基于循环经济理念的建筑垃圾处理法律路径选择

李楠楠 司瑞琴

摘要：随着我国城市化进程的加快，建筑垃圾随之大范围出现，如何有效的利用这些建筑垃圾、减少其对环境产生的污染量，是关系到建筑行业能否良性发展以及城市居民生活质量的一件大事。本文把循环经济的理念引入到建筑垃圾处理的过程中，同时通过对建筑垃圾处理存在的现实障碍进行分析，发现单纯的依靠企业自发的使建筑垃圾资源化难度很大，需要政府的介入和法律的规制。

关键词：循环经济;建筑垃圾;法律路径

一、我国建筑垃圾的现状及其可能产生的环境问题

随着我国城市化的推进，建筑领域发展迅速。据统计，我国建筑垃圾已超城市垃圾总排放量的百分之四十，并且与日俱增。一般意义上的建筑垃圾主要是指建设施工单位以及个人在各种建筑物、管网和构筑物等设施进行建设、修缮或拆除的过程当中所伴随产生的渣土、弃料、余泥等废弃物。在建筑垃圾产生和运输的过程中，企业和个人经常任意倾倒或堆放，最终处理的方式一般是集中填埋或焚烧。这些行为导致建筑垃圾演变成有害、有毒的化合物，破坏和污染人与其他生物生存的环境，尤其是在空气质量、水、土壤污染等方面体现的较为突出。

建筑垃圾在清运、堆放、填埋过程中会产生扬尘污染空气，在阳光暴晒、风化、雨水腐蚀等日积月累之下，很多有毒有害气体会挥发至空气中，部分建筑垃圾在采取焚烧处理的过程中，会有毒有害物质随之挥发到空气中，造成二次污染，损害人类和其他生物的健康。由于雨水的腐蚀作用，长期堆放的建筑垃圾会形成有毒有害物质流入到土壤中，污染土壤，长期会导致土壤内的重金属含量超標，一方面使得生长的作物会受到污染，影响人类健康和生存，另外一方面，这些有毒有害物质会渗入到地表水和地下水当中，对人类赖以生存的水资源造成破坏和污染。

二、循环经济理念在建筑垃圾处理领域应用的可行性及现实意义

循环经济倡导的是生态经济理念，呼吁经济生产方式要与生态平衡相结合，把“减量化、再利用、资源化”作为准则，实现经济系统与自然生态系统的共生，以期达到对社会资源和生产力实现最优化配置的良性经济运行模式。循环经济理念把传统的“资源-产品-废物排放”的纯消耗范式改进为“资源-产品-再生资源”的物质循环范式，这是循环经济区别于传统经济理论的显著表现。在循环经济的指引下所谓的生产废物比如建筑垃圾不再是传统从环境角度进行末端的被动治理，而是主动的减少污染物排放量，把其变成可再生利用的资源进行合理和持久的循环使用，使得整个经济系统及生产和消费过程基本上不造成或者只造成很小的生态环境破坏。

根据对建筑垃圾的化学成分和构成元素研究发现，经过技术手段处理之后，大部分的建筑垃圾是可以循环使用的：82%的挖槽土方可用做工程回填、铺设道路、绿地基质等;16%经过技术处理后可作为建筑材料循环用于其他建筑行业和城市发展中。

三、我国现有立法在建筑垃圾处理方面的不足和亟待完善之处

通过对现行我国建筑垃圾循环利用相关的法律法规的研究发现，虽说从国家到地方各级政府都制定的有和建筑垃圾处理相关的法律法规，但是部分规定过于笼统、不够细化，在实际运用中可操作性欠佳、建筑垃圾循环利用的效果有待完善。总结其原因有下面几个层面：

1、部分法律法规条款过于笼统，实践中缺少实施细则

统计数据表明，目前我国建筑垃圾循环利用率不足百分之五，造成这种状况的主要原因是我国建筑垃圾循环利用的部分法律法规条款过于笼统，实践中缺少实施细则。目前与建筑垃圾循环使用相关的立法，侧重于形式上的政策理论宣传，缺少细化的制度和规则规定。如何将建筑垃圾资源化、使其达到循环利用的目的在实际操作中遇到了“有法难依”的现实境地。建筑垃圾循环利用在实践中首先需要技术手段的支持，其次建筑垃圾经过处理之后要想再次用到新的再生材料建设工程中还需要达到国家规定的标准，我国现有的法律法规在这两方面都缺少具体的实施细则。各个地方制定的地方性的法规侧重点在于建筑垃圾导致的环境污染治理，对建筑垃圾资源化、再生化、循环利用缺少明确的规范，部分法律法规条款过于笼统，实践中缺少实施细则。

