社区工作者职业化管理改革路径与政策启示

许远旺 陈茗

摘要：社区工作者职业化改革是社区治理又一次重要制度变革，有利于提升社区治理专业化与精细化水平，进一步激活居民自治活力，推进政社合作共治进程。文章从镇江市京口区社工职业体系建设试点“管中窥豹”，考察社区工作者职业化管理的改革路径与主要做法，梳理职业化管理的现实背景与内在逻辑，并在分析问题的基础上提出相关政策建议。

关键词：社区工作者;职业化管理;路径;政策启示

在我国，社区治理体制是经济体制转轨及社会结构转型的产物。随着从计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，城市社会原有的依托单位进行资源分配和社会整合的方式日益难以为继，迫切需要一种新的组织体系和机制将单位体制以外的社会边缘人口重新组织起来，以实现城市基层生活秩序的有序化及社会的和谐稳定。长期以来，由于基层群众性自治组织的制度设计和法律定位，社区制一定程度呈现“半建制化”的特点，相关配套制度不健全及支持不足，不仅导致社区治理面临结构性矛盾与冲突，而且影响和制约社区治理功能的发挥。不少地方从事社区管理与服务的人员结构老化、学历水平偏低，专业化程度不高，有“居委会大妈”的称谓可见一斑。这种状况与政府治理重心下移及社区治理政策性、精准化加强的趋势相背离，社区治理再次走到制度变革的关口。

针对社区治理“半建制化”、专业化程度不高的现状，北京、上海等地率先开展社区工作者职业化改革试点。例如北京规定，社区工作者是指通过选任或聘任，在北京市社区党组织、社区居委会和社区服务站专职从事社区党建、社区管理和服务的工作人员，并将退休后选任到社区工作的人员纳入社区工作者范畴。《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》提出要完善城乡社区治理体制，努力把城乡社区建设成为和谐有序、绿色文明、创新包容、共建共享的幸福家园，并进一步强调新时期城乡社区治理要实现顶层设计与基层实践有机结合，加强社区工作者队伍建设，把城乡社區党组织、基层群众性自治组织成员以及其他社区专职工作人员纳入社区工作者队伍统筹管理，建设一支素质优良的专业化社区工作者队伍。2017年以来，镇江市京口区在借鉴先行试点地区经验的基础上，结合中央及省市加强和完善社区治理精神，积极开展社区工作者职业体系建设试点，将其作为“书记项目”重点推进，构建社区工作者职业体系“六有六化”格局，在实践中取得一定成效。本文在梳理社区工作者职业化管理改革现实背景和内在逻辑的基础上，重点考察京口区社区工作者职业体系建设的路径与做法，分析现实中改革面临的困难与问题，并提出对策建议及政策启示。

一、“孕育生机”：职业化管理主要做法

服务居民、造福居民是城乡社区治理的出发点和落脚点。京口是镇江市主城区，区域面积126平方公里，常住人口42.6万人，城市化率达97%。随着城市化进程的推进，社区居民之于美好生活的向往对社区治理提出了新要求，但目前全区社区工作者队伍建设仍然存在队伍不稳定，选聘途径不够规范;服务对象多，人员配备不够合理;职业愿景弱，晋升渠道不够畅通;专业水平低，能力素质不相适应;工作任务重，准入机制不够严格等问题。为满足社区居民的新期盼与诉求，克服社区治理短板，京口区推进社区工作者职业体系建设的改革，提出构建“六有六化”的工作格局和总体目标，即实现“管理有导向，以系统化思维破解队伍突出问题;进入有渠道，以综合化方式拓宽队伍源头活水;提升有标准，以专业化培训提高队伍综合素质;发展有空间，以制度化创新打通队伍晋升通道;待遇有保障，以多样化手段激励队伍干事创业;评价有导向，以科学化考核激发队伍生机活力。”

