详解史上规模最大的中央转移支付

张德勇

今年政府工作报告明确指出，中央对地方转移支付增加约1.5万亿元、规模近9.8万亿元，增长18%。这个数字，是多年来的最大增幅，强化了中央对地方的财力“输血”能力，体现了中央对地方“真金白银”的支持。

今年经济社会发展任务重、挑战多，做好“六稳”“六保”工作，稳定经济社会大局，是地方政府应有的本职责任，这自然需要必要的财力作支撑。规模近9.8万亿元的转移支付，加上地方自有财力，很大程度上有助于保障地方政府的正常运转，特别是中央财政将更多资金纳入直达范围，将有力地支持基层政府保基本民生、保工资、保运转（简称“三保”），从而让地方政府能够有更多的财力把“着力稳定宏观经济大盘，保持经济运行在合理区间”的目标任务落细落实。

政府工作报告关于今年中央对地方转移支付的安排，在规模与增速创新高的同时，也要求中央财政将更多资金纳入直达范围，省级财政也要加大对市县的支持。这一安排，是服务经济社会发展大局的需要。

去年我国经济增长达8.1%，两年平均增长5.1%，居世界主要经济体前列，但呈现前高后低特点，三季度、四季度分别增长4.9%、4.0%。由此可以认为，从去年下半年开始，经济虽处于持续稳定恢复之中，但面临新的经济下行压力。作为内需的消费和投资，都出现恢复迟缓的迹象。因此，政府工作报告提出，今年着力稳定宏观经济大盘，保持经济运行在合理区间。

根据国内外形势，政府工作报告提出今年发展主要预期目标分别是：国内生产总值增长5.5%左右;城镇新增就业1100万人以上，城镇调查失业率全年控制在5.5%以內;居民收入增长与经济增长基本同步……要实现上述目标，需要有为政府和有效市场更好结合，但当市场出现疲软之际，更好发挥政府作用将有助于提振市场、激发市场主体活力。

财政政策是更好发挥政府作用的主要工具，政府工作报告要求“提升积极的财政政策效能”，减税降费与增支是其中的两大途径。今年实施新的组合式税费支持政策，减税与退税并举，预计全年退税减税约2.5万亿元;而且，今年支出规模比去年扩大2万亿元以上，可用财力明显增加。减税与增支同时并举，有利于促消费、扩内需，加大了稳增长力度，但大规模的减税降费政策，在当前中央与地方财政关系格局下，无疑会使地方财政承压，尤其是层级越低，财力的回旋空间就越小，财政压力也就越大。

经济决定财政，财政反映经济。世纪疫情给我国经济发展带来前所未有的巨大冲击，叠加我国经济运行中存在的结构性、体制性、周期性问题，导致近几年来我国经济持续面临下行压力。而且，当前中央与地方财政关系改革尚未完全到位，地方政府承担了较多事权，支出责任较重。可以说，经济因素加之财政体制因素，给地方财政运行带来较大困难。

地方财政困难的突出表现是收支矛盾，越到基层，财力越紧张。从近5年每年提交两会的预算报告看，2017年至2021年，地方财政赤字分别为8300亿元、8300亿元、9300亿元、9800亿元和8200亿元。其中，地方一般公共预算收入除了本级收入，还包括中央对地方转移支付收入，地方预算稳定调节基金、政府性基金预算、国有资本经营预算调入资金及使用结转结余资金。可见，即便地方财政收入有多种来源，但仍然较难满足支出需要，每年都会存在一定规模的地方财政赤字，虽然地方财政总体运行平稳，但地方财政收支矛盾一直存在，这似乎成为地方财政运行的常态。

