先判断绩效目标设定中有无对应的三级指标，如无则不填，如有则根据对应的三级指标填写指标值。这种表格可以充分发挥职业院校的主动性和创造性，鼓励其根据本校建设方案自行设置绩效目标并开展自评，按照年度、中期及实施期结束后三个阶段进行填报。各级教育行政部门在此基础上按照规则和程序进行检查评价，督促学校落实建设主体责任，持续提高建设水平。

2.编码

编码是信息从一种形式或格式转换为另一种形式或格式的过程，在这个过程中将数据转换为代码或编码字符，并能被转换回原数据形式。由编码构成的编码体系有利于人们利用计算机批量处理数据和信息。《绩效管理办法》设计了“双高计划”建设数据采集样表，这些样表旨在引导和规范197所“双高计划”建设单位根据建设情况及时、准确、完整地采集数据。当这些海量数据生成后，通过一定的编码规则进行转换，使之成为信息，而这些信息可更好地为“双高计划”建设单位、政府部门、社会公众所知晓和应用，进一步彰显数字治理在“双高计划”中的显著成效。

3.标志性成果

“双高绩效目标实现贡献度”信息采集表对标志性成果予以重点强调。标志性成果主要包括名称和简介，每个维度的标志性成果简介不超过1000字，同时要以社会评价作为佐证，并附列材料目录。可以说，标志性成果是“双高计划”建设成效的重要体现，必须做到有始有终、有声有色、有果有实、有形有神。“双高计划”项目建设单位必须提出符合自身实际、务实可行的目标、任务、举措，以重大标志性成果为牵引，争创制度优势，提升治理效能，打造硬核成果，彰显建设引领改革、支撑发展、中国特色、世界水平的高职学校和专业群的使命担当。

（二）从横向比较中体现特色和水平，发现短板与差距

《绩效管理办法》附件基于“双高绩效目标实现贡献度”信息采集表中的三个维度是根据横向比较体现特色和水平，发现短板与差距的原则而设定的。

1.引领职业教育改革发展和人才培养维度

“双高计划”推动职业教育“下好一盘大棋”，致力于把职业教育改革发展的“龙头”舞起来，为建设教育强国、人力资源强国作出重要贡献［6］。这反映了国家加快实现职业教育现代化的制度取向，回应了推进高职教育高质量发展的制度需求。通过实施“双高计划”，促进高职学校和专业群办学水平、服务能力、国际影响显著提升，特别是通过人才培养模式创新，促进学生成长成才，建设一大批当地离不开、业内都认同、社会均满意、国际可交流的高职院校［7］，持续为职业教育高质量发展打造样板、树立标杆贡献力量。

2.支撑国家战略和地方经济社会发展维度

我国高等职业教育的发展历程与改革开放同步。过去四十多年来，尤其是进入新世纪后，在积极推进高等教育大众化和加快发展职业教育双重政策的推动下，我国高等职业教育实现了历史性的发展，为支撑国家战略和地方经济社会发展做出了历史性的贡献。中国特色社会主义进入了新时代，从服务建设现代化经济体系和满足更高质量更充分就业需要出发，“双高”建设必须贯彻落实新发展理念，聚焦高端产业和产业高端，不断深化产教融合、校企合作，引领职业教育服务国家战略、融入区域发展、促进产业升级，而“双高”评价尤其要关注建设单位在承担改革发展任务和发挥引领作用方面的成效，推动职业教育长入经济、汇入生活、融入文化、渗入人心、进入议程［8］。