第一，设置专项“社工编制”，实行社会化招聘。针对进入门槛低、社区工作人员身份模糊、职业认同感不强的状况，京口加强顶层设计，设立“社工编制”，规定社区工作者是指在基层社区公共事务岗位直接从事社区服务和管理的全日制工作人员，由区、街道（园区）两级财政承担经费保障，实行街道（园区）和业务主管部门双重管理。依据服务人口、网格规模等因素，核定社区工作者职数，严格员额管理。将“双全”社工证作为准入门槛，推行资格认证和持证上岗制度。采取换届选任、分批转聘的方式，将社区现任职人员纳入社区工作者体系管理。为拓宽用人渠道，实行社会化招聘，由区人社部门统一组织、公开招聘社区专职工作人员，为社区工作者职业化管理奠定制度基础和前提。

第二，实行“1+X”培养，提升职业素养。为提高队伍综合素质，建立分级分类培训制度，实施“1+X”培养模式。“1”即实施“双全”社工培养工程，开发“双全”社工技能培训平台，举办“双全”社工培训班。要求试用期内的社区工作者必须取得“全科+全能”岗位资格证书，现职人员必须在3年内取得“全科+全能”岗位资格证书。“X”即打好以学代培、以赛促培、以评引培、以践带培的“组合拳”，通过赴先进社区情景教学、组织“社工技能大赛”、评选5星“双全”社工等形式，提升社区工作者职业素养。

第三，建立“三岗十八级”薪酬体系，激发干事创业热情。“三岗”指社区正职、副职和工作人员三种岗位;“十八级”即各岗位按照工作年限、教育程度、专业资格等，设置1～18级岗位等级和基本工资系数。社区工作者薪酬由基本工资和绩效工资两部分构成，基本工资根据本人对应的岗位等级确定，占年收入的70%;剩余30%的绩效工资根据工作表现，经考核按优秀、合格、基本合格和不合格四个档次，适度拉开差距。同时根据政策规定，为社区工作者缴纳社会保险和住房公积金。

第四，明确岗位职责，实施绩效考核。制订社区工作者岗位职责和绩效考核办法，明确社区工作者法定基本工作职责5项、“全科+全能”事务办理职责4项以及网格走访入户服务职责5项。在考核评价机制方面，以权重形式综合考核工作实绩、网格服务和群众满意度三部分，考核结果作为岗位调整、等级调整、薪酬待遇、奖励惩戒、续聘解聘的重要依据。每年评选命名“十佳社区党组织书记”、“十佳社区工作者”、“十佳网格长”。建立社区工作者退出淘汰机制，对连续三年未考取“双全”社工证或连续两年绩效考核不合格的，予以辞退并依法解除劳动合同。

第五，构建完整职业链，打通晋升通道。推动制度创新，让社区工作者“有奔头”。京口区实行岗位“晋级制”，每3年晋升一个等级;本科、硕士研究生各提高1、2级，考取全国助理社会工作师、全国社会工作师各提高1、3级，薪酬随岗位等级上升而提高。注重从社区工作者中选拔优秀干部，担任街道（园区）领导班子成员。8个街道（园区）党建服务中心按正股级事业单位管理，选配22名全额拨款事业编制人员。按照招录公务员程序定向公开招聘2批社区工作者，共计50人。50名录用人员本科及以上占94.4%，平均年龄28.6岁。

二、“治理蝶变”：改革成效与问题

通过主动改革与制度创新，坚持顶层设计与问计于民相结合，社工职业化管理改革探索形成了一套理论、制度及实践成果。先后出台《关于构建京口区社区工作者职业体系的意见（试行）》等“1+6”文件、《关于完善社区公共事务准入制度的意见》、《“双全”社工评星实施方案》等，进一步理顺各项权能职责关系。建立社区工作者信息库，形成街道—中心社区—基本社区—网格四级治理与服务体系，打造了一批社区治理和服务特色品牌。不过，任何改革都是在一定历史条件和制度环境下展开，现实中社工职业化管理仍面临困难和挑战。