地方财政收支矛盾，其原因主要有三。第一，经济下行压力。随着经济增速转为中高速，经济增长对地方财政收入的带动作用在减弱。2017年至2021年，作为反映地方财政自给能力指标，地方一般公共预算本级收入，其增速分别为7.7%、7%、3.2%、-0.9%和10.9%（2020年基数低），大体呈现逐年下滑趋势。相对应的，同期经济增速分别为6.9%、6.7%、6.0%、2.2%和8.1%（2020年基数低）。因此，在经济增速放缓情况下，地方财政收入增速随之放缓。尤其是，世纪疫情冲击下，再加上大规模减税降费，一些地方甚至出现财政收入负增长。比如2020年，近半数省份财政收入收缩，涵盖了东、中、西和东北各大区域，为近几十年来罕见情形。地方财政收入增速放缓，但诸如教育、社会保障和就业、医疗卫生等基本公共服务支出呈刚性增长态势，环保、人口老龄化、城镇化等对财政提出了新的增支要求，以“三保”为代表的刚性需求使地方财政特别是基层财政面临挥之不去的支出挑战。

第二，中央与地方财政关系尚未完全理顺。地方政府在中央与地方事权和支出责任划分中承担了较多的事权和支出责任，省以下各级政府事权和支出责任划分相对滞后，导致地方政府承担的事权和支出责任与其相应的收入不匹配。

第三，某些地方存在预算软约束、机构庞大、不顾实际追求政绩等，也一定程度上造成了地方财政收支紧张。

在这三项主要原因中，第一项是最近几年新出现的因素，第二、第三项是长期以来我国地方财政运行中始终存在的问题。这也意味着，当前形势下，缓解地方财政压力，必须把稳增长摆在重要位置，以适度的经济增速带动收入增长，同时加快推动财税体制改革，合理划分中央与地方事权和支出责任，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，健全地方税体系，增强地方财政自主能力。

中央对地方的转移支付已成为增强地方财力的有力工具，对保障地方财政正常运转发挥不可或缺的重要作用。根据相关数据粗略计算，2017年至2021年，在地方财政收入总量中，中央对地方转移支付收入占比分别为39.5%、38.7%、38.3%、41.5%和40.5%，今年这项占比预计将达到43.8%，基本呈现上升态势。这表明，在地方政府的可支配财力中，中央对地方转移支付的角色越来越重要。

今年中央加大了对地方转移支付力度，体现了中央提升财政政策效能、增强地方财政保障能力的政策导向。其中，预算安排一般转移支付82138.92亿元，主要用于增加地方可支配财力，推进基本公共服务均等化，兜牢基层“三保”底线;专项转移支付7836.08亿元，主要用于加大生态保护、产业转移升级、区域协调发展等;另有通过特定渠道安排的支持基层落实减税降费和保障重点民生等专项转移支付8000亿元。这样，三方面的转移支付加起来，总规模接近9.8万亿元。如此庞大的转移支付规模，对稳定地方财政运行将起到重要的积极作用。

当然，切实发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，加快建立现代财税体制，推动高质量发展，作为财税体制重要一环的转移支付制度，也面临进一步优化的问题。比如，结合中央与地方事权和支出责任划分改革，厘清各类转移支付的功能定位，扩大一般转移支付范围，加大对财力薄弱地区的支持力度;又如，完善地区间支出成本差异体系，转移支付资金分配与政府提供公共服务的成本相衔接，增强基层公共服务保障能力，健全转移支付定期评估机制;再如，结合落实政策需要与财力可能，合理安排共同财政事权转移支付和专项转移支付规模，重点加强对基本民生、脱贫攻坚、污染防治、基层“三保”等重点领域的资金保障;还如，加快完善省以下转移支付制度，促进省内财力的区域均衡;等等。此外，鉴于财政资金直達机制已上升为制度性安排，发挥了“一竿子插到底”的优势，下一步需在认真总结已有经验做法的基础上，可进一步扩大直达资金范围，完善直达资金管理，强化资金监管，确保直达资金规范安全高效使用，实现管理效能和资金效益的双提升。

值得指出的是，进一步优化转移支付制度，需要将其置于加快建立现代财税体制的总盘子中统筹谋划，立足于不断理顺中央与地方财政关系。概括而言，适当上移并强化中央事权和支出责任，合理确定中央和地方共同事权，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分，调动中央和地方两个积极性，稳定地方财源，把中央对地方的“输血”转变为提升地方“造血”能力，从而使地方财政既有中央的支持，更有自我的内生发展动力。

（作者系中国社会科学院财经战略研究院研究员）

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