社会治理视域下提升基层应急管理能力的路径研究

梁海燕

(甘肃省社会科学院 决策咨询研究所，甘肃 兰州 730070)

基层应急管理能力是由若干项相互联系、相互依存的应急能力构成的有机系统[1],包括应急预防、应急响应、应急动员、应急救援和应急保障等能力。应急管理与社会治理是辩证统一的，应急管理是应对风险和挑战的重要手段，也是社会治理新常态的重要内容，是政府所应具有的公共管理职能，同时良好的社会治理也是应急管理的基础和保障。2019年11月29日，习近平总书记在主持中共中央政治局第十九次集体学习时强调：“应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，承担防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责”。随着我国进入新发展阶段，全面深化改革纵深推进，社会风险隐患集聚，公共安全危机的全球化、复合性特点日益凸显，各类传统、非传统的，自然、社会的，区域性、全球性的风险相互交织和叠加[2]，体现在社会秩序、公共安全和社会治安等方面，对基层社会治理带来重大挑战。面对诸多风险挑战，需要不断提升基层应急管理能力，维护社会稳定，促进社会发展，推进国家治理体系和治理能力现代化。

1 推进基层社会治理与应急管理能力建设的必要性

应急管理是国家治理体系的重要组成部分，是新时期社会治理的重要功能。当前，多领域的社会治理风险加大了基层社会治理的难度，迫切需要提升应急管理能力，将应急管理优势转化为社会治理效能，防范和化解各类风险，筑牢国家治理安全屏障。

1.1 应对风险社会挑战的客观需要

进入21世纪，人类社会进入了一个更加开放、多元、充满不确定性的高风险社会，自然灾害、事故灾难、病毒灾害、环境污染等突发事件多发，工业化、城镇化、全球化等趋势叠加引发的综合性风险日益增加，这些风险隐患耦合程度越来越大，呈现链条性、复杂性、多源性及不确定性等发展特征[3]，产生的蝴蝶效应十分明显，不仅直接造成自然灾难，并极容易转化成为社会性事件，甚至演变成为危害国家安全的重大或特别重大事件。与此同时，互联网、云计算、大数据、人工智能等新技术的广泛应用，使得非传统领域的公共安全风险挑战加大，新兴风险增加，给社会治理带来新的安全隐患。在这一现实背景下，健全制度机制，防范化解风险和管理突发事件，是应急管理的重要使命和价值取向，是政府公共管理职能的具体体现。由于基层更加了解本地自然地理、历史文化和风土人情，了解群众实际需求，是突发事件的最先反应者，在应急管理过程中具有更加充分的信息收集、组织动员、快速行动和资源分配优势，是应急管理能力建设的关键。

1.2 满足群众公共安全需求的必然选择

随着现代化进程的推进，各种突发事件多发并发，其关联性、复合性、衍生性增强，人类社会面临的安全风险增加。新时代人民群众对教育、就业、社会保障、医疗卫生、住房调控等诉求增多，需求由生存性需求向发展型需求转变，安全需求已经成为群众的基础性需求，平安成为重要的民生。如新冠肺炎疫情发生以来，群众对公共安全更加关注，需求领域不断扩大，品质要求不断提高，呈现出多元化、复杂化、多层次的特点，如城市和农村空巢老人、留守儿童、残疾人、流浪人口、受灾群众面临的生活困难不同，具体需求也不尽相同。群众日益增长的公共安全需求，对提升基层应急管理能力和效能提出了更高要求。应急管理的根本使命就是构建完备的公共安全体系，防范化解重大风险，解决社会不稳定因素，回应群众对于安全的诉求，为经济社会平稳健康发展提供良好环境和基础保障，与社会治理应对社会风险、保持社会稳定的任务具有一定的契合。

1.3 推进国家治理体系和治理能力现代化的有效路径

应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分。社会治理包括正常状态下的风险治理和突发事件发生状态下的应急处置两种类型、两个环节[4]，及时应对处置各类突发事件就需要应急管理来承担。在新冠肺炎疫情这起重大公共卫生突发事件中，基层在应急管理行动中展现出了明显的制度优势和前沿阵地的作用，应急管理能力在实践中得到提升。但是，基层应急管理体系建设时间短、基础弱、底子薄，管理碎片化现象突出，应急管理能力还存在一些短板和弱项，特别是存在风险防控意识不足、应急机制不完善、群众参与积极性不强、公众应急科普宣教薄弱等问题，无论是“催生—单一式”还是“预防—综合式”的传统应急管理已经难以应对新风险导致的公共事件[5]。统筹做好防灾减灾救灾、食品药品安全治理、公共卫生防控等，做好社会矛盾化解和突发事件管理，推进基层应急管理能力现代化，是实现国家治理体系和治理能力现代化的有效路径。