2、相关法律法规在企业法律责任方面规定欠完善，违法成本太低

在法律规定的责任和违法产生的收益并存时，企业会衡量违法的成本多少和收益大小的多少来选择是遵守法律还是违法获取巨额利益。如果法律责任规定的处罚小于违法所获得的收益，那么企业就可能会选择违法获取高额回报。在实际操作中，由于法律责任不健全，企业或个人随意堆放、倾倒建筑垃圾却得不到应有的处罚，造成恶性循环，缺少建筑垃圾循环利用的内在动力。还有一个现实问题就是执法人员和高新监控设备有限，建筑工地与日俱增，监管难度较大，单纯依靠企业自身可行性较小。

四、建筑垃圾处理的最优法律路径选择

在循环经济理念引领下，建筑垃圾从源头治理和末端无害化共同入手，遵循无害化和循环利用的原则。构建我国建筑垃圾资源化循环利用的法律体系和框架，应当结合现实情况，从法律制度的可操作性、合理性、灵活性和前瞻性多层次着手。结合建筑垃圾循环利用的理念和我国的实际情况，笔者认为应该从以下几个层面入手构建我国建筑垃圾处理的最优法律路径：

1、强化生产者责任的法律制度

强化生产者责任的法律制度要求生产者从生产的源头到末端处理都要遵循环境保护的要求，强调资源的再生利用和循环理念。循环经济强调的是资源的重复利用、节约能源，对生产者进行“源头控制”体现的是减量化原则的理念，而“末端治理”要求生产者贯彻是资源化、再利用的循环经济指导思想，这就要求从整个生产流程对生产者进行管控，把循环经济的理念运用到生产的各个环节。我们能做到从源头控制建筑垃圾的产量，就可以降低建筑垃圾产生的数量，节约后续清运、处理的成本，在垃圾处理阶段引入循环经济理念，降低“末端治理”的难度，从总量上控制建筑垃圾可能带来的污染。

2、进一步推进政府监管的法律制度

主要体现在废弃物处置申报制度和行政代处置制度两个方面。废弃物处置申报制度，意味着企业、个人在处置产生的废弃物之前，需要向法律规定的有关部门报告处置详情的法律制度。我国现有的规定过于笼统，需要进一步细化。行政代处置制度主要是由于地方保护主义和行政监管力度过小，导致企业或个人不及时处置建筑垃圾放任其长期堆放，既污染环境又造成了资源的浪费。在对建筑垃圾处理上，应该遵循循环经济理念和环境信息公开原则，充分发挥政府相关部门的监督管理角色，宣传和调动人民群众的监督作用，加大行政代处置制度的推进力度。通过完善现行法律的规定，对不按规定处置建筑垃圾的主体，环境保护部门可以责令其按期改正或处以罰款，相关的企业或个人如果没有能力或条件处置建筑垃圾时，环境保护部门可以提供有能力的第三方帮其完成建筑垃圾的无害化处理，建筑垃圾产生者负责支付由此产生的相关费用。

3、完善公众参与法律制度

要想在全国范围内推行建筑垃圾资源化循环利用，就要进一步完善公众参与法律制度，具体来说，主要从以下几点入手：

首先是推行用户收费制度。用户收费制度有两种：定额收费制度和计量用户收费制。定额收费制度指不按照建筑垃圾生产量的多少，企业或个人每月固定支付一定数额的费用作为建筑垃圾处置费。计量用户收费制，是按照企业或个人产生的具体建筑建筑垃圾的数量多少计算费用，这个费用不是固定了，费用的多少取决于具体的建筑垃圾数量。使用计量用户收费制，会对建筑垃圾分类处理，可回收循环使用的建筑垃圾可以不收费或者只收取少量的回收费用。通过上述对用户收费制度的分析发现，计量用户收费制度是与我们推行的循环经济理念相一致的，更有利于建筑垃圾的资源化和减量化。一是因为计量用户收费制是根据实际产生的建筑垃圾的具体数量收费的，这就会让一些企业或个人为了少支付建筑垃圾费用而在生产环节尽可能减少建筑垃圾数量，这就可以减少后续的建筑垃圾堆放、处理的费用和资源的使用。二是因为计量用户收费制度对可进行循环使用的建筑垃圾是不收费或少收费的，这就可以引导企业和个人对建筑垃圾分类处理、循环使用，达到减少建筑垃圾排放量的目的。三是在使用计量用户收费制度的过程中，通过政策宣传和制度的推行，可以在全国范围内倡导节约型社会理念、提升民众的的环保观念，逐步实现经济、社会、环境和谐共生。