第一，呼唤专业化赋能。与改革之前比较，职业化管理不仅打破过去社区工作人员主要通过人员安置解决这一“路径锁定”，提高了职业准入门槛，而且通过系列培训和制度激励改善了社区工作者队伍整体素质。但是，社工职业化、专业化素养提升任重道远。首先，目前“双全”社工的培训内容包括地理民情、社区基础理论、社区工作政策法规、社区治理方法与技巧，其中主要是政府面向社区居民各项民生事务的办理流程，例如民政服务类、残疾人服务类、计生服务类、人力资源保障类、司法矫正类、慈善服务类、民族宗教类等，离真正的职业化与专业化尚有差距。其次，在权能不对等制度背景下，目前社区能够运用的资源和治理工具有限，出现“看得见的解決不了，有权解决的不在场”困局。“双全”社工深入网格后，主要从事社情民意搜集及政策宣传与告知，真正遇到需要解决的问题，只能起到一种安抚作用。

第二，职业认同有待重塑。职业化管理后，社区工作者工资待遇与过去比较有所改善。“三岗十八级”激励薪酬的实行，对社区工作人员的自我提升与职业成长在一定程度上也起到促进作用。不过，社会公平理论认为，人们不仅关心现实比过去收入改善的“绝对公平”，而且关心同辈职业群体间收入比较的“相对公平”。从调查来看，受访社区工作者认为目前的薪酬水平整体偏低，与周边一些城市相比存在较大差距。从职业定位而言，社工专项编制虽然增强了社区工作人员的职业身份意识，但是与公务员和事业编制人员相比，不管在工资待遇、身份地位、社会认同等方面都不可同日而语。因此，陆续有社区工作者流动，据调研数据粗略统计，通过公务员考试离职的占总离职人数的40%，调入街道机关部门的占40%。

第三，“形式主义”治理对社区减负形成梗阻。随着社区“减负增效”以及社区公共事务准入制度的实行，各部门对社区的创建、评比和考核得到一定遏制。但是，据调查来看，有社区工作者反映，“纸质台帐减少了，数字台帐却增多了”。在痕迹管理思路指引下，各级给社区下达各种电子化任务，社区有相当精力被迫应付各种系统的数据填报和总结汇报。且各部门条块分割、系统不兼容，各种数据经常要重复填报，造成人力、物力和财力的浪费。“虚拟的应付多了，现实中为老百姓服务的时间就少了”。

第四，政府主导的改革方式易导致社区治理行政化。社区建设是政府主导的“规划性变迁”，在治理机制方面，表现为政府与社区间“你中有我，我中有你”的交互共生关系。社区工作者职业化管理旨在通过制度设计将社区工作者纳入规范化管理渠道，无论从职业资格的认定、选聘招聘，还是技能培训、绩效考核、工资待遇保障等方面，都具有明显的政府主导的特点。在此过程中，社区治理日益走向行政化与“建制化”。调研中不少社区工作者反映，自己主要充当的是国家政策与社区居民之间的“摆渡人”，言下之意日常实际工作中她们主要是政府各项政策的执行主体，自己主动发挥能动性的空间有限。社区场域与政府科层部门不同，在从事公共服务提供及与居民打交道过程中，难以遵循标准化、流水线的生产逻辑。因此需要社区工作者从“社会”视角及居民“价值”需求出发，发挥现代社会“专业的事由专业人做”的优势。政府主导的社区治理行政化无疑对职业化管理改革效能形成一定的阻滞和损耗。

三、“效能转化”：提升社区治理专业化对策与启示

京口区社区工作者职业化改革，是社区治理制度的又一次制度变革及创新，不仅适应了新时期加强和完善社区治理的需要，而且对进一步激活居民自治活力、提高社区工作者职业素养及促进政社合作共治提供了“政策窗口”和历史机遇。为促进制度变革转化为治理效能，需要从政策、法律、制度、体制、机制等方面进行整体谋划、系统设计并协同推进改革。