2 社会治理视域下基层应急管理能力存在的主要问题

在社会转型与发展的关键时期，社会治理风险加大、不确定性增强，受多种因素影响，基层应急管理能力还存在短板和弱项，应急管理能力与有效应对风险社会挑战的要求还不匹配。主要表现在：

2.1 风险防控意识不足

风险防控是基层应急管理的前沿关口，是应急管理能力的重要体现。实践中，不少基层部门对风险防控重视不足，一定程度上存在着“重处置，轻预防”的思想，对平时的应急管理缺乏重视，风险预判能力不足；一些地方开展的应急教育力度小、内容仅局限于几类突发事件应对，缺乏可操作性；群众的自我防护、自救互救意识偏弱，科学防控和依法防控意识欠缺。

2.2 基层应急管理体系薄弱

应急管理部的组建，实现了应急管理从注重突发事件应对向注重常态预防和非常态应对相结合的体制转变。在机构改革中，县(区)以上政府相应组建了应急管理部门，统筹辖区内的突发事件处置，但一些位于基层的乡镇、街道和村居社区并没有成立相应的应急管理机构，缺少专门的应急工作人员，造成乡镇、街道应急管理能力薄弱，风险隐患排查、预案编制、应急演练、事件调查、应急救援、宣传教育等大量基础性工作得不到有效落实。也有一些行业主管部门对本部门的应急主体责任不明确，认为有关应急工作应当由应急管理部门承担，造成推诿扯皮。

2.3 基层应急联动机制未形成

突发事件发生后往往会扩散到各个行业和领域，需要综合性的信息平台进行信息整合和行动协调。目前，基层卫计、公安、水利、地震、气象等部门均设有信息直报系统，但各部门系统互不联通，信息不能充分共享，形成信息孤岛，影响应急决策。如在社会安全预警方面，存在着信息收集不及时、缺少深层次信息，缺乏权威机构对危机的整体危害进行分析研判等。不同地区应急队伍工作能力、人员素质、设备水平差距较大，协调联动不足，特别是农村公共基础设施薄弱，突发事件响应滞后，应急管理的统筹协调功能难以有效发挥。

2.4 基层应急队伍建设滞后

基层应急管理能力与现代化应急管理的要求还存在一定的差距，表现为专业应急队伍规模偏小，社会协同有效性不足，科学理性决策与传统经验决策、传统层级应急指挥架构与现代专业化应急指挥架构之间还存在冲突。应急管理工作具有较强的专业性，实践中基层应急管理人才缺乏，工作人员素质参差不齐，有的是在公共危机发生后临时组建的非专业的应急救援队伍，难以自行开展需要专业应急知识的一些工作。此外，基层应急管理仍然是以政府为主导的模式，由于信息不透明不对称、缺乏沟通渠道、组织有序性差、激励机制陈旧等原因，社会参与的意愿和质量不高，志愿者队伍发展缓慢，依赖于基层政府和社区工作者的服务，被动应急，尚未形成有效的多元主体参与应急管理的基层治理模式和长效机制[6]。

3 切实提升基层应急管理能力的对策建议

当前，面对世界百年未有之大变局，国内外各种风险错综复杂，社会治理面临严峻挑战，亟需聚焦问题短板，切实提升基层应急管理能力，预防和避免重大公共安全事件，在加强和创新基层社会治理中推进应急管理能力现代化。

3.1 强化风险防范意识

“备豫不虞，为国常道”。基层干部要树立底线思维和忧患意识，善于发现风险，全面认识风险，在全国乃至全球风险格局中准确把握本地风险实质，将应急管理向前端风险治理延伸，统筹推进风险治理和应急处置，切实提升突发事件的应急反应能力。加大应急管理宣传教育培训力度，建立政府主导和社会参与相结合，全民动员、协调联动的宣传教育体系，定期组织开展应急管理法律、法规和政策培训并将培训情况纳入干部考核评价。开展应急管理知识和技能的公益培训，以企事业单位、城乡社区、社会组织和广大群众为重点，开展形式多样、内容丰富的公共安全应对、防灾、自救等知识宣传。发挥应急科普在社会治理中的重要作用，建立政府、专家、媒体高效协作的传播机制，优化内容建设，运用融媒体矩阵平台提升传播实效，讲好应急管理故事，普及安全文化，提升公众防灾意识和应急能力。