其次是构建绿色消费制度。绿色消费制度要求企业和个人遵循循环经济的理念，不仅仅考虑个人的需求，还需衡量社会责任，以节约型可持续的方式理性消费，实现保护物种、和谐共生的目的。构建绿色消费制度，前提是改变提升企业、个人的消费观念，绿色消费理念倡导节约和节制，在满足人类基本需求和生活质量的同时，尽可能少的消耗自然资源，减少不可再生能源的使用量，降低废弃物、污染物的排放量，为了子孙后代保护地球家园。把绿色消费理念引入到建筑垃圾处理领域，首先可以通过宣传和教育，引导企业和个人在装修中尽量多的使用可再生利用的、环保的建筑材料，这样既可以节约能源，促进建筑材料的循环使用，又可以减少后续的建筑垃圾可能对人类身体健康的危害和生存环境造成的污染。在宣传教育引导的同时，政府有关部门可以通过行政手段或经济手段进行调节，对使用可再生材料进行装修的企业、个人给予奖励，对达不到环保要求的企业、个人给予处罚。随着时代的变化、科技的进步，可供消费者选择的建筑材料越来越多，这就需要消费者树立合理理性的消费观念，在选择使用何种建筑材料时，应把经济利益、环境效益结合起来，综合考量。从上述研究我们发现，引入循环经济理念，构建绿色消费制度，可以减少建筑垃圾的排放量，降低建筑垃圾对人类健康和生存环境的危害。

再次是引入回收利用付费制度。国外诸如日本、美国，相关法律法规中规定的有回收利用付费制度，废旧物原来的所有者、使用者应该支付相关的回收、处理的费用。在美国消费者丢弃一台电脑需要支付32美元的回收费用，日本消费者处置废旧家电之前要先购买相当于500元人民币的“回收处理券”。日本法律规定居民要从垃圾处理厂购买特定的垃圾袋，然后将可回收的、不可回收的垃圾分类装入不同的垃圾袋中，才能送往指定的垃圾处理点。瑞典电子电器产品废弃物法规定，废旧物回收的费用由生产商和消费者共同支付。这些关于回收利用付费制度的法律法规，可以引导消费者降低废弃物的排放量，节约资源，保护环境。对比循环经济的理念和要求，我们发现这个制度可以在垃圾产生的源头和消费的末端双向对其进行管控，将废旧物品回收和资源化所需要的部分经济成本合理的分摊给了生产企业和消费者，一方面可以引导消费者合理理性消费，另一方面可以激发企业、个人对废旧物品收集、回收利用的内在动力。

结合我国国情和既有法律法规的规定，今后在法律的实施和完善过程中应从以下几个角度着手：第一，回收利用费用的征收标准要合理。在确定回收利用费用征收标准时，应该结合我国国情和各地经济发展水平，因地制宜、合理征收;在具体的征收数量上，要深入企业、做好前期的调查研究，综合考量企业、个人的生产成本和利益分配，制定切实可行的征收标准。第二，加强回收利用费用的监管力度和分配环节的公开透明公正。应该由法律所授权的行政机关对回收利用费用进行专项管理和监督，杜绝违法违规的征收。在回收利用费的分配环节，要做到公开透明公正，通过专业部门的核算和经济分析，划清企业、政府、消费者在垃圾处理环节各自应当承担的责任多少和应该分配的权利利益大小，责任和权利应该相一致。

五、结语

减少建筑垃圾的排放量，提高建筑垃圾的回收利用率，是基于循环经济理念对建筑垃圾进行法律规制原因，也是建筑垃圾处置与回收制度最根本的出发点。随着目前中国城市化进程的加快，建筑行业发展迅速，大量建筑垃圾的产生和随意堆放不仅造成了可回收资源的浪费，还给人类的生存环境造成很大的污染。因此引入循环经济理念，对建筑垃圾资源化循环利用进行立法和完善，可以带来环境和资源、经济多重的收益，促进我国经济走向可持续的发展道路。

参考文献：

[1]金瑞林主编：《环境法学》，第148页，北京大学出版社，1999年。

[2]陈聪慧，中日产业废弃物处理法律制度比较[D]，北京： 中国政法大学硕士学位论文，2010 年 3 月。

[3]arek A.Kassim，Bernd R.T.Simoneit，Kenneth J.Williamson，Recycling Solid Wastes as Road Construction Materials： An Environmentally Sustainable Approach[J]，Handb Environ Chem Vol.5，Part F，Vol.1 （ 2005）：59-181.

（本项目系“河南省高校人文社会科学研究项目资助”，项目题号：基于循环经济理念的建筑垃圾处理法律路径选择，项目批准号：2018-ZZJH-511）

3939501908294