3.推动形成一批国家层面有效支撑职业教育高质量发展的政策、制度、标准维度

政策、制度、标准在推进国家教育治理体系和治理能力现代化过程中发挥着重要的作用。在我国现实国情下，各级政府是各类推动经济社会发展项目的最重要的供给主体。随着政府职能逐渐向提供公共服务转变，计划逐渐成为政府公共服务体制的重要载体，以计划推进高职教育改革和发展成为实现这种公共服务的重要手段，高等职业教育改革与发展的显著特征是“计划驱动与项目引领”［9］。2019年《国家职业教育改革实施方案》印发后，我国高等职业教育迎来了新一轮制度供给［10］。2020年教育部等九部门联合印发《职业教育提质培优行动计划（2020—2023年）》，2021年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》，持续出台的政策措施推动着高职教育大发展、大改革、大提高。尤其是2022年4月，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十四次会议修订通过《中华人民共和国职业教育法》，这为新时代职业教育高质量发展提供了法治保障。在国家加大制度创新、政策供给、投入力度的引领下，“双高”建设单位通过自下而上的基层探索和创新实践，为形成一批国家层面有效支撑职业教育高质量发展的政策、制度、标准夯实基础。

四、双高建设绩效评价结果的运用

《绩效管理办法》明确了绩效管理的结果运用原则，即强调教育部、财政部评价结果是完善相关政策、调整中央财政奖补资金、本周期验收以及下一周期“双高计划”遴选的重要依据。同时规定，若发生“学校思政工作出现重大问题”“在实施期出现重大问题，经整改仍无改善”等情形时，双高建设学校将退出计划，并且不得再次申请“双高计划”。简而言之，即以双高建设绩效评价结果来评价学校的双高建设水准，并以此为依据给予特别财政支持。政府及相关部门需要认真评估双高建设学校的需求、资源和长期利益，以此为基础设计高职教育整体发展战略。对于双高院校而言，追求最佳没有通用的模式或秘方，力争能够成为“最佳实践案例”是多数院校的工具性目标，对此有研究者用更形象的“百花园”“百家宴”来描述。双高学校绩效自评要扭转“一纸报告”就是“一个句号”的观念，应当深挖绩效自评报告后续成果，提升绩效自评后的“产能”，发挥绩效自评报告的综合作用。这种旨在提升办学内涵的要求不仅可追溯到优质校建设、骨干校建设乃至示范校建设阶段，事实上，这种要求必将在今后较长一段时期得以延续。当然，简单的经验复制并不能有效地将某一模式从一所学校移植到另一所学校中去，而是需要各个双高建设学校根据自身情况博采众长、消化吸收，真正做到创造性转化、创新性发展。与此同时，基于“地方政府（含举办方）重视程度”信息采集表从地方性政策制度、地方政府主要领导联系学校机制的建立与运行、地方政府主导共建的技术技能人才培养及创新与服务平台、人财物的投入四个维度出发，对地方政府（含举办方）重视双高建设的程度进行定量和定性的测量和评价。这一方面旨在促进地方政府履行发展职业教育的工作职责，对照绩效评价要求，组织开展督导评估，统筹协调区域职业教育发展；另一方面旨在督促举办方履行实施职业教育的义务，深度参与职业教育，开展多元办学，共同推进职业教育高质量发展。

五、结语

在“双高计划”推进过程中，开展院校自评即是通过基准分析，考察双高建设院校在战略愿景、决策过程、规章制度、竞争性环境以及组织文化等方面目标的实现程度和指标的完成情况。从实践来看，绩效信息积累是一个长期的过程，双高建设的标志性成果及其社会评价等的生成更是一个长期的过程。在大数据、云计算和人工智能的时代，绩效评价逐渐开始向鼓励开展数据交换和广泛分析转变。特别是对一所学校而言，就未完成或偏离绩效目标的原因以及发现的问题与改进措施进行描述和分析殊为不易，而做到这一条的关键是院校在日常建设与管理中结合更加详细的量化指标，借助互联网+及信息技术系统等手段，以清单管理和负面清单的形式进行数据的实时采集与跟踪评价。综上，《绩效管理办法》为双高建设与绩效管理绘制了“作战图”，明确了“施工图”。特别是在教育部、财政部开展“双高计划”中期绩效评价工作的过程中，高水平学校和高水平专业群建设单位要把已有的政策红利用好用足，把绩效评价的精神和内容学深吃透，全面扎实推进“双高”建设，引领职业教育高质量发展［11］。