南京市农村公共卫生建设现状分析及对策

孙婷

摘要：南京市自提出《加强农村医疗卫生服务体系方案》后，着力推动基层医疗建设，解决农村“看病难”问题，但仍与城市存在较大差距。文章简要概述了南京市农村公共卫生建设状况，分析了南京市农村公共卫生建设存在的问题，发现南京市农村公共卫生事业仍存在政府投入不足、城乡二元化显著、人才队伍建设滞后等问题，最后从三个方面提出改善对策。

关键词：公共卫生;医疗建设;对策

一、南京市农村公共卫生建设状况概述

南京市自2006年提出《加强农村医疗卫生服务体系的方案》，旨在将部分重心转移到农村医疗卫生发展，提高农民健康水平，首先在郊区5个县开展了一系列实践。方案出台后，南京市医疗卫生机构总数不断扩大，从2006年的2085个到2019年底的3242个，增长1.55倍。按机构类型划分，南京市医疗机构分为医院、社区卫生服务中心、疾病控制中心（包含卫生防疫站）和妇幼保健院四部分。根据中华人民共和国国家统计局南京统计年鉴数据可知，2006～2019年南京市社区卫生中心数量总体呈现出先上升，后下降继而又上升的趋势，2006初只有197个机构，到2008年的413个增长2.1倍，也是近二十年来增长率实现最高的一年，高达208%，说明全市全力推行基本公共卫生建设的成效显著;也就是从2008～2014年机构总量持续攀升直到顶峰的638个，到2014年后总量转而下降，直到近两年又开始出现缓慢上升趋势。从结构层次来看，表1反映2006～2019年全市医疗机构总量及社区卫生中心的占比情况，总体趋势呈现上升-下降-上升，平均占比是21.1%，虽然对比2006年的9.4%有显著提高，同时期对比发展较领先地区，如上海市，平均占比47.7%，仍有较大差距，社区卫生服务中心占全市医疗机构的比重仍待提升。

二、南京市农村公共卫生建设存在的主要问题

（一）政府投入不足，资金未能足额落实到位

基于中国人口基数大以及人口老龄化严重的基本状况，增加对医疗卫生的财政投入是推动医疗卫生体制改革的必要之举。2007年起，南京市开始建立基本公共卫生服务专项资金，但政府对这一块的财政投入并未显著增长，2020年全市一般公共预算支出1754.6亿元，但用于建设市区两级基层医疗机构的财政投入仅120.8亿元，占比7.3%，其中拨付用于农村公共卫生建设的资金占比更少。同时存在拨款资金没有足额落实到每级医疗机构、医疗机构依靠医药收入营生的现象。原因在于财政投入总量不足，预算不明确，各部门将修缮费用、基础设施改造费以及各类补助费等囊括在内。

（二）城乡二元化显著

我国城乡之间公共卫生服务水平差距很大，这一现象在南京市同样突出，南京市几个主城区基本公共卫生服务发展形势较好，5个郊区（江宁、浦口、高淳、溧水、六合）发展形势趋后。各区在资源配置、组织管理上都存在较大差距，城乡医疗资源尤其是优质医疗资源分布不平衡，资源分配呈“倒三角”状。首先，从资源配置层次上看，大部分优质资源仍然集中在二、三级医院，根据2019年各医疗机构工作情况统计显示，江宁、浦口、六合、溧水、高淳五区常住人口占全市总常住人口的45.22%，但医疗机构床位数仅占全市总床位数的28.86%。其次，社区卫生服务中心（镇卫生院）的医疗设施、技术条件与二、三级医院相比差距较大，且截止2020年10月郊区五区的三级医院数量也才8家，可见农村公共卫生供给能力，这也是农村“看病难”问题的源头之一。总之，城乡二元化的实质是卫生资源的不平衡分布，无论是卫生人力资源、物力资源、财力资源等，首先原因在于，卫生资源本身具有有限性特点，卫生资源是一种稀缺资源，社会可提供的卫生资源与实际需求总是存在差距。其次，各地经济发展水平不同，发达地区比偏远地区拥有更多财政收入，继而可用于投资公共卫生建设的资金更充裕，高端医疗资源总是最先流向发达地区。

（三）乡村卫生服务机构人才队伍建设滞后

一方面，乡村卫生技术人才短缺，尤其是护理人员短缺，年轻的、有专业资质的人员更是“难引进、留不住”，纷纷流向发达地区。另一方面，现有医务人员素质参差不齐，学历和职称结构均不合理，缺乏真正具有高等学历及具备丰富临床经验的医疗人员。当前我国卫生人力资源的总体趋势呈现出护理人员数量总量不足，医护配置失衡，在基层医疗卫生机构尤其严重，一方面因为医生就业难，竞争激烈，晋升压力大，护士的社会地位不高，工作强度大，医患关系不和谐等因素，越来越多年轻人不愿意从事医疗工作;另一方面，医护人员同样作为理性的“经济人”，趋于自身利益会选择在大城市发展。乡村现有医护人员受限于一定经济能力，缺失接受高等医学培训的机会。

三、南京市农村公共卫生建设改善对策

（一）政府逐步扩大财政投入

基本公共卫生服务是促进社会和谐发展的重要保障，没有全面健康，就没有全民小康，适当提高政府对公共卫生的投入对确保医疗卫生稳定的供给能力十分重要。同时，明确部门预算，缩小其他支出占基层卫生建设支出比重，实现医、药分离经营。

（二）优化卫生资源布局，增强供给能力

打破城乡医疗资源分布不均，基于南京市实际状况不断引导优质医疗资源“出城过江”。针对性的制定各区发展规划，对症下药，根据不同地区的实际情况和经济发展水平来提供相应的医疗服务，即按照实际情况配置资源，促进优质资源合理流动;另外，促进实现医联体广覆盖，联合区乡医疗集团，以家庭、社区为单位，医疗卫生服务可直接进入。

（三）加强基层卫生服务人才队伍建设

针对人才短缺，统筹医疗卫生机构人才资源，加强大医院对基层的支持，鼓励大医院医护人员支援乡村，制定吸引到大医院医护人员到基层的待遇;针对提高人才队伍质量可以提供对乡村医护的岗位培训机会，提升卫生人才队伍整体素质。同时，也能通过人才租赁等方式，促进卫生人才合理流动，实现卫生人才均衡配置。

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（作者单位：江苏大学）