第一，完善政策和法律，进一步提升社区工作者职业认同及社会地位。在现代社会，法律不仅是进行社会控制的基本工具，也是建立一门职业社会认同的最有效手段。目前社会工作者已经纳入《国家职业资格目录》，对从事社区管理与服务人员的职业认同及社会地位起到促进作用。不过，也要看到当前大多数社区工作者并不具备社会工作师相关资格，因此必须完善相关法律和政策，对社区工作者的职业身份、任职资格、工资待遇、社会保险、培训考核、社会流动等进行统一规定，提高制度的等级及权威性，为社区工作者“招得来、待得住、干得好、流得动”奠定制度基础。

第二，加大政府财政投入，提高薪酬水平及职业吸引力。职业化与专业化是新时期社区工作者的内在要求，是提升社区治理和服务能力现代化的重要前提。为此，各级政府必须根据实际情况合理确定社区工作者的报酬和补贴水平，可采取根据经济社会发展和收入水平动态调整薪资标准。同时，将到社区任职经历作为干部培养和考察的重要依据，加大从社区工作者中定向招录公务员、选拔人才的力度，推荐其担任各级党代表、人大代表和政协委员。通过报酬待遇激励和职业规划并举的方式，提高社区工作者的职业认同和归属感，建设一支专业化的人才队伍。

第三，改革和完善培训机制及方式，为实现“全科+全能”目标奠定基础。社区工作者作为社区治理的重要主体，其职业素养是提升社区治理能力的关键因素。目前培训内容主要集中于社区治理基本理论、政策服务之类，仍属于“业务培训”范畴为主。为实现“全科+全能”的改革目标，首先，要在培养内容上设置分级分类和进阶式培养课程，根据社区治理需要开展心理咨询、社区矫正、法律实务、公共应急管理等专业知识的培训;其次，培养方式上除采用讲授、讲座等传统方式外，应更多采用参与式培训、实地参访、情景模拟与演练等，注重理论与实务的同步提升。

第四，坚持社会化改革方向，破解社区治理行政化困境。社区治理社会化有利于节省政府治理成本，促进社区治理效能的提升，因此必须规避改革的行政化倾向及弊端。首先，梳理区政府、街道与社区权力清单，坚持社区公共事务准入制度。对于清单之外需社区支持和合作事项，按照“权随责走、费随事转”的原则办理。取消对社区考核“一票否决”事项，精简各类评比、考核和创建，使社区更多精力转移到居民自治及公共服务上来。其次，加快建立系统兼容、数据共享、一网通办的整合式平台，减少数据的重复填报和电子化“痕迹主义”，切实为社区减负。最后，在社区建设的背景下，完全取消对社区及工作人员的考核不大现实，为克服行政化倾向，在相关考核中应提高群众满意度权重，从而引导社区工作人员注重对上与向下负责的平衡与统一。

第五，推进“三社联动”改革，为职业化管理创造良好的社会环境。任何改革均是在一定社会背景和现实条件下进行，良好的现实基础及社会支持对改革成效具有重要影响。社区工作者职业体系建设旨在通过职业化管理的手段和途径，提升社区治理与服务专业化与精细化水平，是适应社区治理制度变迁和政策创新的产物，以促进社区治理体系和治理能力现代化。要从根本上破解社区治理行政化困境，当前一方面要推进社区治理法治化进程，厘清行政组织与社区自治组织的权责边界、职能清单、法律地位，另一方面需要进一步推进“三社联动”改革，整合社区、社会组织和社会工作者力量，形成多元参與、相互嵌入的“无缝隙”治理网络和结构，努力实现共建、共治、共享的善治格局。

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（作者单位：江苏大学管理学院）

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