3.2 健全基层应急制度机制

制度供给是基层应急管理体系和能力现代化的重要方面。要健全完善突发事件应对法、自然灾害救助条例、防震减灾法等相关法律法规，重点围绕信息公开、先期处置、综合保障、队伍建设等方面，完善国家应急管理、公共卫生和国家储备制度，研究应急管理和风险防控有关标准规范、技术规程，推进各类预案标准化，优化应急预案体系，针对本地易发事件经常组织应急演练，提高应急预案的实效性和可操作性。健全风险识别机制，科学运用现代信息技术，构建重大风险信息基础数据库，对各类风险信息进行采集、识别、预警、公开和共享。构建重大决策社会风险评估与治理体系，将重大决策、改革方案纳入公共风险评估，正确评价社会风险评估与经济影响评价、技术评价、环境影响评价的关联，提高风险防范与应急管理的系统性。健全社会风险管理机制，畅通公众利益表达和意见交流渠道，引导群众依法反映诉求，及时准确地收集和分析群众思想动态、心理情绪、愿望心声以及有倾向性的社会动态，对容易引发风险的重大因素和问题进行实时监测、研判、预警，提高突发事件的处置效率，合理引导社会预期。健全应急管理责任机制，构建从上到下完整的责任链，既要做好常态的风险防控和社会治理，又要做好非常态的突发事件应对处置。

3.3 加强应急管理技术支撑

互联网的普及和现代科技的迅速发展，不仅改变了人们的交往方式、社会心理、社会观念和行为方式，也深刻改变着社会治理方式，表现为现实的社会治理问题也会通过网络予以呈现，甚至引发线上线下舆情，挑战基层应急管理能力。对此，应急管理要改变传统的“人海战术”思维，加强网络学科建设和应急人才培养，以现代技术赋能应急管理，利用气象卫星、地质卫星技术、大数据、传感器等，实施预警、预测和智能处置。搭建统一的应急信息管理服务平台，推进公安、人防、气象、消防、地震、广电、卫生等系统信息资源共享、互联互通，实现大数据、人工智能、云计算、物联网等现代科技与应急管理、智慧城市、网格化管理、医疗卫生服务等相融合，着力解决应急管理效率低的问题，逐步建立起与风险社会相适应的现代化应急管理能力体系。如在防灾救灾、疫情防控、舆情管理、群体性事件预防处置等工作中，运用大数据、人工智能进行分析、评估和管理，提高应急管理能力的现代化、精准化、专业化水平。

3.4 加快构建应急力量体系

基层政府应树立全局观，建立应急常态化治理体系，整合专业应急队伍，充分吸收公共卫生、防灾减灾、危机管理等方面经验丰富的人员到应急管理部门，并建立完整充实的应急专家库，夯实社会治理领域应急力量体系。科学规划应急救援中心力量配置，重视城市公共空间如体育馆、文化馆、图书馆、休闲广场等应急功能的嵌入，推进消防、卫生等专业应急救援核心力量建设，通过强化技能培训提升基层应急救援队伍专业能力，不断提升基层风险预警能力、风险处置能力、风险后果评估和反馈能力、事后恢复与重建等能力，为应急管理能力的现代化提供充足的人力与物力保障。强化应急协调，建立中央与地方之间、地方之间、部门之间、军地之间的协同联动机制，确保突发事件的高效处置。增强社会动员能力，依托社区网格化实施应急管理，创建应急专属网格，对网格实施动态实施全方位管理，引导应急需求与社会服务有效对接，提升公共安全治理的精细化水平。

3.5 广泛调动社会参与

社会参与是补充应急力量、提升基层应急管理能力的重要举措。要转变政府在传统应急管理中的角色定位，从社会治理共同体的高度整合力量，推动应急主体从单一走向多元，建立政府与社会各方之间良性互动的关系。健全社会力量参与应急管理的法律法规体系，以立法形式定位政府与社会力量在应急管理中的地位、权利义务，鼓励社会力量通过捐赠、应急救援、志愿服务等方式参与应急管理，完善专业社会工作者、志愿者等与各级应急部门的协同配合机制。因地制宜发展社会化应急力量，引导有条件的地方成立志愿者基金，推进保险业参与到灾前预防、资金筹措、灾后补偿、恢复重建等环节中，助力基层提升应急管理能力。基于社会组织在参与社会问题预防、公共危机救助、灾后重建、社会矛盾缓解、心理疏导、科技宣教等方面具有的独特优势，应大力推进应急社会组织建设，根据应急社会组织专业领域和服务特点开展分类统计、资质认定，强化社会应急力量储备，鼓励建构网格化管理的中介机制，由其向社区提供人员、物资、信息、技术等服务，并在公共安全事件发生后快速有效回应，将本土资源作为弥合政府管理与社区自治“断裂”的整合因子[7]，着力构建共建共治共享的应急管理格局。

4 结束语

基层是国家应急管理体系的基础，也是防范化解社会风险的前哨。面对世界百年未有之大变局和国内外错综复杂的安全形势，面对人民群众对安全感的高度期待，加强应急管理体系和能力建设，提升风险治理水平十分迫切而现实。在新发展阶段，基层如何统筹推动应急管理与社会治理融合，推进应急管理能力现代化，打造共建共治共享的应急管理格局，是需要重点努力的方向。